Projet de loi relatif à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages.

EXAMEN DES ARTICLES

Le projet de loi relatif à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages soumis à l'examen du Sénat comprend 33 articles répartis en trois titres qui concernent respectivement :

- l'information du public sur les risques technologiques (articles 1 et 2) ;

- des mesures de prévention pour la maîtrise des risques technologiques et maîtrise de l'urbanisation autour des établissements industriels à risques (articles 3 et 4) ;

- des mesures relatives à la sécurité du personnel des établissements industriels à risques (articles 5 à 11) ;

- l'indemnisation des victimes de catastrophes technologiques (articles 12 et 13) ;

- des dispositions diverses concernant la prévention des risques technologiques (articles 14 à 16) ;

- l'information sur les risques naturels (articles 17 à 19) ;

- l'utilisation du sol et aménagement (articles 20 à 23) ;

- les travaux (article 24) ;

- des dispositions financières et d'élargissement de l'action du « fonds Barnier » (articles 25 à 28) » ;

- des dispositions relatives à l'Office national des forêts (article 29) ;

- des dispositions communes et transitoires (articles 30 à 33).

TITRE IER -

RISQUES TECHNOLOGIQUES
CHAPITRE IER -

Information
Article premier -
(Article L. 123-9 du code de l'environnement)

Organisation d'une réunion d'information publique lors de l'enquête publique relative à l'installation d'un établissement industriel à risques

La loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement a organisé la procédure de l'enquête publique, prévue initialement (depuis 1829) pour défendre la propriété privée dans les démarches d'expropriation, afin de prendre en compte l'information du public et la protection de l'environnement.

L'enquête publique doit être organisée en cas de réalisation d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux exécutés par des personnes publiques ou privées, si ces opérations, en raison de leur nature, de leur consistance ou du caractère des zones concernées, sont susceptibles d'affecter l'environnement. La liste de ces opérations, ainsi que les seuils et les critères servant à les définir, est fixée par un décret en Conseil d'Etat (article L. 123-1 du Code de l'environnement). Par exemple, les travaux d'entretien ou de grosses réparations, quels que soient les ouvrages ou aménagements auxquels ils se rapportent, ne sont pas soumis à enquête publique.

En cas d'enquête publique, il est désigné par le président du tribunal administratif, ou par un membre du tribunal désigné par ce dernier, un commissaire enquêteur ou une commission d'enquête, dont la ou les personnes est choisie sur une liste d'aptitude établie par le président du tribunal (article L. 123-4 du même code).

Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête a alors la faculté d'organiser, sous sa présidence, une réunion d'information et d'échange avec le public en présence du maître d'ouvrage.

L'article 1 ^er propose de rendre obligatoire l'organisation de cette réunion publique lorsque l'enquête publique porte sur une demande d'autorisation d'une installation classée « Seveso seuil haut » et ceci afin de développer une meilleure conscience du risque et de contribuer à une meilleure information auprès des riverains de la future installation. De la sorte, un débat en amont pourra s'organiser entre la population, les industriels et l'administration sur les dangers présentés par l'installation de l'établissement et sur les moyens mis en oeuvre, aussi bien par l'industriel lui-même que par les pouvoirs publics, pour réduire les risques et pour organiser les secours en cas d'accident. Même si ce type de réunion doit être piloté et maîtrisé afin d'éviter les dérives et d'en faire des tribunes d'opposition par définition peu constructives, elles permettent de dédramatiser les enjeux et les passions qui peuvent être liées à l'implantation de telles installations et d'apporter des réponses aux questions que peuvent se poser les riverains.

En outre, cette obligation met le droit français en conformité avec la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement (convention dite d'Aarhus) du 25 juin 1998, approuvée par la loi 2002-285 du 28 février 2002, qui prévoit en son article 6 que « lorsqu'un processus décisionnel touchant l'environnement est engagé, le public concerné est informé comme il convient, de manière efficace et en temps voulu, par un avis au public ou individuellement, selon le cas, au début du processus ».

Il convient de préciser que cette obligation ne fait pas double emploi avec la saisine de la Commission nationale du débat public lorsqu'une entreprise engage des travaux pour un montant supérieur à 150 millions d'euros dans la mesure où la Commission intervient en amont du projet à un moment où ses contours techniques et son emplacement précis sont encore mal définis, alors que l'enquête publique porte elle sur un projet finalisé. Les deux dispositifs ne se recouvrent donc pas.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 2 -
(Article L. 125-2 du code de l'environnement) -

Création d'un Comité local d'information et de concertation autour des bassins industriels comportant des établissements à risques

Selon les termes de l'article 21 de la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs, il est prévu un droit général à l'information des citoyens sur les risques majeurs auxquels ils sont soumis, notamment sur les risques technologiques, et sur les mesures de sauvegarde qui les concernent. Les conditions concrètes d'exercice de ce droit sont définies dans le décret n° 90-918 du 11 octobre 1990 et comprennent notamment la description des risques majeurs et leurs conséquences prévisibles pour les personnes, les biens et l'environnement, ainsi que l'exposé des mesures de sauvegarde prévues pour limiter leurs effets.

Afin de compléter et de permettre à ce droit de prendre forme, cet article du projet de loi prévoit que sera constitué, autour de chaque bassin industriel comprenant ou moins une installation classée « Seveso seuil haut », un Comité local d'information ou de concertation (CLIC) sur les risques. Ces CLIC seront donc constitués autour d'ensembles industriels cohérents, ce qui garantit qu'il n'y aura pas un CLIC par établissement à risques.

Par circulaire du 12 juillet dernier, une expérimentation a été lancée par le Ministère de l'écologie et du développement durable, demandant aux préfets d'organiser autour des sites présentant des risques technologiques des groupes d'information et de concertation afin de préfigurer la composition des CLIC et la manière dont ils pourraient fonctionner. Soixante treize comités expérimentaux ont ainsi été lancés. Ces organismes couvrent entre un et dix établissements classés Seveso et se sont réunis entre une et trois fois depuis le mois de juillet. Le ministère tire actuellement un premier bilan de cette expérimentation afin de déterminer quel pourrait être le format le plus pertinent pour les CLIC.

Afin de prévenir tout formalisme, la loi renvoie au décret le soin de préciser la composition et les modalités de fonctionnement de ces comités. Ce décret devra offrir une grande souplesse pour leur composition afin de les adapter à la diversité des situations locales. Quel que soit le contenu du décret, il est déjà possible d'imaginer, et les structures expérimentales ont été composées de la sorte, que les CLIC associeront les populations touchées par le risque, des représentants de l'administration, les industriels, des représentants des salariés et des associations de protection de la nature, dont l'ancrage local devra peut-être être précisé afin d'éviter les dérives et de « nationaliser » à outrance les débats relatifs à l'implantation de telle ou telle structure.

Par ailleurs, le choix du président du comité sera important. Elu ou représentant de l'administration, il devra être un animateur du débat local et être légitime aux yeux de tous les membres de ces comités. Si les fonctionnaires des DRIRE et notamment les inspecteurs des installations classées ont vocation à animer et à gérer ces comités, il serait néanmoins délicat de leur en confier la présidence dans la mesure où, chargés du contrôle des installations, il est important qu'ils conservent une certaine indépendance aux yeux de la population.

Il conviendra également de préciser comment les compétences des CLIC s'articuleront avec celles des secrétariats permanents de prévention des pollutions industrielles (SPPPI).

Deux points importants sont précisés dans la loi. D'une part, les CLIC pourront faire appel aux compétences d'experts reconnus afin d'éclairer les enjeux des discussions et d'en permettre une réelle compréhension.

Par ailleurs, il est précisé que les CLIC seront dotés par l'Etat des moyens de remplir leurs missions. Cela signifie que ces instances fonctionneront exclusivement sur des crédits d'Etat (au contraire d'un fonctionnement associatif dans lequel un financement des collectivités locales et des industriels aurait pu être envisageable) et que le charge de travail qui sera générée par ces nouvelles instances (organisation et animation) incombera en grande partie aux DRIRE.

Dans ces conditions, eu égard à la surcharge de travail que représentera la gestion des CLIC sans compter la surcharge apportée également par la mise en place des plans de prévention des risques technologiques, il conviendra de veiller au bon déroulement du plan pluriannuel de renforcement des effectifs et des moyens des DRIRE afin que les CLIC puissent effectivement jouer leur rôle d'information du public et qu'ils puissent se réunir de manière régulière.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE II -

Maîtrise de l'urbanisation autour
des établissements industriels à risques
Article 3 -
(Article L. 515-8 du code de l'environnement) -

Possibilité d'instituer des servitudes d'utilité publique
en cas d'installation nouvelle sur un site existant
ou de modification d'une installation existante

Dans son article 23, la loi du 22 juillet 1987 a prévu la possibilité d'instituer des servitudes d'utilité publique concernant l'occupation du sol et l'exécution de travaux soumis au permis de construire en cas d'installation d'une installation classée « Seveso » seuil haut sur un site nouveau et susceptible de créer, par danger d'explosion ou d'émanation de produits nocifs, des risques très importants pour la santé ou la sécurité des populations voisines.

Ces servitudes peuvent consister soit en des interdictions ou limitations de la construction dans les périmètres concernés, soit en des prescriptions techniques pour les constructions nouvelles en termes de résistance ou d'isolation des bâtiments, soit en des limitations des effectifs employés dans les installations industrielles et commerciales.

Ces servitudes d'utilité publique sont mentionnées en annexe des plans locaux d'urbanisme (article L. 126-1 du code de l'urbanisme).

Si l'institution de servitudes entraîne un préjudice direct, matériel et certain, elle ouvre droit à une indemnité. La demande d'indemnisation doit alors être adressée à l'exploitant de l'installation dans un délai de trois ans à compter de la date de notification de la décision instituant la servitude. Le préjudice est estimé à la date de la décision de première instance (article L. 515-11).

Il est par ailleurs précisé, dans le décret d'application de la loi, que les servitudes doivent être instituées dans un périmètre délimité autour de l'établissement et éventuellement de façon modulée suivant les zones concernées.

Le présent projet de loi propose d'élargir le bénéfice de ces dispositions aux cas de modifications d'une installation existante ou d'installation nouvelle sur un site existant . Ces servitudes ne pourraient jouer qu'en raison des risques supplémentaires qui pourraient naître de cette modification ou de cette nouvelle installation et, comme le précise l'étude d'impact du projet de loi, ne jouerait que pour l'accroissement du périmètre qui serait lié à ces nouveaux risques.

Une circulaire sera édictée par le Ministère pour préciser la manière dont les servitudes d'utilité publiques s'appliqueront et sera l'occasion d'expliciter la notion de risque supplémentaire.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel avant l'article 4 -

Définition de la méthodologie des études de danger

Actuellement des études de dangers doivent être réalisées par les exploitants des installations industrielles au moment du dépôt de la demande d'autorisation. Sur la base de ces études de dangers, des périmètres d'exposition aux risques sont définis. Actuellement l'administration détermine deux périmètres (les modalités du zonage sont présentées dans la lettre-circulaire du 24 juin 1992 relative à la maîtrise de l'urbanisation autour des installations industrielles à risques) :

- la zone Z ₁ est la zone dans laquelle un accident aurait des conséquences mortelles pour au moins 1 % des personnes présentes ;

- la zone Z ₂ est la zone d'apparition d'effets irréversibles pour la santé ou de blessures sérieuses.

Ces zones ont, en général, des contours réguliers et sont limitées par des cercles concentriques centrés sur les activités ou stockages dangereux. Elles doivent faire l'objet d'un « porté à connaissance » de l'Etat auprès des maires.

Dans le cas des installations existantes, la concertation qui suit la définition de ces périmètres est amenée à examiner, outre la sécurité des populations, les impératifs de développement des communes , et ceux liés au fonctionnement de l'installation industrielle.

Cette concertation peut alors conduire à définir de nouvelles zones, destinées à être inscrites, dans les documents d'urbanisme, en termes d'interdiction ou de restriction à la construction :

- la zone de protection éloignée (ZPE) : il est possible d'autoriser quelques constructions sans densification de l'occupation ;

- la zone de protection rapprochée (ZPR) : seules des installations industrielles, avec peu d'employés, possédant une culture de sécurité proche de l'installation qui crée le risque, et non susceptible d'aggraver celui-ci, peuvent être autorisées.

Dans ces deux zones, les établissements recevant du public et les lieux de grande concentration humaine sont interdits.

Comme le souligne le rapport conjoint du Conseil général des Mines, du Conseil général des Ponts et Chaussées et de l'Inspection générale de l'Environnement confié à François Barthélémy sur le présent projet de loi, « il peut y avoir des écarts entre les études de dangers, qui définissent ces périmètres, et leur prise en compte dans les documents d'urbanisme. Les périmètres portés sur les plans d'urbanisme sont parfois singulièrement réduits et les règlements passablement édulcorés. Parfois, au contraire, le résultat des études de dangers récentes est en retrait par rapport aux prescriptions et les règlements d'urbanisme restent indifférents aux précautions à prendre ».

