B. LE RÔLE DE L'ETAT EN MATIÈRE DE PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS
Même si le maire dispose de pouvoirs de police importants dans le domaine de la sécurité et de l'environnement en application du nouvel article L. 2212-2 et suivants du Code général des collectivités territoriales, et qu'il est, en particulier, tenu d'intervenir pour « prévenir, par des précautions convenables, et faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et fléaux calamiteux, tels les incendies, les inondations, les ruptures de digue... , » l'Etat joue un rôle central dans la prévention des risques naturels.
Ainsi la Délégation aux risques majeurs est chargée de définir au sein du ministère chargé de l'Environnement les axes de recherche et les études nécessaires en matière de prévention des risques et de favoriser des actions en ce domaine, dans le cadre des dotations dont elle dispose.
En outre, la sous-direction de la prévention des risques majeurs, créée en 1994, est chargée « d'élaborer la politique de prévention des risques majeurs, de connaître, d'évaluer et de prévenir les risques naturels, de veiller à la prise en compte des risques naturels majeurs dans l'aménagement et l'urbanisme, de définir les conditions d'information de la population sur les risques majeurs » 2 ( * ) .
1. La prévision des crues
Même s'il n'est tenu à aucune obligation légale, l'Etat assure une alerte météorologique auprès des communes, sur la base des informations que lui communique Météo France.
Le réseau actuel des services d'annonce des crues mis en place à partir du XIX e siècle est présent sur 16 000 kilomètres de rivières et 300 000 kilomètres de cours d'eau et il est défini par deux arrêtés du 27 février 1984 modifiés en 1997. Il se compose de 52 services qui ne couvrent pas la totalité du territoire, en se limitant aux principaux cours d'eau.
Dans les mois prochains, le ministère de l'écologie et du développement durable va engager une réorganisation complète des 52 services d'annonce des crues dont les performances sont très inégales. Ils seront remplacés par un nombre plus réduit de services de prévisions des crues plus étoffés en moyens humain et techniques, adossés à un service central d'hydrométéorologie qui s'installera à Toulouse à l'été 2003 à proximité des services scientifiques de Météo-France. Cette réorganisation permettra d'anticiper les alertes et surtout de fournir une information plus précise et mieux utilisable par les préfets et les maires.
Au-delà de cette nécessaire réorganisation, il convient de mettre fin à ce « vide juridique » qui laisse l'Etat organiser l'annonce des crues alors qu'il n'y est pas juridiquement tenu .
2. La prévention des risques
L'Etat dispose de deux types d'outils, auxquels il peut et doit recourir selon les risques concernés et les situations pour prendre en compte les risques dans l'aménagement :
- les moyens de droit commun du code de l'urbanisme
Ce sont le « porter à connaissance » ou la mise en place d'un projet d'intérêt général (PIG) dont l'objectif est la prise en compte des risques, sous la responsabilité des communes, dans les plans locaux d'urbanisme (PLU) ou les schémas de cohérence territoriale (SCOT). L'article R. 111-2 du code de l'urbanisme permet également le contrôle des permis de construire au regard de la sécurité publique.
- les documents spécifiques aux risques naturels
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Jusqu'en 1994, ce sont les plans d'exposition aux risques (PER), les plans de surfaces submersibles (PSS), les périmètres de risques au sens de l'article R. 111-3 du code de l'urbanisme, les plans de zones sensibles aux incendies de forêt (PZSIF). Depuis la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative à la protection de l'environnement, ces documents ont été remplacés par les plans de prévention des risques (PPR). |
Les plans de prévention des risques ont pour objectif la protection des personnes et des biens.
Dans les zones inondables, la politique à suivre en matière de cartographie est précisée par une circulaire du 24 janvier 1994, qui donne les objectifs à poursuivre et trois principes à appliquer :
- interdire toute nouvelle construction dans les zones d'aléas les plus forts ;
- contrôler strictement l'extension de l'urbanisation dans les zones d'expansion des crues ;
- éviter tout endiguement ou remblaiement nouveau sauf pour protéger des lieux fortement urbanisés.
Au 31 décembre 2002, 3 700 communes sont dotées d'un PPR approuvé (anciens plans de surface submersibles non compris). Pour près de 5 500 autres, un PPR a été prescrit mais n'est pas encore approuvé. Les PPR sont appliqués par anticipation pour 213 d'entre elles et ont été soumis récemment à enquête publique pour 250 d'entre elles.
Le risque inondation est pris en compte dans les PPR approuvés sur 3 234 communes soit dans 87 % des cas. Puis suivent les autres risques au premier rang desquels se trouvent les mouvements de terrain dans 28 % des cas.