La situation actuelle est donc loin d'être satisfaisante et doit évoluer avec la mise en place des PPRT qui redéfiniront les périmètres, en fonction de nouveaux critères et, votre commission l'appelle de ses voeux, dans un souci de simplification.

Propositions de votre commission :

L'étude de danger résulte de l'article 3 du décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 qui ne l'imposait qu'aux installations relevant des installations classées. La loi n° 87-565 du 22 juillet 1987, relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs, a donné un premier fondement législatif à l'étude de dangers et a étendu son exigence aux installations et ouvrages devant être couverts par un plan particulier d'intervention.

Ces dispositions sont codifiées à l'article L. 551-1 du code de l'environnement qui renvoie à un décret en Conseil d'Etat la définition de ses modalités d'application. Le décret n° 88-662 du 6 mai 1988 en a précisé le champ d'application.

L'étude de dangers doit présenter une description des accidents susceptibles d'intervenir, que leur cause soit d'origine interne ou externe, décrire la nature et l'extension des conséquences que peut avoir un accident éventuel et justifier les mesures propres à réduire la probabilité et les effets d'un accident. Elle doit également organiser les moyens de secours privés ou publics disponibles en cas d'accident, et mettre en place les moyens nécessaires pour réduire les probabilités d'accidents.

L'étude doit également porter sur l'ensemble des installations ou équipements exploités ou projetés par le demandeur qui, par leur proximité ou leur connexité avec l'installation soumise à autorisation, sont de nature à en modifier les dangers.

Enfin, le décret n° 2000-258 du 20 mars 2000 impose le réexamen de l'étude de danger tous les cinq ans et, si nécessaire, sa mise à jour.

Aucune méthodologie n'est donc prévue, ni dans le règlement, ni dans la loi pour l'élaboration même de cette étude. Dans la mesure où les études de dangers constituent une étape essentielle dans la mise en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques, votre commission estime qu'il est indispensable de préciser la méthodologie de ces études dans la loi.

Afin d'assurer assez de souplesse au pouvoir réglementaire pour lui permettre de les adapter si besoin est, votre commission vous propose une définition se cantonnant aux grands principes de ces études en précisant qu'elles doivent tenir compte de la gravité, de la probabilité d'occurrence et de la cinétique des accidents potentiels.

Une telle précision législative s'inscrit dans une démarche plus globale d'harmonisation de ces études de dangers sur l'ensemble du territoire afin de garantir que les PPRT contiendront des mesures tirant les mêmes conséquences de dangers équivalents qui seraient présentés par deux installations situées en des endroits différents. D'ores et déjà, le Ministère de l'écologie et du développement durable a engagé, avec les représentants des industries SEVESO des travaux d'élaboration d'outils méthodologiques commun au niveau national.

En outre, un groupe d'experts placé sous l'autorité du conseil supérieur des installations classées a été créé par un arrêté ministériel du 30 août 2002 et a été chargé de tirer des enseignements collectifs de cas concrets d'études de dangers présentant un caractère général. Enfin, l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS), à la demande du Ministère, représente la France pour piloter un groupe d'experts européens dont l'objectif est d'identifier les sources d'écarts entre les méthodes d'évaluation de risques utilisées dans les différents Etats membres de l'Union européenne et de proposer des pistes de convergence.

Enfin, la définition proposée donne une base légale plus large au champ d'application des études de dangers, de par l'endroit où elle sera insérée dans le code de l'environnement, qui sera imposée à toutes les installations soumises à autorisation et qui présentent de graves dangers ou inconvénients (près de 10 000 installations en France).

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 4 -
(Articles L. 515-15 à L. 515-24 (nouveaux) du code de l'environnement) -

Création et mise en oeuvre
des plans de prévention des risques technologiques

Cet article constitue le coeur du projet de loi pour la partie prévention des risques technologiques. Désormais en vertu de ces nouveaux articles insérés dans le code de l'environnement, des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) seront élaborés autour des installations « Seveso seuil haut » afin de limiter les effets d'accidents susceptibles d'y survenir.

Ce volet de la loi constitue le pendant de ce qui a été prévu par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement avec la mise en place des plans de prévention des risques naturels, notamment pour les risques d'inondations.

Ces PPRT couvriront tous les sites ou bassins industriels comportant au moins une installation classée « Seveso seuil haut » (on en dénombre 670 sur tout le territoire français). Toutefois de nombreux établissements, regroupés sous forme de zones industrielles, pourront être couverts par un PPRT unique. Le Ministère évalue ainsi à environ 200 le nombre de PPRT qui devront être établis.

Le choix a donc été fait de ne créer ces instruments juridiques, assez lourds de par leur élaboration et au vu des mesures qui pourront y être contenues, que pour les établissements présentant les dangers les plus graves. Ils seront également applicables, comme le précise l'article 15 du projet de loi, aux stockages souterrains de produits dangereux.

En revanche, les PPRT ne couvriront pas les gares de triage et les ports de commerce et laissent donc de côté la question du transport des matières dangereuses, même si l'extension de la garantie d'assurance prévu à l'article 12 du projet de loi, joue également en cas d'accident lié au transport.

En effet, l'incitation à la réduction du risque à la source peut conduire les industriels à réduire les stockages sur les sites industriels et à transférer les produits dangereux sur les véhicules de transport, accroissant les risques sur les sites d'arrêt de ces véhicules (gares et ports). Cette question est néanmoins complexe dans la mesure où elle engage la responsabilité d'une multitude d'acteurs (industriels, transporteurs, propriétaires et gestionnaires des noeuds de transport). Les rôles et les responsabilités de chacun lors de chaque opération, comme le chargement, le déchargement, sont très imbriqués.

Devant l'ampleur de ce problème, la Ministre de l'écologie et du développement durable ainsi que le Ministre de l'équipement, des transports et du logement ont saisi conjointement le Conseil Général des Mines, le Conseil Général des Ponts et Chaussées et l'Inspection Générale de l'Environnement de cette question afin qu'ils analysent la situation française et fassent des propositions d'amélioration avant le 30 mars 2003. Cette question est d'autant plus importante que la directive Seveso II prévoit, dans son douzième considérant, que les Etats membres peuvent maintenir ou adopter des mesures appropriées concernant les activités liées aux docks, aux quais et aux gares ferroviaires de triage afin d'assurer un niveau de sécurité équivalent à celui établi par la directive pour les établissements SEVESO.

Votre commission vous propose donc d'attendre les résultats de cette mission d'analyse et de faire, s'il y a lieu, des propositions d'amélioration, lors de la prochaine lecture de ce projet de loi.

L'article 4 du projet de loi prévoit d'insérer dix nouveaux articles dans le code de l'environnement.

Article L. 515-15 (nouveau) du code de l'environnement -

Mise en oeuvre des PPRT

Cet article précise l'objet des PPRT qui seront élaborés afin de limiter les conséquences des accidents pouvant survenir dans les installations classées « Seveso seuil haut ».

Les PPRT devront déterminer autour des sites à risques un périmètre exposé aux risques, qui devrait tenir compte de « la nature et de l'intensité des risques technologiques décrits dans les études de dangers ».

Article L. 515-16 (nouveau) du code de l'environnement -

Mesures contenues dans les PPRT

Les plans de prévention des risques pourront prévoir toute une palette de mesures différentes, proportionnées à l'intensité et à la gravité des risques, qui sont définis dans cet article et qui vont de simples recommandations à la prescriptions de travaux en passant par des mesures de reconquête de l'urbanisme. Cette maîtrise de l'urbanisation autour des sites à risques constitue néanmoins un processus qui s'étalera sur de nombreuses années et ne permettra de réduire le nombre de situations d'exposition aux risques qu'à long terme.

D'une part, comme le prévoit le paragraphe I , le PPRT pourra déterminer des zones dans lesquelles la construction pourra être interdite ou subordonnée au respect de prescriptions relatives à la construction, à l'utilisation ou à l'exploitation.

Dans ces zones, les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents pourront instaurer le droit de préemption urbain, tel que défini à l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme. Conformément à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme qui définit extensivement les buts de l'aménagement, qui fondent les buts du droit de préemption, ces opérations s'inscriraient dans le cadre d'aménagements visant à « sauvegarder ou mettre en valeur le patrimoine bâti ou non-bâti ».

Votre commission approuve la possibilité d'utiliser cette prérogative, qui appartient aux communes ou aux EPCI compétents tout en notant qu'elle est d'usage difficile dans la mesure où les textes et la jurisprudence imposent que les moindres détails de l'opération pour laquelle il sera fait usage de ce droit de préemption, soit prévus dans le projet d'aménagement pour que cela ne soit pas considéré comme un détournement de la procédure. L'usage du droit de préemption nécessite également des moyens financiers que n'ont pas toujours les collectivités locales.

L'usage de cet outil devrait toutefois être minoritaire au sein des différentes mesures d'urbanisme ouvertes par le projet de loi.

Propositions de votre commission :

Votre commission vous propose d'ajouter à la liste des installations qui, dans le cadre des PPRT, pourront être interdites ou subordonnées au respect de prescriptions relatives à la construction, à l'utilisation ou à l'exploitation, les installations agricoles qui ne sont pas mentionnées dans la rédaction actuelle de cet article.

En cas d'existence d'un danger grave pour la vie humaine, présentée par la présence d'une installation industrielle, le paragraphe II prévoit que les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents pourront instaurer un droit de délaissement tel que défini à l'article L. 230-1 du code de l'urbanisme.

Ce droit de délaissement, qui, selon le Ministère, constitue une mesure novatrice dans le monde, recueille toute l'approbation de votre commission. Son usage est laissé à l'initiative des propriétaires qui souhaitent quitter leur habitation qui serait exposée à des risques importants, et semble particulièrement bien approprié aux cas de communes comme celle de Mardyck, commune de la région Nord-Pas-De-Calais, qui est entourée par plusieurs installations classées Seveso et où un certain nombre d'habitants ont manifesté le souhait de quitter leur domicile.

L'exercice du droit de délaissement est appelé à devenir l'outil principal des mesures de reconquête de l'urbanisme autour des installations à risques. Son ampleur est néanmoins difficilement quantifiable dans la mesure où son exercice est laissé à la libre appréciation des propriétaires.

Dans la pratique, le prix qui sera payé aux propriétaires faisant usage du droit de délaissement sera le prix de l'expropriation.

Par ailleurs, dans un souci d'équité, il conviendra d'examiner dans quelle mesure les habitants situés dans des zones touchées par des risques miniers pourront également se voir offrir le bénéfice du droit de délaissement.

Enfin, la dernière mesure d'urbanisme dans le cadre des PPRT, prévue par le paragraphe III , est de permettre, dans les zones présentant des dangers très graves pour la vie humaine, à l'Etat de déclarer d'utilité publique l'expropriation par les communes ou les EPCI compétents, et à leur profit, uniquement si les moyens de sauvegarde et de protection des populations qu'il faudrait mettre en oeuvre s'avèrent impossibles ou plus coûteux que l'expropriation. Les expropriations ne sont appelées à être utilisées que de manière marginale pour traiter les situations qui présentent les dangers les plus graves.

En ce cas, la procédure suivie est celle prévue par les articles L. 15-6 à L. 15-8 du code de l'expropriation, qui est la prise de possession dans les cas d'extrême urgence. Il est en outre précisé que la détermination du prix d'acquisition ou du montant des indemnités ne tient pas compte de la dépréciation supplémentaire éventuelle apportée au bien par la mise en place du PPRT.

Au total, le rapport Barthélémy, et l'étude d'impact qui y fait référence, évalue que dans les zones de protection rapprochées où la construction de nouvelles habitations devrait être interdite, le nombre d'habitants concerné pourrait se situer entre 200 000 et 300 000.

Les mesures d'urbanisme (préemption, délaissement, expropriation) pourraient concerner entre 12 000 et 35 000 logements (individuels et collectifs) pour une population de 35 000 à 100 000 habitants. L'expropriation pour cause d'utilité publique serait réservée aux cas les plus dangereux, notamment en raison du caractère « traumatisant » de cette mesure. Dans ces conditions, le nombre de logements qui devrait faire l'objet de cette mesure devrait être limité à quelques centaines pour toute la France.

Le coût total des mesures de préemption, délaissement et expropriation, ainsi que de déplacement des logements sociaux, est estimé entre 1 200 et 3 500 millions d'euros sur vingt à trente ans, dont la moitié sur les dix premières années.

Les PPRT pourront également prescrire , comme cela est prévu au paragraphe IV , des travaux de renforcement ou de modification des constructions afin de limiter les conséquences d'accidents potentiels. Les mesures prescrites devront être mises en oeuvre par les propriétaires, exploitants et utilisateurs.

S'agissant des riverains, ces travaux pourront consister par exemple en un renforcement des fenêtres afin de limiter les blessures par bris de verre. En tout état de cause, comme cela est indiqué dans l'étude d'impact du projet de loi, ces travaux ne pourront être que limités et leur coût maximum serait fixé, par le décret prévu à l'article L. 515-24, à 10 % de la valeur totale de l'installation. Ce seuil de 10 % a été estimé juridiquement acceptable par le Conseil d'Etat et correspondrait à la jurisprudence en matière de limitation du droit de propriété.

La réalisation de ces travaux pourra donner lieu à des contrôles même si cela ne constituera pas la priorité des DRIRE.

Le montant maximum de travaux qui peut être prescrit peut toutefois atteindre des niveaux se révélant important pour les propriétaires. Rien ne s'oppose à ce que ces travaux puissent être englobés dans une opération programmée d'amélioration de l'habitat (OPAH), dont les modalités sont définies à l'article L. 303-1 qui dispose que les OPAH « ont pour objet la réhabilitation du parc immobilier bâti ».

D'autre part, de la même manière, il sera possible pour les propriétaires bailleurs ou occupants de ces habitations concernées par les travaux de solliciter une aide auprès de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH). Comme cela est précisé à L. 321-1 du code de la construction et de l'habitation, l'ANAH « a pour mission de promouvoir et faciliter l'exécution de travaux de réparation, d'assainissement, d'amélioration et d'adaptation d'immeubles d'habitation ou de logements ».

Les aides pour les propriétaires occupants sont toutefois versées sous condition de ressources. Pour ceux d'entre eux qui ne répondent pas à ces conditions, il pourrait donc être opportun d'assortir ces obligations de travaux d'un crédit d'impôt, comme cela sera exposé à la proposition d'article additionnel après l'article 16 de ce projet de loi. En effet, il apparaît légitime à votre commission que ces propriétaires soient aidés alors même qu'ils sont obligés de réaliser ces travaux et qu'ils n'endossent pas nécessairement la responsabilité de l'exposition aux risques.

Dans le même esprit qu'au paragraphe précédent, le paragraphe V prévoit que les PPRT pourront contenir des recommandations permettant de conseiller aux riverains d'effectuer des travaux dans leur habitation afin de leur garantir une meilleure protection contre les effets d'éventuels accidents. Eu égard au coût des mesures qui pourraient être recommandées et afin, comme cela été indiqué à l'alinéa précédent, de ne pas porter atteinte au droit de propriété et de faire peser sur les propriétaires des charges qu'ils ne pourraient pas assumer, ces travaux ne seront pas prescrits, mais liberté sera laissée aux propriétaires de les effectuer ou non.

Propositions de votre commission :

Afin de clarifier les objectifs pour lesquels pourront être définies les prescriptions et les recommandations visées aux paragraphes IV et V de l'article L. 515-16, votre commission vous propose deux amendements rédactionnels.

Article L. 515-17 (nouveau) du code de l'environnement -

Cession des terrains ayant fait l'objet des mesures de reconquête de l'urbanisme aux exploitants des installations à risques

Dans le cadre des mesures de reconquête de l'urbanisme, le problème de l'usage et de la gestion des terrains préemptés, délaissés ou expropriés va se poser.

Par dérogation avec l'usage qui est habituellement prévu pour les terrains qui ont fait l'objet de telles mesures, le projet de loi prévoit que ces derniers pourront être cédés aux exploitants des installations qui sont à l'origine du risque. Ces terrains pourront leur être cédés à prix coûtant, c'est à dire le prix correspondant au coût de l'acquisition.

Si de telles cessions étaient effectuées, l'exploitant pourrait disposer de terrains, dans la pratique les plus rapprochés de l'installation, car il sera le plus à même de les utiliser pour des activités n'accroissant pas le risque.

Propositions de votre commission :

Votre commission vous propose dans un souci de clarification et de lisibilité de la loi de déplacer cet article et de le placer après l'article L. 515-19.

Article L. 515-18 (nouveau) du code de l'environnement  -

Mise en oeuvre proportionnée
des mesures du PPRT

Comme cela a déjà été indiqué, les mesures contenues dans les PPRT réclameront des délais de mise en oeuvre et d'exécution. L'application de ces mesures ne pourra donc qu'être progressive et ne résorbera ou n'atténuera l'ensemble des situations d'expositions au danger qu'à long terme. Dans cet esprit, cet article prévoit que la mise en oeuvre de ces mesures devra tenir compte de la gravité des situations et de leur efficacité au regard de leur coût et ce afin de pouvoir définir des priorités d'action au niveau nationale pour l'élaboration des PPRT.

Propositions de votre commission :

Dans un souci de bonne législation, votre commission vous propose d'amender cet article en ne retenant que ce qui est juridiquement opératoire afin de bien mettre en exergue la notion exposée de mise en oeuvre, progressive, et proportionnée à l'intensité des risques, des mesures envisagées.

Article L. 515-19 (nouveau) du code de l'environnement  -

Financement et gestion des terrains ayant fait l'objet
des mesures d'urbanisme

Le paragraphe I précise les conditions dans lesquelles l'acquisition des terrains qui feront l'objet des mesures d'urbanisme sera financée. Il ouvre la faculté à l'Etat et aux exploitants des installations à risques de conclure une convention avec les collectivités territoriales et leurs groupements afin de préciser les conditions de financements des terrains pour lesquels il aura été fait usage du droit de délaissement et d'expropriation.

La participation de ces trois acteurs se justifie pour différentes raisons. Sans nier les bénéfices que peut tirer la collectivité des activités dangereuses et tout en précisant que, dans bien des cas, c'est l'urbanisation qui s'est réalisée autour des sites à risques et non l'inverse, les exploitants sont directement à l'origine du risque. L'Etat était, quant à lui, responsable de la délivrance des permis de construire avant 1982 et intervient au titre de la solidarité nationale, et les collectivités territoriales sont responsables, en matière d'urbanisme, de la délivrance des permis de construire autour des sites à risques depuis 1982.

La précision de cette participation tripartite à ce financement est fondamentale car elle garantit que le poids financier de ces mesures ne reposera pas exclusivement sur un seul de ces acteurs et permettra de définir une solution équilibrée et adaptée à chaque situation. Dans cette perspective, votre commission approuve la formule des conventions, qui permet de prendre en compte, en fonction des situations locales, les efforts des uns et des autres.

Le financement du droit de préemption est néanmoins exclu de ce mécanisme. Cette exclusion de la participation de l'Etat au financement des terrains ayant fait l'objet de ce droit se justifie pour plusieurs raisons. D'une part, cet instrument a vocation a être d'utilisation moins fréquente que le droit de délaissement et constitue un outil d'appoint au service des collectivités souhaitant réaliser des actions ou opérations d'aménagement telles que définies à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme.

D'autre part, le droit de préemption est strictement réservée aux communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local de l'urbanisme approuvé ou à leurs EPCI auxquels a été transférée cette compétence, qui sont libres de le mettre en oeuvre. Il semble donc difficile d'associer l'Etat à une action sur laquelle ce dernier ne pourrait intervenir.

Enfin, les communes pourront, pour alléger la contrainte financière supplémentaire créée par ces mesures, solliciter des financements auprès de leurs groupements et des autres collectivités territoriales (régions et départements).

Propositions de votre commission :

Votre commission approuve cette volonté de faire participer tous les acteurs au financement des mesures d'urbanisme. Toutefois, même si le droit de préemption est, dans le schéma décrit, un outil dont l'utilisation sera résiduelle, il est à craindre que les communes ne l'exercent pas ou peu par manque de moyens financiers, même si elles peuvent compter sur des aides d'autres collectivités territoriales ou des EPCI.

Au surplus, le droit accordé aux riverains de faire usage du droit de délaissement, pièce majeure et novatrice de ce projet de loi, doit être accompagné des moyens financiers à la hauteur des espoirs et attentes qu'il fera naître et qu'il s'agit de ne pas décevoir.

En conséquence, votre commission vous propose, afin de permettre une mise en oeuvre effective de ce droit, de prévoir que la convention dont il est question à cet alinéa, soit obligatoirement conclue, ce qui garantira une participation systématique et effective de l'Etat au financement des terrains qui feront l'objet du droit de délaissement et de l'expropriation.

En outre, votre commission est prête à examiner dans quelle mesure, comme l'avait proposé la commission d'enquête sur l'accident de Toulouse présidée par M. François Loos, un établissement public foncier pourrait être créé afin d'aider les collectivités locales à financer les mesures d'urbanisme.

Le paragraphe II détermine les conditions dans lesquelles sera réglée l'utilisation future des terrains situés dans les zones qui pourront faire l'objet des droits de préemption, de délaissement et d'expropriation. Dans un délai maximum d'un an à compter de la publication du PPRT, une convention devra être conclue entre les trois acteurs cités ci-dessus afin de déterminer comment seront aménagés et gérés ces terrains pour éviter que ceux-ci soient laissés à l'abandon si ces mesures sont effectivement appliquées.

Les propriétaires bailleurs, notamment sociaux, pourront également être associés à la conclusion de ces conventions afin de définir un programme de relogement des locataires, uniquement dans les cas où les terrains sur lesquels sont situés ces immeubles ont fait l'objet d'une expropriation.

Au total, ces conventions permettront de définir une stratégie de gestion de la reconquête de l'urbanisme.

La question des garanties financières pour la remise en état des terrains
après cessation d'activités

En annexe des problèmes liés au financement des mesures d'urbanisme, votre commission tient à souligner que dans le cas des installations classées pour la protection de l'environnement, peut surgir la question de la remise en état des terrains quand les exploitants prennent la décision d'arrêter leurs activités.

L'article L. 516-1, introduit par la loi n° 93-3 du 4 janvier 1993, prévoit que la mise en activité des installations classées Seveso seuil haut, des carrières et des installations de stockage de déchets est subordonnée à la constitution de garanties financières. Cette exigence ne s'applique qu'aux installations créées après la loi de 1993.

Ces garanties sont destinées à assurer, suivant la nature des dangers ou inconvénients de chaque catégorie d'installations, la surveillance du site et le maintien en sécurité de l'installation, les interventions éventuelles en cas d'accident et la remise en état après fermeture.

Ces garanties résultent de l'engagement écrit d'un établissement de crédit, d'une entreprise d'assurance ou également, en ce qui concerne les installations de stockage de déchets, d'un fonds de garantie géré par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie. L'arrêté d'autorisation fixe le montant des garanties financières exigées ainsi que les modalités d'actualisation de ce montant.

Dès la mise en activité de l'installation, l'exploitant transmet au préfet un document attestant la constitution de ces garanties. Leur montant est établi d'après les indications de l'exploitant et compte tenu du coût des opérations suivantes :

- pour les installations de stockage de déchets : surveillance du site et interventions en cas d'accident ou de pollution et remise en état du site après exploitation ;

- pour les carrières : remise en état du site après exploitation ;

- pour les Seveso seuil haut : surveillance et maintien en sécurité de l'installation et interventions en cas d'accident ou de pollution.

Ainsi, actuellement, toutes les installations classées pour la protection de l'environnement ne sont pas soumises à cette exigence. Afin de prévenir les cas dans lesquels une entreprise exploitant de telles installations puisse fermer sans remettre en l'état le site sur lequel elle exerçait son activité, il conviendrait certainement de réfléchir à un éventuel élargissement du champ auquel s'applique cette obligation et notamment aux installations existantes.

Il pourrait également être envisagé de renforcer ces garanties financières et de les étendre à d'autres produits financiers (autres systèmes de cautionnement, systèmes « d'épargne-pollution ») et d'améliorer le contrôle exercé par le préfet sur ces garanties.

Article L. 515-19-1 (nouveau) du code de l'environnement -

Déplacement de l'article L. 515-17 (nouveau)

Propositions de votre commission :

Votre commission vous propose de réinsérer l'article L. 515-17 (nouveau) prévu par le projet de loi à cet endroit qui lui semble plus pertinent. Dans l'ordre de présentation des articles du code de l'environnement relatifs aux PPRT, il apparaît plus logique de faire figurer, dans un premier temps, les mesures pouvant être contenues au sein de ces plans, les conditions de financement des mesures d'urbanisme, les modalités de gestion des terrains ayant fait l'objet de ces mesures et, enfin, de prévoir la possibilité pour l'Etat, les communes ou leurs groupements, de céder les terrains ainsi acquis aux exploitants des installations à risque.

Cet ordre permet également de faire apparaître que cette cession ne constitue qu'une faculté.

Article L. 515-20 (nouveau) du code de l'environnement -

Mention dans les PPRT des servitudes d'utilité publique instituées

Cet article permettra de regrouper dans un document unique toutes les servitudes liées à un bassin ou à un site industriel comprenant au moins une installation classée « Seveso seuil haut ».

Cette obligation ne jouera que pour les installations nouvelles, sur sites existants ou nouveaux, et permettra également un suivi des modifications des installations qui créeraient des risques supplémentaires, comme cela a été indiqué à l'article 3 du projet de loi.

Article L. 515-21 (nouveau) du code de l'environnement -

Modalités de la concertation relative à l'élaboration des PPRT

Cet article indique les conditions dans lesquelles la concertation précédant l'élaboration des PPRT sera réalisée.

Le préfet devra organiser la concertation selon la procédure décrite à l'article L. 300-2 du code l'urbanisme, qui définit les modalités de la concertation organisée par les communes ou les EPCI en cas d'élaboration ou révision d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un plan local de l'urbanisme, de création d'une zone d'aménagement concerté ou la mise en place de certaines opérations d'aménagement déterminées par décret en Conseil d'Etat.