Les plans de prévention des risques peuvent toutefois être multirisques, ainsi, dans les zones de montagne, le PPR doit souvent intégrer à la fois les phénomènes d'inondations, de mouvements de terrain mais aussi d'avalanches. Cette donnée justifie que dans le tableau qui suit, la somme du nombre de PPR approuvé par risque soit différente du chiffre de 3 700 qui correspond lui au nombre de communes couvertes par au moins un PPR qu'il soit « monorisque » ou multirisque.
NOMBRE DE COMMUNES COUVERTES PAR UN PPR
(OU UN
ANCIEN PER OU R111.3) PAR TYPE DE RISQUE
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Inondation |
Mouvement de terrain |
Avalanche |
Séisme |
Littoral |
Feux de forêt |
Cyclone, tempête |
Sécheresse |
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|
PPR approuvé |
3 234 |
1 051 |
212 |
166 |
40 |
26 |
0 |
0 |
|
PPR prescrit |
5 653 |
683 |
81 |
151 |
93 |
76 |
35 |
462 |
Source : base de données Corinte du ministère de l'écologie et du développement durable/DPPR.
3. Les moyens budgétaires consacrés à la lutte contre les inondations
L'Etat consacre des sommes importantes à la prévention des risques naturels et en particulier à la lutte contre les inondations.
Le programme décennal de restauration des cours d'eau, arrêté le 24 janvier 1994 est évalué à 1,55 milliard d'euros financé en moyenne à 40 % par l'Etat et ses établissements publics.
En 1999, la décision a été prise par le Gouvernement de prolonger ce programme jusqu'en 2006, en contractualisant les volets financés avec les collectivités territoriales dans les contrats de plan. Le montant annuel des dotations a été relevé par rapport aux années 1994-1999 et un effort supplémentaire a été décidé dans le cadre du programme complémentaire proposé aux régions sinistrées en 1999.
Le plan « Loire, grandeur nature » arrêté également en janvier 1994 fixait, pour la période 1994-2003, à 107 millions d'euros la participation de l'Etat sur un programme de travaux évalué globalement à 288 millions d'euros, à réaliser sur la même période.
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Ce programme devait répondre à trois objectifs principaux : - améliorer la sécurité des personnes et des biens en cas de vue exceptionnelle de la Loire ; - améliorer la satisfaction des besoins qualitatifs et quantitatifs en eau ; - mener des actions de préservation, de protection et de mise en valeur du lit du fleuve. |
Compte tenu de l'urgence des travaux à réaliser, l'Etat a mobilisé près de 103 millions d'euros (dépenses ordinaires et autorisations de programme) entre 1994 et 1999.
Lors du Comité interministériel d'aménagement du territoire du 23 juillet 1999, et après avoir consulté l'ensemble des partenaires concernés par le plan Loire, une seconde étape a été décidée pour les années 2000-2006, pour laquelle l'Etat devrait mobiliser 107,5 millions d'euros, contractualisés dans les contrats de plan.
Enfin, le plan de prévention des inondations, arrêté par le Gouvernement en octobre 2002, vise à la mise en place sur 15 bassins prioritaires de programmes intégrés de prévention conjuguant l'ensemble des mesures du plan Barnier en mettant l'accent sur le développement d'actions de ralentissement des crues à l'amont des bassins ; 130 millions d'euros seront mobilisés par l'Etat, de 2003 à 2006, sur ces quinze bassins ; conjugués aux autres contributions publiques ils permettront de financer près de 400 millions d'euros de mesures de prévention. Les bassins seront sélectionnés au début de l'été 2003. Parmi ces actions, celles portant sur la création et la restauration des champs d'expansion des crues seront financés par le Fonds national de solidarité pour l'eau.
L'objectif est d'agir sur la crue avant qu'elle ne gagne trop en rapidité, en amont des zones urbanisées.
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Plus généralement, les actions suivantes seront éligibles : - travaux de prévention (micro-retenues temporaires, permettant la régulation des débits...) ; - sécurisation des ouvrages et, dans certains cas, travaux de protection localisés au droit des zones urbanisées ; - information et sensibilisation des populations sur le risque ; - réduction de la vulnérabilité dans les zones inondables ; - modernisation et renforcement des dispositifs de prévention des crues. |
4. Le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles
La loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 relative à l'indemnisation des victimes des catastrophes naturelles codifiée aux articles L. 125-1 à L. 125-6 du code des assurances permet d'indemniser les « dommages matériels directs ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir les dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises » 3 ( * ) , à condition que l'état de catastrophe naturelle ait été constaté par un arrêté ministériel et que les biens sinistrés soient couverts par un contrat d'assurance 4 ( * ) .
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Le déroulement de la procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle - le maire de la commune constitue le dossier de demande communale ; - le préfet centralise les demandes communales et les rapports techniques joints à celles-ci (rapports météorologique, géotechnique, hydrologique etc...) ; - le ministère de l'intérieur (direction de la défense et de la sécurité civiles) reçoit, instruit et présente les dossiers ; - une commission interministérielle est chargée de l'examen des dossiers ; elle est constituée de représentants des ministères de l'économie, des finances et de l'industrie, de l'intérieur, de l'aménagement du territoire et de l'environnement, du secrétariat d'Etat au budget et, en tant que de besoin, du secrétariat d'Etat à l'outre-mer ; elle rend un avis sur les dossiers soumis à son examen ; - un arrêté interministériel est publié au Journal Officiel et ouvre droit à l'indemnisation des dommages causés par les catastrophes naturelles pour les personnes sinistrées assurées. |
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
L'étendue de la garantie catastrophe naturelle
Les propriétaires de biens immobiliers (particuliers, entreprises, collectivités publiques) n'étant astreints à aucune obligation d'assurance sur ces biens, une personne non assurée ne sera donc pas couverte (et a fortiori pas indemnisée) en cas de catastrophe naturelle.
A l'inverse, dès lors qu'un contrat d'assurance dommage a été souscrit, le principe de solidarité nationale trouve à s'appliquer et se traduit :
- dans le caractère obligatoire de la garantie (qui permet de mutualiser le risque et donc d'indemniser des sinistrés pour des évènements dont la couverture par l'assurance, si elle existait, présenterait un coût exorbitant) ;
- dans l'unicité tarifaire (une prime est fixée par arrêté ministériel en pourcentage de la prime du contrat principal). Cette prime « catastrophes naturelles » (dont le taux est passé de 9 à 12 % en application d'un arrêté du 3 août 1999) est encaissée par les assureurs. Ceux-ci reversent 2 % du montant total de ces primes au Fonds de prévention des risques naturels majeurs, créé par la loi du 2 février 1995 et conservent le reste pour faire face aux demandes d'indemnisation.
Le régime des catastrophes naturelles est également caractérisé par l'existence de franchises. Ces franchises ont été réévaluées par un arrêté du 5 septembre 2000. Elles s'élèvent à 380 euros pour les biens à usage non professionnel et à 10 % des dommages matériels directs ou l'équivalent de 3 jours ouvrés de pertes d'exploitation (sans pouvoir être inférieures à 1.145 euros) pour les biens à usage professionnel.
Ces franchises sont d'ordre public et s'imposent donc au contrat : c'est pourquoi, même si le contrat sous-jacent ne prévoyait aucune franchise ou une franchise d'un faible montant, la franchise spécifique « catastrophes naturelles » est applicable.
Une incitation à la prévention insuffisante
A la suite de critiques récurrentes sur le caractère non incitatif du régime des catastrophes naturelles, les franchises spécifiques « catastrophes naturelles » sont désormais modulées en fonction du nombre d'arrêtés de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle dont la commune a fait l'objet depuis la loi du 2 janvier 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement. Dans une commune non dotée d'un plan de prévention des risques pour le risque faisant l'objet d'un arrêté portant constatation de l'état de catastrophe naturelle, cette franchise est doublée à partir du troisième arrêté pris pour ce risque, triplée au quatrième arrêté puis quadruplée pour tous les autres arrêtés suivants. Ces dispositions de modulation cessent de s'appliquer à compter de la prescription d'un plan de prévention des risques dans la commune et reprennent leurs effets en l'absence de plan de prévention des risques approuvé dans un délai de cinq ans à compter de la date de prescription du plan.
Ce mécanisme offre un effet incitateur certain, mais il risque -et cela se vérifie- d'entraîner une multiplication des PPR prescrits, dans le seul but d'échapper aux effets de la modulation des franchises. On peut, en tout état de cause, marquer une réserve de principe à l'égard de ce dispositif qui, en l'absence de plans de prévention des risques, fait peser les effets de la négligence des pouvoirs publics et des acteurs locaux sur les assurés .
Globalement, on peut considérer que le volet prévention de la loi du 13 juillet 1982 qui mentionnait les « mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages » n'a jamais été réellement appliqué. Les « mesures habituelles » ne sont pas définies, il n'est jamais procédé à une quelconque vérification des mesures de prévention prises par les assurés et le contenu des plans de prévention des risques naturels ne comporte quasiment pas de volet concernant le bâti existant.
* 2 Arrêté du 7 janvier 1994 (J.O. du 12 janvier 1994)
* 3 Article L. 125-1 du code des assurances.
* 4 Aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances, « les contrats d'assurance souscrits par toute personne physique ou morale autre que l'Etat et garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrant droit à la garantie de l'assuré contre les effets de catastrophes naturelles sur les biens faisant l'objet de tels contrats » .