Cette concertation implique que le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'EPCI délibère sur « les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole ».

Cette concertation peut être l'occasion pour tous les acteurs concernés, de permettre la confrontation des points de vue entre les habitants riverains des installations à risques, les exploitants et les représentants de l'Etat et des collectivités territoriales, toujours dans le souci d'améliorer l'information du public sur les risques technologiques.

Le pouvoir du conseil municipal ou de l'organe délibérant est, en la matière, très étendu, car l'article L. 300-2 ne détermine pas avec précision les modalités concrètes de la concertation qui peut revêtir une intensité plus ou moins grande selon les cas. En revanche, la jurisprudence relative à cette disposition implique que la concertation soit suffisante, ce qui lui garantit un réel contenu.

A la fin de cette concertation, le maire en présente un bilan devant le conseil municipal, qui en délibère, et un dossier définitif du projet est alors arrêté et tenu à la disposition du public.

Cet article prévoit par ailleurs que, dans le même temps, dans le cadre de la procédure d'élaboration du PPRT, sont associés les exploitants, les communes et les EPCI compétents et les comités locaux d'information et de concertation créés à l'article 2 du projet de loi. Dans le cadre de cette concertation, le préfet doit recueillir l'avis de ces acteurs sur le projet de PPRT, l'avis des communes et des EPCI devant être élaboré selon les conditions décrites ci-dessus.

Le PPRT est ensuite soumis à la procédure d'enquête publique définie aux articles L. 123-1 et suivant du code de l'environnement (enquête publique relative aux opérations susceptibles d'affecter l'environnement) dont les modalités ont été exposées au commentaire de l'article premier de ce projet de loi.

A l'issue de ces étapes relatives à la concertation précédant l'élaboration du PPRT, ce dernier est approuvé par arrêté préfectoral.

La même procédure de concertation et d'approbation pour la révision des PPRT devra être suivie.

Article L. 515-22 (nouveau) du code de l'environnement -

Valeur juridique des PPRT

Cet article définit la valeur juridique des PPRT. Une fois approuvés, ils vaudront servitude d'utilité publique, ce qui signifie, qu'ils seront opposables aux demandes d'autorisation de construire et pourront comporter des interdictions de construire.

Ils seront portés à la connaissance des maires, conformément à la procédure définie à l'article L. 121-2 du code de l'urbanisme, qui prévoit que le préfet fournit aux maires les études techniques dont dispose l'Etat en matière de prévention des risques. Le porter à connaissance doit intervenir aussitôt qu'un élément est de nature à intéresser l'autorité compétente, ce qui signifie que le PPRT doit faire l'objet de cette procédure dès son approbation. Tout retard ou omission dans sa transmission sera toutefois sans effet sur les procédures engagées par les communes ou les EPCI, ce qui implique que ces derniers devront s'y conformer dès son approbation.

Comme le précise l'article L. 121-2, « les porters à connaissance sont tenus à la disposition du public ».

Par ailleurs, le PPRT devra être annexé aux plans locaux d'urbanisme (PLU) concernés selon les modalités de l'article L. 126-1 du code de l'urbanisme, qui dispose que les PLU doivent comporter en annexe toutes les servitudes affectant l'utilisation des sols. Ces servitudes devant être annexées figurent sur une liste dressée par décret en Conseil d'Etat, qui devra être révisé en conséquence.

La mise en annexe de ces servitudes constitue une obligation pour le maire ou le président de l'EPCI et le préfet peut y procéder d'office si cela n'a pas été réalisé dans un délai de trois mois.

Cette démarche est fondamentale car seules les servitudes mises en annexe des PLU sont opposables aux demandes d'autorisation d'occupation des sols. En effet, malgré l'obligation faite au plan de respecter les servitudes d'utilité publique, l'omission d'une servitude est sanctionnée par son inopposabilité.

En vertu de l'article L. 123-1, ces servitudes peuvent comporter l'interdiction de construire afin d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui sont notamment la prévention des risques technologiques.

Article L. 515-23 (nouveau) du code de l'environnement -

Sanctions et constatation des infractions en cas de non respect
des prescriptions du PPRT

Le paragraphe I prévoit les sanctions applicables en cas de non respect des interdictions de construction, ou de non respect des conditions de construction, d'utilisation ou d'exploitation prescrites, prévues par le PPRT.

Ces peines sont fixées à l'article L. 480-4 du code de l'urbanisme et consistent en une amende « comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit dans le cas de construction d'une surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l'article L. 430-2, soit dans les autres cas, un montant de 300 000 euros. En cas de récidive, outre la peine d'amende ainsi définie, un emprisonnement de six mois pourra être prononcé. »

Ces peines peuvent être prononcées contre les utilisateurs du sol, les bénéficiaires des travaux, les architectes, les entrepreneurs ou autres personnes responsables de ces travaux.

Le paragraphe II rend applicable, sous réserve de trois conditions, aux infractions visées au I les articles L. 460-1, L. 480-1, L. 480-2, L. 480-3, L. 480-5 à L. 480-12 du code de l'urbanisme, qui constituent les dispositions essentielles relatives au droit pénal de l'urbanisme.

L'article L. 460-1 prévoit que le préfet, le maire ou ses délégués et les fonctionnaires et agents commissionnés par le ministre chargé de l'urbanisme peuvent visiter les constructions en cours, procéder aux vérifications qu'ils jugent utiles et se faire communiquer les documents techniques relatifs à la réalisation des bâtiments. Ce droit de visite et de communication est ouvert également pendant les deux années qui suivent l'achèvement de la construction.

Le 3° du paragraphe II de cet article du projet de loi propose d'ouvrir ce droit de visite aux représentants de l'autorité administrative compétente, c'est à dire aux inspecteurs des installations classées.

L'article L. 480-1 prévoit les modalités de constatation des infractions aux dispositions régissant les certificats d'urbanisme, les permis de construire, les permis de démolir, les modes particuliers d'utilisation du sol, le contrôle de ces actes et désormais, avec cet alinéa, les dispositions des PPRT. Ces infractions peuvent être constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire, par les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme et assermentés. Ces infractions peuvent également être constatées par les agents commissionnés par le ministre chargé des monuments historiques et des sites.

En outre, le 1° du paragraphe II de cet article du projet de loi prévoit que les agents commissionnés par « l'autorité administrative compétente », les inspecteurs des installations classés, pourront également constater ces infractions. Ces derniers devront être habilités et commissionnés par le tribunal de grande instance sur demande du préfet.

L'autorité administrative, le maire ou le président de l'EPCI sont tenus de dresser un procès-verbal quand ils sont informés des infractions et doivent le transmettre au ministère public.

Les associations agréées de protection de l'environnement peuvent exercer les droits reconnus à la partie civile pour les infractions portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts qu'elles ont pour objet de défendre, tout comme les communes pour les infractions commises sur leur territoire.

L'article L. 480-2 encadre le régime juridique de l'interruption des travaux contestés, qui peut être ordonnée soit par le juge d'instruction, le tribunal, ou sur réquisition du ministère public agissant à la requête du maire, des fonctionnaires compétents ou des associations mentionnées à l'article L. 480-1, soit par arrêté motivé du maire si le procès-verbal a été dressé et que l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée.

Cet article prévoit également les modalités des voies et recours devant les juridictions en cas de contestation de la décision d'interruption de travaux.

L'article L. 480-3 punit d'une amende de 75 000 euros et d'une peine d'emprisonnement de trois mois, ou l'une des deux peines seulement, en cas de continuation des travaux qui auraient été interrompus par décision judiciaire ou arrêté municipal.

L'article L. 480-5 prévoit qu'en cas de condamnation pour les infractions au droit de l'urbanisme, le tribunal peut décider la mise en conformité des lieux ou des ouvrages, la réaffectation du sol en vue du rétablissement des lieux dans leur état antérieur ou la démolition des ouvrages. Cette condamnation à démolir vise le bénéficiaire des travaux et non pas l'entrepreneur et ne lie pas l'administration, qui peut accorder un permis de régularisation.

Le 2° de ce paragraphe adapte cet article aux PPRT en prévoyant que le tribunal peut statuer soit sur la mise en conformité des lieux ou des ouvrages avec les dispositions du plan (ce qui trouvera à s'appliquer pour les travaux prescrits en vertu du IV de l'article L. 515-16), soit sur leur rétablissement dans l'état antérieur.

L'article L. 480-6 encadre le régime juridique en cas d'extinction de l'action publique par le décès du prévenu ou une mesure d'amnistie. Ces deux situations n'empêchent pas les tribunaux de prendre les décisions exposées à l'article précédent.

L'article L. 480-7 indique les conditions dans lesquelles sera exécutée la décision de démolition par le bénéficiaire des travaux irréguliers ou de l'utilisation irrégulière du sol et permet au tribunal d'assortir sa décision d'une astreinte en cas de retard pris dans l'exécution de la décision judiciaire.

L'article L. 480-8 précise le régime de recouvrement des astreintes par la puissance publique.

L'article L. 480-9 prévoit qu'en cas d'exécution incomplète de la décision judiciaire, le maire ou le fonctionnaire compétent peut faire procéder d'office à tous travaux nécessaires à l'exécution de cette décision aux frais et risques du bénéficiaire. Si ces travaux portent atteinte à des droits acquis, une décision du tribunal de grande instance est nécessaire pour les ordonner.

Les articles L. 480-10 et L. 480-11 du code de l'urbanisme ont été abrogés par la loi n° 76-1285 du 31 décembre 1976.

L'article L. 480-12 punit d'une amende de 3 750 euros et éventuellement d'une peine d'emprisonnement d'un mois, toute personne qui fait obstacle au droit de visite prévu à l'article L. 460-1.

Propositions de votre commission :

Au 2° du paragraphe II de cet article, il est prévu que le tribunal peut, en cas d'infraction, décider la mise en conformité des lieux ou ouvrages, leur rétablissement dans l'état antérieur mais ne lui ouvre pas la possibilité de statuer sur la destruction des ouvrages comme cela est prévu à l'article L. 480-5 du code de l'urbanisme. Votre commission vous propose en conséquence de lui ouvrir cette possibilité pour les constructions qui seraient réalisées en contradiction avec les servitudes instituées par les PPRT.

Dans un souci de clarification, votre commission vous propose un amendement rédactionnel au 3° du II de cet article afin de bien préciser que le droit de visite de l'article L. 460-1 du code de l'urbanisme appliqué aux PPRT est ouvert également aux inspecteurs des installations classées mais qu'il n'interdit pas le droit de visite des autorités déjà citées à cet article dans le code de l'urbanisme.

Article L. 515-24 (nouveau) du code de l'environnement -

Décret d'application de l'article 4 du projet de loi et modalités d'information du public pour les installations classées relevant du ministère de la défense et les dépôts de munition

Cet article prévoit que l'article 4 pourra faire l'objet d'un décret en Conseil d'Etat pour son application et que ce décret pourra prévoir des modalités spécifiques d'information et de consultation du public pour les installations classées relevant du ministère de la défense (les industries d'armement notamment) et les dépôts de munitions, car ces deux types d'installations, qui peuvent également présenter des dangers graves pour les habitants résidant à proximité, ne seront pas couverts par les PPRT.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE III -

Mesures relatives à la sécurité du personnel
Article 5 -

Evaluation des risques présentés par les installations à risques
par les chefs d'établissement conjointement
avec les entreprises sous-traitantes

Cet article tend à donner une maîtrise globale du risque industriel, sur le site, au chef d'établissement de l'entreprise donneuse d'ordres, en prévoyant une évaluation des risques. Ces dispositions s'appliquent tant à l'entreprise donneuse d'ordres qu'aux entreprises sous-traitantes dont l'intervention serait susceptible de créer des risques du fait de sa nature.

Votre commission renvoie l'examen de cet article à la commission des affaires sociales saisie pour avis.

Article 6 -

Formation à la sécurité

Cet article prévoit une formation d'accueil à la sécurité, dispensée par l'entreprise donneuse d'ordres, aux salariés des entreprises sous-traitantes.

Votre commission renvoie l'examen de cet article à la commission des affaires sociales saisie pour avis.

Article 7 -

Information des autorités publiques chargées du contrôle
des situations de risque identifiées

Cet article tend à ce que les autorités publiques chargées du contrôle des installations à risques puissent être mieux informées des situations de risques identifiées et prévoit que le chef d'établissement signale aux autorités les situations de danger grave et imminent.

Votre commission renvoie l'examen de cet article à la commission des affaires sociales saisie pour avis.

Article 8 -

Mise en place dans les établissements « Seveso »
de leurs propres moyens de prévention, de lutte contre l'incendie

Cet article prévoit la mise en place, dans les établissements « Seveso », de moyens matériels et humains de prévention, de lutte contre l'incendie et de secours, propres à l'entreprise, afin d'assurer la sécurité des travailleurs.

Votre commission renvoie l'examen de cet article à la commission des affaires sociales saisie pour avis.

Article 9 -

Formation de site du Comité d'hygiène, de sécurité
et des conditions de travail

Cet article prévoit la mise en place, dans les établissements « Seveso », d'un comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) disposant d'une double formation :

- l'une, dite d'établissement, correspondant à l'actuelle composition des CHSCT ;

- l'autre, dite de site, constituée de la formation d'établissement élargie à des représentants de chefs d'entreprises extérieures et des représentants de leurs salariés.

Votre commission renvoie l'examen de cet article à la commission des affaires sociales saisie pour avis.

Article 10 -

Possibilité pour les CHSCT de recourir à un expert

Cet article modifie la procédure de consultation du CHSCT afin de lui permettre de recourir à un expert avant d'émettre un avis sur l'autorisation d'exploiter une installation classée.

Par ailleurs, les moyens et attributions des CHSCT sont développés afin qu'ils puissent contribuer à une meilleure maîtrise des risques sur le site.

Votre commission renvoie l'examen de cet article à la commission des affaires sociales saisie pour avis.

Article 11 -

Fréquence des réunions des CHSCT, crédit d'heures
et formations spécifiques dispensées à leurs membres

Cet article définit la fréquence des réunions des CHSCT dans ces établissements. Il prévoit la négociation, par accord de branches ou d'entreprises, du crédit d'heures de délégation dont disposent les membres de la formation de site.

En outre, il est prévu que les membres des CHSCT puissent bénéficier d'une formation spécifique sur les risques ou facteurs de risques particuliers.

Votre commission renvoie l'examen de cet article à la commission des affaires sociales saisie pour avis.

CHAPITRE IV -

Indemnisation des victimes de catastrophes technologiques
Article 12 -

Création d'une garantie pour les contrats d'assurance
couvrant les dommages à des biens ou aux véhicules
en cas de catastrophe technologique

Chapitre VIII -

L'assurance des risques de catastrophes technologiques

Cet article insère un nouveau chapitre VIII dans le titre II du livre premier du code des assurances composé de trois articles.

Ce nouveau chapitre du code des assurances vise à garantir qu'en cas d'accident technologique provoquant des dégâts aux biens des particuliers couverts par une assurance dommage les sinistrés puissent être indemnisés rapidement.

La catastrophe survenue à Toulouse le 21 septembre 2001 avec l'explosion de l'usine AZF a mis en lumière un certain nombre d'inefficacités dans les procédures de remboursement des dommages causés aux assurés, même si l'ampleur du désastre (27 000 logements touchés, 70 000 déclarations de sinistres) peut expliquer ces difficultés. Les indemnisations ont été lentes et cela a été ressenti d'autant plus durement que l'hiver approchait. En outre, ces indemnisations auraient pu être encore plus lentes si le responsable n'avait pas été un grand groupe multinational, disposant des capacités financières pour assumer ses responsabilités.

Dans le cas de Toulouse, les assureurs se sont en outre organisés pour assurer des indemnisations plus rapides en passant des conventions afin d'avancer les indemnisations pour les particuliers.

L'objet de cet article est de formaliser ces mécanismes et ces procédures afin qu'ils puissent jouer de manière automatique et pour démarrer rapidement les indemnisations en cas de survenance d'une catastrophe industrielle causant des dommages.

Article L. 128-1 (nouveau) du code des assurances -

Définition de l'état de catastrophe technologique

Cet article prévoit les modalités dans lesquelles l'autorité administrative, l'Etat par un arrêté interministériel, peut constater l'état de catastrophe technologique en cas de survenance d'un accident causé par une installation classée pour la protection de l'environnement. Les dispositions concernant la garantie des assurés seront donc plus larges et couvriront un champ plus étendu que le seul cas des accidents survenus dans les installations classées « Seveso seuil haut ». Au total, cela recouvre les 450 000 installations soumises à déclaration et les 63 300 installations soumises à autorisation, soit plus de 500 000 installations classées.

En cas d'accident, l'autorité administrative doit, dans sa décision, préciser les zones et la période de survenance des dommages auxquels sont applicables les dispositions relatives à la garantie.

Par ailleurs, cette garantie étendue trouvera à s'appliquer en cas d'accidents liés au transport de matières dangereuses ou causés par les stockages souterrains de gaz, d'hydrocarbures liquides ou liquéfiés ou de produits chimiques à destination industrielle.

En revanche, l'indemnisation des accidents nucléaires ne rentre pas dans le champ de cet article dans la mesure où ces accidents sont régis par les stipulations de la convention relative à la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire signée à Paris le 29 juillet 1960.

Un décret en Conseil d'Etat précisera les modalités d'application de cet article notamment pour prévoir les conditions dans lesquelles sera constaté l'état de catastrophe technologique.

Article L. 128-2 (nouveau) du code des assurances -

Extension de la garantie d'assurance aux contrats d'assurance dommage en cas de catastrophe technologique

Cet article explicite les modalités de fonctionnement de la garantie. Cette garantie, qui est très large, s'appliquera aux contrats d'assurance dommage des particuliers, et non des professionnels, garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens (immobiliers et mobiliers) situés en France ainsi qu'au corps des véhicules terrestres à moteur (dont l'assurance est obligatoire selon les termes de l'article L. 211-1 du code des assurances). Elle devrait ainsi permettre l'indemnisation des biens ayant subi des dommages dont la remise en l'état est la plus urgente (habitations, véhicules).

Il est également précisé que cette garantie s'applique aux contrats souscrits par ou pour le compte des syndicats de copropriété et garantissant les dommages aux parties communes des immeubles d'habitation en copropriété.

Cette garantie assurera la réparation intégrale des dommages dans la limite des valeurs déclarées ou des capitaux assurés au contrat, ce qui concerne plutôt les biens mobiliers pour éviter les abus.

Afin d'assurer la remise en l'état des biens couverts par une assurance dommage dans des délais brefs, les indemnisations devront être versées dans un délai maximum de trois mois, sauf si le contrat comporte des stipulations plus favorables en la matière.

Ce délai de trois mois court à compter de la date de remise de l'état estimatif des biens endommagés ou des pertes subies ou de la date de publication de l'arrêté de catastrophe technologique si celle-ci est postérieure. Ce dispositif est directement repris de ce qui est prévu en cas de catastrophe naturelle à l'article L. 125-2 du code des assurances.

De la même manière que votre commission a déjà suggéré une réflexion quant à l'extension éventuelle du droit de délaissement aux propriétaires dont l'habitation est située dans une zone de risque minier, il conviendrait également d'examiner dans quelle mesure ces dispositions permettant une indemnisation rapide en cas de sinistre pourraient être étendues en cas d'accident minier.

Article L. 128-3 (nouveau) du code des assurances -

Subrogation des droits des assurés et conditions d'opposabilité des indemnités sans expertise

Cet article prévoit que les assureurs seront subrogés dans les droits des assurés à hauteur des montants effectivement indemnisés au titre de cette garantie. En cas catastrophe technologique, les assureurs devront donc se retourner contre le ou les responsables de l'accident et engager les procédures afin d'obtenir les indemnisations de la part des assurances de l'exploitant de l'installation à l'origine de l'accident.

Par ailleurs, le deuxième alinéa de cet article prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat fixera les seuils en-deçà desquels le montant de l'indemnité versé par l'assureur, en application de cette garantie, ou par le fonds de garantie prévu par l'article L. 421-16 du code des assurances (fonds de garantie contre les accidents de circulation et de chasse dont les missions sont élargies à l'indemnisation des catastrophes technologiques par l'article 13 du projet de loi) sera opposable aux responsables de la catastrophe et à leurs assureurs sans expertise ou à la suite d'une expertise réalisée à la seule initiative de l'assureur de la victime ou du fonds de garantie.

Ce mécanisme, qui fait le choix de solliciter « la solidarité nationale » en cas de catastrophe technologique, devrait avoir comme conséquence une augmentation des primes d'assurance dommage évaluée par le gouvernement à deux ou trois euros par contrat. En effet, compte tenu des évaluations de la probabilité d'accidents de cette nature, difficilement quantifiables, cette garantie devrait peser pour environ 2,5 % du chiffre d'affaires actuel de l'assurance dommage des biens des particuliers. Ce mécanisme fait jouer la solidarité nationale dans la mesure où tous les assurés seront sollicités et verront leurs primes d'assurance augmenter alors même qu'ils ne sont pas tous exposés aux risques. D'autre part, cette garantie jouera également alors même que le responsable de l'accident ou son assureur peut être incapable, pour cause d'insolvabilité par exemple, une fois que les indemnisations auront été versées aux assurés, d'assumer l'indemnisation des compagnies d'assurance faisant l'objet de la garantie.

Propositions de votre commission :

Afin de bien préciser que les entreprises d'assurance sont subrogées dans les droits des assurés à concurrence des sommes versées au titre de la garantie et de bien distinguer ces sommes des montants qui sont opposables aux responsables sans expertise, comme le précise le deuxième alinéa de l'article L. 128-3 (nouveau) , votre commission vous propose une rédaction légèrement différente de cet alinéa.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 13 -
(Article L. 421-16 (nouveau) du code des assurances) -

Conditions d'indemnisation des personnes non couvertes
par une assurance dommage

Cet article introduit une nouvelle section (section X : Dispositions spéciales aux catastrophes technologiques), composée d'un article (L. 421-16) dans le code des assurances au sein du chapitre qui fixe les règles de fonctionnement du fonds de garantie contre les accidents de la circulation et de chasse.

Ce fonds de garantie, qui, selon les termes de l'article L. 421-4, est alimenté par des contributions des entreprises d'assurance, des automobilistes assurés et des responsables d'accidents d'automobiles non bénéficiaires d'une assurance, sera chargé d'indemniser les dommages causés par une catastrophe technologique, dans les mêmes conditions que celles décrites aux articles L. 128-2 (nouveau) et L. 128-3 (nouveau) , aux personnes dont l'habitation principale n'est pas couverte par un contrat d'assurance dommage.

Comme dans le cas de l'extension de garantie, ce fonds sera subrogé dans les droits des personnes indemnisées et sera chargé de se retourner dans un deuxième temps contre les exploitants à l'origine de l'accident et leurs assureurs.

Un tel mécanisme doit apporter une solution aux personnes qui, souvent par manque de moyens, n'assurent pas leur habitation, dans la mesure où la contractualisation d'un tel produit d'assurance ne constitue pas une obligation. Le nombre d'habitations non couvertes par de tels contrats est évalué à environ 10 % en moyenne du total des résidences principales, même si cette proportion peut atteindre des niveaux bien plus élevés comme cela a pu être constaté à Toulouse notamment.

Il ne serait toutefois pas souhaitable d'inciter les particuliers à ne pas assurer leur habitation, et de les déresponsabiliser, même si des difficultés économiques peuvent expliquer que la solidarité nationale s'exerce dans de telles situations. Il est donc prévu de fixer un plafond aux indemnisations, déterminé par décret, que ce fonds pourra effectuer. Ce fonds n'indemnisera qu'a minima afin d'assurer que les parties essentielles des habitations puissent être remises en état dans les délais les plus brefs possibles.

Le coût de cette mesure pour le fonds est estimé à environ 60 millions d'euros par an en moyenne sur la base d'une moyenne de 10 % de non assurés.

Enfin, il convient de préciser qu'un projet de loi (projet de loi de sécurité financière) présenté prochainement par le Ministre de l'économie, des finances et de l'industrie devrait tirer les conséquences de l'élargissement progressif des missions du fonds de l'article L. 421-16, en l'intitulant « fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages » et lui donner une vocation plus généraliste en le dédiant à la garantie des situations de défaillance et de défaut d'assurance.

Il sera, entre autres, nécessaire de prévoir un élargissement des entreprises d'assurance regroupées dans ce fonds, qui sont actuellement exclusivement, selon l'article L. 421-2, celles qui couvrent les risques de responsabilité civile résultant de l'emploi de véhicules terrestres à moteur.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE V -

Dispositions diverses
Article 14 -
(Article L. 515-25 (nouveau) du code de l'environnement) -

Obligation de réaliser une évaluation de la probabilité d'accident
et du coût des dommages éventuels

Cet article prévoit d'assujettir les exploitants d'une installation classée « Seveso seuil haut » à une nouvelle obligation. Ils devront désormais faire procéder à une évaluation, d'une part de la probabilité d'occurrence et d'autre part, du coût des dommages matériels potentiels en cas d'accident.

Cette évaluation de la probabilité d'occurrence est une nouveauté qui permet une représentation la plus fidèle possible des dégâts potentiels dans la mesure où les accidents les moins probables sont souvent ceux qui entraînent les conséquences les plus graves. Ainsi une évaluation qui envisagerait tous les accidents comme ayant la même probabilité d'occurrence serait maximaliste et donc disproportionnée. Actuellement, ces évaluations sont réalisées par l'exploitant mais non systématiquement transmises à l'administration.

Par ailleurs, la deuxième obligation consiste en une évaluation globale et approximative des dommages potentiels aux biens matériels, en fonction des connaissances du moment et des règles communément admises en matière d'évaluation des effets d'un accident donné et de la typologie des biens situés dans la zone d'effet de cet accident.

Cette évaluation doit permettre de donner un ordre de grandeur des dommages aux constructions qui pourraient être causés par un accident. L'objectif de cette obligation est d'établir un indicateur facilitant les comparaisons entre sites industriels et permettant de réaliser des bilans coûts-avantages en amont de décisions modifiant les installations industrielles et donc la source de danger.

Cette évaluation serait transmise au préfet et au président de la commission locale d'information et de concertation créée à l'article 2 du projet de loi.

Propositions de votre commission :

Votre commission vous propose de supprimer cet article.

Elle estime en effet que cette nouvelle obligation qui pèserait sur les exploitants des installations industrielles à risques créerait des contraintes supplémentaires.

En effet, prévoir la réalisation de telles études peut provoquer des paniques inutiles dans les populations qui vivent aux alentours de ces industries. Votre commission souligne le caractère très approximatif que revêtiraient ces chiffrages pour des accidents dont la probabilité peut parfois atteindre de très faibles niveaux. Par ailleurs, la réalisation de ces études, et notamment les difficultés qui pourraient surgir aussi bien pour évaluer les biens qui pourraient être endommagés par un accident que pour chiffrer le montant des dommages, ne lui semble pas rentrer dans le cadre strict des compétences des industries qui doivent plutôt se concentrer sur les efforts pour améliorer la sécurité et réduire le risque à la source.

En outre, si de ces chiffrages devaient être effectués, le cadre le plus approprié pour réaliser de telles estimations serait plutôt les comités locaux d'information et de concertation qui permettraient de les effectuer en concertation avec l'administration, les riverains et les exploitants.

Il lui paraît plus opérant de confier la réalisation de cette étude au CLIC, qui réunit l'Etat, les industriels et les collectivités territoriales. L'ensemble des compétences y est réuni et des moyens financiers pourraient être dégagés pour réaliser ce type d'étude.

Votre commission vous propose de supprimer cet article.

Article 15 -

Assujettissement des stockages souterrains de produits dangereux
aux PPRT et à l'obligation de l'article 14

L'objet de cet article est d'assujettir les stockages souterrains de gaz, d'hydrocarbures liquides ou liquéfiés et de produits chimiques à destination industrielle à la procédure des PPRT et à l'obligation de faire procéder à une évaluation de la probabilité d'occurrence et du coût des dommages potentiels en cas d'accident. Ces installations peuvent en effet présenter des dangers importants dans leur périmètre mais ne rentrent pas dans le cadre des dispositions du code de l'environnement sur les installations classées pour la protection de l'environnement alors qu'elles sont visées par la directive Seveso II, notamment dans son article 3, qui indique que le stockage, sans plus de précision néanmoins, est également concerné.

Propositions de votre commission :

Il convient de tirer les conséquences de la promulgation de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie qui a unifié les régimes de stockage souterrain de produits dangereux. Ainsi, la loi a, dans son article 62, abrogé l'ordonnance n° 58-1132 du 25 novembre 1958 relative au stockage souterrain de gaz, l'ordonnance n° 58-1332 du 23 décembre 1958 relative au stockage souterrain d'hydrocarbures liquides ou liquéfiés et la loi n° 70-1324 du 31 décembre 1970 relative au stockage souterrain des produits chimiques de base à destination industrielle.

Toutes ces dispositions ont été codifiées dans le code minier, dans un nouveau titre V bis intitulé « du stockage souterrain », créé par l'article 28 de la loi n° 2003-8. Ainsi le code minier précise désormais, en son article 3-1, que les cavités souterraines naturelles ou artificielles ou formations souterraines artificielles en vue du stockage de gaz naturel, d'hydrocarbures liquides, liquéfiés ou gazeux ou de produits chimiques à destination industrielle sont désormais soumises aux dispositions du titre V bis.

Votre commission vous propose une amendement de coordination afin de tirer les conséquences de cette unification du régime juridique du stockage souterrain.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 16 -
(Article L. 225-102-2 (nouveau) du code de commerce) -

Informations devant figurer dans le rapport annuel des sociétés

L'objet de cet article qui introduit dans le code de commerce un nouvel article L. 225-102-2 prévoyant que les sociétés qui exploitent une installation classée « Seveso seuil haut » devront, dans le rapport annuel présenté par le conseil d'administration ou par le directoire à l'assemblée générale des actionnaires, faire figurer trois nouvelles informations.

Les dispositions relatives au rapport annuel s'appliquent à toutes les sociétés qui ont leur siège social en France.

La société devra informer de sa politique de prévention du risque d'accident technologique, rendre compte de sa capacité à couvrir sa responsabilité civile vis-à-vis des biens et des personnes du fait de l'exploitation de l'installation présentant des risques et elle sera tenue d'informer des moyens prévus pour assurer la gestion de l'indemnisation des victimes en cas d'accident technologique engageant sa responsabilité.

Il s'agit donc de garantir une bonne une bonne information des actionnaires.

Propositions de votre commission :

Le troisième alinéa est discutable dans la mesure où il apparaît contradictoire avec les nouvelles dispositions des articles 12 et 13 du projet de loi.

Il y a d'une part une ambiguïté qui peut naître à la lecture de cette obligation car il est question des moyens d'assurer la gestion de l'indemnisation des victimes. Il ne s'agit pas, en l'espèce, d'informer sur les montants précis de cette indemnisation mais sur la manière dont l'entreprise compte recevoir les requêtes des victimes et dont elle les traite. Il s'agirait donc pour la société d'en informer les actionnaires et d'expliquer si elle gère cet aspect logistique seule ou par contrat auprès d'un cabinet de gestion (comme TotalFina-Elf avait pu le faire avec la société Equad pour la gestion des dommages corporels).

Votre commission estime que cette obligation est en contradiction avec les nouvelles dispositions des articles 12 et 13 de ce projet de loi dans la mesure où il est désormais prévu des procédures préétablies pour l'indemnisation des dommages aux biens (immobiliers, mobiliers et véhicules terrestres à moteur) que les tiers auraient pu subir en cas de catastrophe technologique qu'ils soient assurés ou non (pour les biens mobiliers et immobiliers.

Cet aspect ne concerne donc plus l'exploitant de l'installation à l'origine de l'accident dans la mesure où ce sont désormais les entreprises d'assurances ou le fonds de garantie de l'article L. 421-16 qui seront chargés de procéder à l'indemnisation dans les trois mois. Pour satisfaire à cette obligation, il serait donc nécessaire pour l'exploitant de s'assurer que les entreprises d'assurances auprès desquelles les particuliers ont souscrit leurs contrats d'assurance dommages ont bien les capacités nécessaires pour indemniser les victimes en cas d'accident.

Il semble en revanche fondamental que l'exploitant, dans le rapport annuel aux actionnaires, rende compte de sa capacité à couvrir sa responsabilité civile vis à vis des biens (afin de faire face aux recours subrogatoires des assureurs des victimes ou du fonds de garantie de l'article L. 421-16) et des personnes, afin de prévenir tout risque d'insolvabilité de la société qui ferait peser la charge des indemnisations sur la collectivité.

En conséquence, votre commission vous propose la suppression du quatrième alinéa.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 16 -

Création d'un crédit d'impôt pour les travaux réalisés
au titre des prescriptions des PPRT

Votre commission vous propose d'instituer, afin d'aider les propriétaires, dont l'habitation principale est située dans les périmètres définis par les PPRT, un crédit d'impôt pour les travaux qui pourront être prescrits au titre du paragraphe IV de l'article L. 515-16 du code de l'environnement.

L'article 32 prévoit déjà une exonération de la taxe locale d'équipement et de la taxe départementale des espaces naturels sensibles pour les aménagements prescrits par les PPRT et les PPRN mais, comme le précise l'exposé des motifs, ces exonérations joueront dans la pratique plutôt en faveur des travaux réalisés après un sinistre lié à un risque naturel, aux inondations notamment, afin de prévenir et de limiter les conséquences d'une nouvelle catastrophe de même nature.

En outre, le projet de loi prévoit, pour la partie risques naturels, l'élargissement des missions du fonds Barnier afin qu'il contribue au financement des travaux de prévention prescrits par un PPRN.

Dans le cadre des PPRT, rien n'est prévu pour accompagner la réalisation de ces mesures qui doivent avoir pour effet d'assurer une meilleure sécurité pour les habitants situés dans des zones exposées au risque d'accident en cas de catastrophe industrielle. Certes, de tels travaux pourront entrer en compte dans le cadre d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat et l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat pourra également accorder des aides aux propriétaires bailleurs ou aux propriétaires occupants, ces derniers devant respecter des critères de conditions de ressources.

Votre commission souhaite aller au-delà des mesures existantes en créant un dispositif fiscal d'accompagnement pour aider à la réalisation de ces travaux, qui peuvent atteindre des montants importants (jusqu'à 10 % de la valeur de l'habitation) pour les propriétaires qui ne rempliraient pas les conditions pour obtenir des aides de l'ANAH ou qui ne seraient pas situés dans une zone couverte par une OPAH.

Il convient toutefois d'encadrer ce dispositif en prévoyant qu'il ne s'appliquera que pour les travaux prescrits et dont la réalisation sera donc obligatoire et non pour les travaux qui pourront être recommandés au titre du paragraphe V de l'article L. 515-16. Par ailleurs, ce crédit d'impôt ne s'appliquera qu'aux résidences principales situées dans une zone couverte par un plan de prévention des risques technologiques.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel ainsi rédigé.

TITRE II -

RISQUES NATURELS
CHAPITRE IER -

Information
Article 17 -
(Article L. 125-2 du code de l'environnement) -

Information des populations

Cet article complète l'article L. 125-2 du code de l'environnement pour renforcer les obligations d'information mises à la charge du maire.

Le principe de l'information préventive et ses modalités résultent de l'article 21 de la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs, codifié à l'article L. 125-2 du code de l'environnement, et du décret n° 90-918 du 11 octobre 1990 relatif à l'exercice du droit à l'information sur les risques majeurs.

Le législateur a érigé l'information préventive en principe général, ce droit reconnu aux citoyens s'appliquant tant pour les risques technologiques que pour les risques naturels prévisibles.

Cette obligation d'information est largement confiée à l'autorité préfectorale mais le maire y est également associé. Elle est mise en oeuvre à travers plusieurs étapes :

- le préfet constitue la cellule d'analyse des risques et d'information préventive (CARIP) qui regroupe différentes personnes dont les maires, le préfet et les services techniques concernés par la prévention des risques naturels. Cette structure collecte et analyse les informations qui vont servir, à terme, à l'élaboration des plans de prévention des risques. La CARIP coordonne également les différentes actions menées à fin d'information ;

- le préfet, avec le soutien de la CARIP, élabore le dossier départemental des risques majeurs (DDRM), qui vise à sensibiliser les populations et est librement consultable en mairie pour les communes concernées ;

- sur cette base, le préfet réalise les dossiers communaux synthétiques (DCS), qui rassemblent les éléments d'ensemble sur les risques propres à chaque commune exposée ainsi que les mesures prises par l'Etat en matière de prévention. Les DCS sont notifiés par arrêté préfectoral aux maires qui les mettent à la disposition du public ;

- le maire intervient ensuite pour compléter cette chaîne d'information en élaborant le document d'information communale sur les risques majeurs (DICRIM). Ce document présente la liste exhaustive des risques auxquels la commune est exposée, ainsi que toutes les mesures de prévention adoptées par les autorités municipales, en application notamment de leurs pouvoirs de police.

Il appartient également au maire d'assurer la diffusion de ce document en procédant à son affichage en mairie et dans les lieux, même privés, accueillant du public, en application de l'article 6 du décret du 11 octobre 1990. Les modalités d'affichage permettent notamment d'informer les résidents de la commune qu'ils soient saisonniers ou permanents.

Article 6 du décret n° 90-918 du 11 octobre 1990

Le maire organise les modalités de l'affichage dans la commune.

Lorsque la nature du risque ou la répartition de la population l'exige, cet affichage peut être imposé dans les locaux et terrains suivants :

1° Etablissements recevant du public, au sens de l'article R. 123-2 du code de la construction et de l'habitation, lorsque l'effectif du public et du personnel est supérieur à cinquante personnes ;

2° Immeubles destinés à l'exercice d'une activité industrielle, commerciale, agricole ou de service, lorsque le nombre d'occupants est supérieur à cinquante personnes ;

3° Terrains aménagés permanents pour l'accueil des campeurs et le stationnement des caravanes soumis au régime de l'autorisation de l'article R. 443-7 du code de l'urbanisme, lorsque leur capacité est supérieure soit à cinquante campeurs sous tente, soit à quinze tentes ou caravanes à la fois ;

4° Locaux à usage d'habitation regroupant plus de quinze logements.

Dans ce cas, ces affiches, qui sont mises en place par l'exploitant ou le propriétaire de ces locaux ou terrains, sont apposées à l'entrée de chaque bâtiment, s'il s'agit des locaux mentionnés au 1°, 2° et 4° de l'alinéa précédent, et à raison d'une affiche par 5.000 mètres carrés, s'il s'agit des terrains mentionnés au 3° du même alinéa.

L'obligation légale en matière d'information préventive est forte mais le bilan qui peut en être fait est décevant, ainsi que l'a notamment constaté la commission d'enquête sénatoriale sur la Somme chargée d'établir les causes et les responsabilités de ces crues, d'évaluer les coûts et de prévenir les risques d'inondations ^{7 ( * )} . En effet, si l'ensemble des départements est désormais couvert par un DDRM, fin 2000, seulement 4.000 DCS auraient été établis, et le nombre des DICRIM est encore plus faible.

Le bilan qui peut être fait de ce dispositif montre que l'ensemble des départements est désormais couvert par un DDRM. L'analyse de ces documents laisse supposer qu'environ 22.000 communes seraient soumises à un ou plusieurs risques, dont la moitié environ avec de forts enjeux humains. Or, à la fin 2000, seulement 4.000 DCS auraient été établis et le rapport annuel du délégué aux risques majeurs pour 2000 relève, s'agissant de l'élaboration des DICRIM, que « cet élément de la chaîne de l'information reste encore faiblement répandu ».

Source : Inondations dans la Somme. Rapport de la commission d'enquête du Sénat ¹

Parallèlement à toute mesure législative renforçant les modalités de l'information préventive sur les risques, votre commission souligne la nécessité impérative de mobiliser davantage les services de l'Etat pour mettre effectivement en oeuvre le deuxième volet des mesures législatives et réglementaires existantes . Un même effort doit être entrepris au niveau des communes pour l'élaboration du DICRIM, en développant des mesures d'assistance des services déconcentrés de l'Etat pour les plus petites d'entre elles.

Par rapport au droit existant, l'article 17 du projet de loi, qui ne concerne que les obligations incombant aux maires, prescrit une information au moins tous les deux ans, et élargit la liste des supports d'information en mentionnant les réunions communales ou tout autre moyen, ce qui peut recouvrir, outre l'affichage, la diffusion par bulletin municipal ou pourquoi pas, l'utilisation d'Internet pour les mairies disposant d'un site.

Cette ouverture à de nouveaux moyens d'information est opportune, car la mise à disposition de documents en mairie s'avère souvent opérante, le public ne se déplaçant guère pour aller chercher l'information.

S'agissant du contenu de l'information, l'article 17 reprend les éléments déjà prévus pour la constitution du DICRIM en y ajoutant des précisions sur le contenu du plan de prévention des risques naturels et le régime de garantie contre les catastrophes naturelles défini à l'article L. 125-1 du code des assurances.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 18 -
(Article L. 563-3 (nouveau) du code de l'environnement) -

Schéma directeur de prévision des crues

Cet article met en place un schéma directeur de « prévision » des crues, et non pas seulement « d'annonce » des crues, donnant ainsi une base légale aux démarches engagées par l'Etat pour moderniser et réorganiser les services existants et améliorer l'information ainsi transmise aux maires ^{8 ( * )} .

Le paragraphe I de l'article L. 563-3 (nouveau) du code de l'environnement met en place un schéma directeur de prévision des crues pour coordonner les dispositifs de l'Etat et de ses établissements publics avec les dispositifs que peuvent mettre en place, sous leur responsabilité et pour leurs besoins propres les collectivités territoriales ou leurs groupements pour surveiller les crues de certains cours d'eau ou zones estuariennes.

Ce changement de terminologie est important car il traduit une modification de la nature du service assuré aujourd'hui par 52 services d'annonce des crues, présents sur 16.000 kilomètres de rivières et 300.000 kilomètres de cours d'eau, et dont les performances sont très inégales.

Comme l'ont souligné tous les rapports d'experts et les rapports des commissions d'enquête parlementaires, la multiplication des inondations et les progrès scientifiques réalisés ces dernières années rendent totalement obsolète la simple annonce des crues. Il importe désormais de mieux qualifier les crues et de fournir aux maires une information plus opérationnelle.

La réforme des services d'annonce des crues décidée par le ministère de l'écologie et du développement durable s'avère donc indispensable. Elle prévoit une réorganisation complète des 52 services d'annonce des crues, qui seront remplacés par un nombre plus réduit de services de prévisions des crues plus étoffés en moyens humains et techniques, adossés à un service central d'hydrométéorologie rassemblant des experts en hydrologie et en météorologie, implanté à Toulouse pour générer des synergies avec les services scientifiques de Météo-France. Il convient, en particulier, de mieux corréler les différentes sources d'information, et d'orienter les travaux des hydrologues vers un suivi dynamique des nappes phréatiques.

La mise en place d'un schéma directeur a pour objet la coordination et la mise en cohérence des services de l'Etat et des services créés par les collectivités territoriales.

Selon les informations transmises à votre rapporteur, un certain nombre de collectivités territoriales ont mis en place des systèmes d'alerte aux crues localisées, pour assurer la surveillance tant de réseaux d'assainissement pluvial, notamment lorsqu'ils s'évacuent dans des rivières de faible capacité, que de bassins à réaction très rapide.

L'alerte aux crues par les collectivités locales

Dépassement de la capacité nominale des réseaux d'assainissement pluvial

L'importance des précipitations est telle que les réseaux d'assainissement pluvial sont saturés et que l'on observe des phénomènes de ruissellement urbain importants. Le suivi de ces crues nécessite de bien connaître à tout instant l'état de fonctionnement du réseau d'assainissement. L'alerte aux crues est donc assurée par le gestionnaire du réseau.

C'est le cas dans les grandes agglomérations : on trouve des réseaux de ce type par exemple à Marseille, Nîmes ou Montpellier.

Rejet des réseaux d'assainissement pluvial dans des petits bassins régulés

Les réseaux d'assainissement se rejettent dans une rivière dont la capacité d'évacuation est beaucoup trop faible au regard des débits rejetés par les agglomérations riveraines. Le débit de ces petits bassins est donc régulé au moyen notamment de bassins de stockage. L'alerte aux crues est assurée par le gestionnaire des ouvrages de régulation.

C'est un cas de figure fréquent en Ile-de-France notamment. Ainsi les syndicats de l'Orge-Yvette, de l'Yerre et de l'Essonne assurent une mission d'alerte aux crues.

Bassins à réaction très rapide

En tête de bassin, les temps de concentration sont très courts et sont bien inférieurs aux délais de transmission de l'alerte d'annonce des crues classique.

Certaines communes ont donc mis en place des systèmes d'alerte directe pour raccourcir les circuits d'information. Ce schéma est aussi fréquemment utilisé par les gestionnaires de camping.

A titre d'exemple, on peut citer la commune d'Hirson (tête de bassin de l'Oise) ou le syndicat du Grand Morin en Seine-et-Marne.

Source : Ministère de l'écologie et du développement durable

Le paragraphe II de l'article L. 563-3 (nouveau) du code de l'environnement précise que les informations et les prévisions élaborées par les services mis en place par les collectivités territoriales sont transmises aux autorités de police ainsi qu'aux responsables d'équipement ou d'exploitation intéressés.

Le paragraphe III de l'article L. 563-3 prévoit que les collectivités territoriales ou leurs groupements ont accès gratuitement, pour le fonctionnement de leur système de surveillance, aux données et aux prévisions établies par les services de l'Etat et ses établissements publics, et notamment Météo-France.

Le paragraphe IV de cet article dispose que l'organisation des services de prévision de l'Etat et, le cas échéant, des collectivités territoriales ou leurs groupements, ainsi que les modalités de transmission de l'information, font l'objet de règlements et arrêtés par le préfet.

Enfin, le paragraphe V renvoie à un décret en Conseil d'Etat pour définir les modalités d'application de l'article L. 563-3.

Propositions de votre commission :

Votre commission se félicite des apports de cet article pour remédier aux dysfonctionnements de la situation actuelle, évoqués dans l'exposé général. Mais il lui apparaît nécessaire, par un amendement réécrivant l'article 18, d'aller plus loin dans la clarification des compétences en matière de prévision des crues, au risque sinon de voir se multiplier les mises en cause de la responsabilité par défaut des collectivités publiques concernées par une catastrophe naturelle. L'importance stratégique de cette mission de prévision justifie de lui réserver une place spécifique dans le code de l'environnement.

Il convient donc de saisir l'opportunité de ce projet de loi pour confier à l'Etat l'organisation de la surveillance et de la prévision des crues , afin de mettre en place un système cohérent, sur l'ensemble des bassins répondant à des critères objectifs définis a priori et connus de tous. Le dispositif proposé précise, en outre, que les collectivités territoriales peuvent -si elles le souhaitent- participer à la prévision des crues, ce qui confère une base légale aux initiatives que certaines d'entre elles mettent en place.

Sur le fondement de cette responsabilité, le dispositif précise ensuite que l'Etat est chargé d'élaborer un schéma directeur de prévision des crues qui coordonne les initiatives prises par les collectivités territoriales avec l'organisation de ses propres services. Cet article reprend le contenu des paragraphes I, II et III de l'article L. 563-3 du code de l'environnement tel que proposé par l'article 18 du projet de loi. Il inverse cependant l'ordre des paragraphes, pour indiquer chronologiquement que les collectivités locales ont accès gratuitement aux données et aux prévisions élaborées par les dispositifs de surveillance de l'Etat (art. L. 564-2 II), puis que les informations et les prévisions élaborées par les services de surveillance des collectivités locales ou de leurs groupements sont transmises aux autorités de police ainsi qu'aux acteurs économiques intéressés (art. L. 564-2 III).

Enfin, le nouveau dispositif reprend les paragraphes IV et V de l'article L. 563-3 proposé par l'article 18, s'agissant des mesures d'application de ce dispositif.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 19 -
(Article L. 563-4 (nouveau) du code de l'environnement) -

Repères de crues

Cet article renforce les dispositifs d'information préventive sur les inondations en prévoyant, dans les zones exposées à ce risque, l'inventaire des repères de crues existant et l'établissement de nouveaux repères pour matérialiser le niveau des crues historiques, des crues exceptionnelles ou encore des submersions marines. Il s'agit de conserver la mémoire des événements passés par des éléments visuels facilement identifiables.

Le paragraphe I de l'article L. 563-4 (nouveau) du code de l'environnement indique que cette obligation incombe au maire dans le cadre de son pouvoir de police défini à l'article L. 2211-1 du code général des collectivités territoriales. Il est prévu que, pour accomplir cette tache, il puisse faire appel aux services de l'Etat compétents. Enfin, il est précisé que la matérialisation, l'entretien et la protection de ces repères incombent également au maire. Cette solution, qui semble de bon sens compte tenu de l'intérêt général attaché à la matérialisation du risque inondation, diffère de celle retenue pour la numérotation des habitations. Pour ce type d'opération, l'article L. 2213-28 du code général des collectivités territoriales précise que le numérotage des maisons incombe, pour la première fois, à la commune, mais que son entretien est ensuite mis à la charge du propriétaire.

Propositions de votre commission :

Il vous est proposé de préciser que la commune matérialise, entretient et protège ces repères afin que le conseil municipal soit associé à la gestion de ce dispositif.

Le paragraphe II de l'article fait application de la loi n° 43-374 du 6 juillet 1943 relative à l'exécution des travaux géodésiques et cadastraux. Celle-ci précise que nul ne peut s'opposer à l'installation de bornes ou repères sur son terrain, sous réserve du paiement ultérieur d'une indemnité pour dommages, s'il y a lieu. La servitude de droit public qui résulte de la présence de ces bornes peut avoir un caractère permanent, qui est notifié aux propriétaires intéressés. En outre, la destruction, la détérioration ou le déplacement des bornes ou repères constituent une infraction pénale passible d'une peine d'emprisonnement et d'une amende.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 19 -

Obstacles entrant dans le cône d'action des radars hydrométéorologiques

Actuellement, aucune disposition ne permet d'imposer l'enlèvement d'obstacles entrant dans le cône d'action des radars hydrométéorologiques permettant d'établir des prévisions pluviométriques indispensables à une bonne anticipation des crues. Pour quelques uns de ces radars, des parties entières de leur périmètre sont actuellement gênées par la présence de zones boisées trop élevées.

Propositions de votre commission :

La disposition, proposée par cet article additionnel, consiste à étendre les servitudes existantes pour les stations de télécommunications, et définies par les articles L. 54 à L. 56-1 du code des postes et télécommunications, aux radars hydrométéorologiques, afin de permettre d'imposer l'étêtage des zones actuellement gênantes.

Toutefois, pour ne pas être obligé de mettre en place ces servitudes sur l'ensemble des radars, il est proposé, par cet article additionnel, d'établir une liste par arrêté conjoint des deux ministères concernés, qui permettrait de sélectionner au cas par cas les radars pour lesquels ces servitudes s'imposent, soit parce que des obstacles existent effectivement, soit qu'ils sont susceptibles d'apparaître. Cette restriction présente l'avantage de ne pas imposer l'établissement d'un plan de protection pour tous les radars pour lesquels aucun obstacle n'existe pour le moment, et d'alléger l'impact de cette modification.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel ainsi rédigé.

CHAPITRE II -

Utilisation du sol et aménagement
Article 20 -
(Article L. 211-12 (nouveau) du code de l'environnement) -

Instauration de servitudes

L'article 20 du projet de loi complète le chapitre 1 ^er du titre I ^er du livre II du code de l'environnement relatif au régime général et à la gestion de la ressource en eau et des milieux aquatiques, en proposant l'instauration de servitudes d'utilité publiques. Cette démarche vise à améliorer la gestion des cours d'eau pour prévenir les inondations dans les zones à enjeux, en limitant, au nom de l'intérêt général, les utilisations possibles de terrains privés ou publics.

Cet article, qui introduit un nouvel article L. 211-12 dans le code de l'environnement et est composé de onze paragraphes, s'inspire très largement de l'article 28 du projet de loi portant réforme de la politique de l'eau, adopté par l'Assemblée nationale le 9 janvier 2002, en formalisant de façon plus expresse le principe de l'indemnisation des servitudes ainsi créées.

Le paragraphe I de l'article L. 211-12 (nouveau) du code de l'environnement précise la localisation des terrains supportant la servitude, qui doivent être riverains d'un cours d'eau ou de la dérivation d'un cours d'eau ou situés dans leur bassin versant, ainsi que les bénéficiaires de la servitude, à savoir l'Etat ou les collectivités territoriales ou leurs groupements.

Le paragraphe II énumère les deux objets possibles des servitudes, qui peuvent être alternatifs ou cumulatifs :

- permettre la création de zones temporaires de rétention des crues en surinondant des terrains par le biais d'aménagements spécifiques, le stockage des eaux évitant des dommages graves sur des zones aval urbanisées.

De telles pratiques ont été instituées pour réguler les crues rhénanes par la loi n° 91-1385 du 31 décembre 1991. En application de cette loi, la convention du 6 décembre 1982 entre la France et l'Allemagne sur l'aménagement du Rhin a décidé la réalisation du polder d'Erstein pour stocker les crues du Rhin sur 603 hectares de forêts et de terres agricoles. L'un des objets de l'article 20 du projet de loi est ainsi de permettre la généralisation d'un tel dispositif sur l'ensemble du territoire.

- faciliter le déplacement naturel des cours d'eau en restaurant les zones de mobilité de son lit mineur trop souvent artificialisées, par des digues ou des remblais, lorsque ce déplacement est nécessaire au maintien de son équilibre géomorphologique. Cette seconde servitude ne concerne pas les voies navigables.

Propositions de votre commission :

Votre commission partage totalement l'objectif de ce dispositif, qui cherche à favoriser les « techniques douces » de gestion des crues, notamment pour permettre leur ralentissement dynamique en utilisant la diversité du bassin versant. Elle estime cependant nécessaire de préciser que la servitude de « mobilité d'un cours d'eau » trouvera à s'appliquer en tête du bassin.

Elle vous propose, en outre, de limiter l'objet de cette seconde servitude à la préservation ou à la restauration des seuls caractères hydrologiques ou géomorphologiques d'un cours d'eau. La mention de son caractère écologique ne répond pas strictement à l'objectif initial de la servitude, à savoir limiter le risque d'inondation. Ce critère pourrait justifier des actions entreprises pour préserver, voire restaurer, un habitat pour une flore ou une faune spécifique, mais tel n'est pas l'objet de ce projet de loi.

Le paragraphe III de l'article L. 211-12 (nouveau) fixe la procédure de désignation des périmètres soumis à ces servitudes, qui prévoit un arrêté préfectoral pris après enquête publique menée conformément au code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

Le paragraphe IV précise les obligations particulières qui peuvent être imposées aux propriétaires ou aux exploitants dont les terrains sont situés dans les zones de rétention des crues, afin de ne pas nuire au bon fonctionnement et à l'entretien des ouvrages réalisés pour permettre l'inondation de la zone. Pour cela, et s'agissant de travaux ou d'ouvrages ne nécessitant pas l'obtention d'un permis de construire, l'arrêté préfectoral délimitant le périmètre de la zone soumise à servitude énumère la liste de ceux qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable parce qu'ils peuvent faire obstacle au stockage ou à l'écoulement des eaux. Dans un délai, fixé par décret en Conseil d'Etat, le préfet peut, par décision motivée, s'opposer à l'exécution de ces travaux ou prescrire les modifications nécessaires. Enfin, l'administration peut décider de l'évacuation, dans un délai déterminé, de tout engin pouvant provoquer ou subir des dommages.

Propositions de votre commission :

Il vous est proposé -afin de renforcer la sécurité juridique du dispositif- de fixer dans la loi la durée du délai pendant lequel le préfet peut s'opposer aux travaux, et avant l'expiration duquel ces travaux ne peuvent commencer. Un délai de trois mois paraît raisonnable pour laisser le temps aux services de l'Etat concernés d'examiner les déclarations et éventuellement de consulter les collectivités locales concernées. On peut rappeler qu'en matière de déclaration de travaux dans le domaine de l'urbanisme, le délai est prévu par la loi, l'article L. 422-2 du code de l'urbanisme fixant un délai d'un ou deux mois selon les cas. En outre, il convient de ne pas limiter l'objet des modifications susceptibles d'être imposées par le préfet au seul écoulement des eaux, mais de lui permettre de prescrire également des modifications pour ne pas contrevenir au stockage des eaux.

Le paragraphe V de l'article L. 211-12 (nouveau) précise les obligations pouvant être mises à la charge des propriétaires ou exploitants dont les terrains sont situés dans des « zones de mobilité d'un cours d'eau », en interdisant la réalisation d'une série de travaux de construction ou d'activités susceptibles de faire obstacle au déplacement naturel du cours d'eau. Sont aussi cités les travaux de protection des berges, les remblais, les endiguements et les affouillements. Ces travaux qui, en raison de leur nature, de leur importance ou de leur localisation, sont susceptibles de faire obstacle au déplacement des cours d'eau, doivent faire l'objet d'une déclaration préalable s'ils n'entrent pas dans le champ d'application des autorisations ou déclarations d'urbanisme. Le préfet peut, dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat, interdire la réalisation des travaux ou de l'ouvrage ou prescrire les modifications nécessaires pour préserver la mobilité du cours d'eau.

Propositions de votre commission :

Outre un amendement rédactionnel, votre commission vous propose, par analogie avec la procédure appliquée pour la mise en oeuvre des servitudes de rétention temporaire des crues et dans un souci de simplification, de soumettre à l'obligation de déclaration au titre de la servitude pour mobilité d'un cours d'eau tous les travaux et ouvrages qui n'entrent pas dans le champ d'application des autorisations d'urbanisme, et de fixer un délai de trois mois pour que le préfet puisse s'opposer aux travaux envisagés ou prescrire des modifications.

La prise en compte du régime de la déclaration d'urbanisme, pour lequel le délai de réponse de l'autorité administrative peut être de un ou deux mois, en application de l'article L. 422-2 du code de l'urbanisme, créerait inutilement un troisième régime et priverait le préfet, pour ce type de travaux, d'un délai suffisamment long pour éventuellement s'y opposer.

Le paragraphe VI de l'article L. 211-12 (nouveau) précise que l'arrêté préfectoral peut prescrire la suppression ou la modification d'éléments identifiés comme faisant obstacle à la servitude. De plus, il peut identifier des éléments manquants et rendre obligatoire leur instauration. Dans tous les cas, la charge financière des travaux incombe à la collectivité bénéficiaire de la servitude.

Le paragraphe VII s'inspire du dispositif inscrit à l'article L. 215-19 du code de l'environnement pour préciser que les propriétaires ou exploitants des terrains sur lesquels des travaux, des installations ou des activités doivent être réalisés dans le cadre des servitudes instituées, sont tenus de laisser les agents chargés de ces travaux accéder à leurs terrains.

Le paragraphe VIII fixe le principe de l'indemnisation des propriétaires ou exploitants des terrains grevés de l'une ou l'autre des servitudes instaurées dès lors que celles-ci induisent un préjudice matériel, direct et certain. Il est précisé que ces indemnités sont à la charge de la collectivité bénéficiaire de la servitude. A défaut d'accord amiable, les litiges relèveront de la juridiction administrative, selon les informations transmises à votre rapporteur.

L'étude d'impact relative au projet de loi précise que pour les propriétaires, il pourra s'agir d'une indemnisation préalable fondée sur une estimation de la baisse de valeur vénale des biens grevés par la servitude. Pour la mise en oeuvre de zones de rétention des crues rhénanes, et en particulier du polder d'Erstein, l'indemnisation de la servitude a été chiffrée à 25 % de la valeur vénale. Elle devrait aussi couvrir les dégâts mis à leur charge en application du statut du fermage et causés par la surinondation au-delà de ce qu'aurait causé une inondation dans la servitude.

Pour les exploitants, si l'imposition de la servitude nécessite une adaptation du mode d'exploitation à la nouvelle situation, il pourra s'agir d'une indemnité préalable fondée sur la perte de marge brute calculée sur la durée nécessaire à la réorganisation de l'exploitation. Dans tous les cas, si après une crue, des dégâts aux cultures sont causés par la surinondation, au-delà de ce qu'aurait causé l'inondation sans la servitude, et s'ils présentent un caractère anormal et spécial, ils peuvent aussi faire l'objet d'une indemnisation.

La détermination de ces indemnités fera l'objet de protocoles d'accord avec la profession agricole, comme en matière d'expropriation.

Propositions de votre commission :

Votre commission vous propose de préciser que les litiges concernant le calcul de l'indemnité relèvent du juge de l'expropriation, afin que des règles communes de calcul et d'évaluation des préjudices soient appliquées, comme en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique, ou éventuellement en cas de litige lors de la mise en jeu du droit de délaissement.

Le paragraphe IX de l'article L. 211-12 (nouveau) instaure un droit de délaissement, en faveur des propriétaires, de terrains grevés de l'une ou l'autre des servitudes instituées, dans des conditions un peu analogues à celles fixées à l'article 30 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt, ou encore à l'article L. 413-1 du code forestier s'agissant des forêts de protection. Ce droit de délaissement peut, d'une part, porter sur tout ou partie de la parcelle soumise à une des servitudes et doit s'exercer dans un délai de cinq ans à compter de l'instauration de la servitude. C'est la collectivité bénéficiaire de la servitude qui est tenue d'acheter. D'autre part, le propriétaire peut requérir l'acquisition de toute autre partie de son terrain, voire de la totalité, si l'existence de la servitude ne permet plus son exploitation ou son usage dans des conditions similaires à celles qui préexistaient à l'instauration de la servitude. Cette disposition transpose des règles similaires existant en matière d'expropriation publique et figurant à l'article L. 13-10 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

Propositions de votre commission :

Outre que la rédaction proposée pour ce double mécanisme manque de clarté, on peut s'interroger sur la justification du délai de cinq ans fixée pour faire jouer le droit de délaissement. Si on veut bien prendre en compte les périodicités très variables de retour de crues, ce délai peut paraître trop court pour apprécier correctement la situation et juger de l'impact des contraintes imposées par les servitudes, même s'il ne court qu'à compter de la mise en oeuvre effective de la servitude. En outre, la fixation d'un délai risque de provoquer un afflux de demandes d'acquisition juste avant la date butoir, ce qui pourrait déséquilibrer les finances communales.

A l'inverse, la mise en place d'un dispositif pérenne fragilise les collectivités territoriales, ou leurs groupements, qui sont censées, à tout moment, pouvoir acheter les terrains grevés de servitudes, et vont donc devoir provisionner des sommes qui resteront peut-être inutilisées. En outre, l'expérience du polder d'Erstein, initiée en 1991 et dont la mise en oeuvre va être signifiée en 2003, montre que les propriétaires qui le souhaitaient ont fait jouer leur droit de délaissement dès la délimitation des paramètre sur lesquels s'est appliquée la servitude.

Pour toutes ces raisons, votre commission, outre deux précisions rédactionnelles, vous propose de porter à dix ans le délai pendant lequel le propriétaire peut faire jouer son droit de délaissement, ce qui lui paraît un juste compromis entre la nécessité d'instaurer un délai pour sécuriser les collectivités locales, et laisser néanmoins aux propriétaires le temps nécessaire pour évaluer les transformations dues à la mise en place de la servitude.

De plus, il vous est proposé de préciser qu'à défaut d'accord amiable sur le prix, dans un délai de deux ans à compter de la demande d'acquisition, le juge de l'expropriation, saisi par le propriétaire ou la collectivité, prononce le transfert de propriété et fixe le prix du bien. Cette disposition reprend un dispositif prévu par l'article L. 151-36 du code rural.

Le paragraphe X de l'article L. 211-12 (nouveau) du code de l'environnement instaure au profit des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale compétents un droit de préemption urbain dans les périmètres des zones de rétention temporaire des crues ou de mobilité d'un cours d'eau.

L'exercice de ce droit devra s'exercer dans des conditions strictes, définies à l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme. Il sera ouvert aux communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé, qui devront l'instituer par délibération sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan, ou sur tout ou partie de leur territoire couvert par un plan de sauvegarde et de mise en valeur prescrit ou approuvé. Il ne pourra pas s'appliquer dans les zones d'aménagement différé.

En application de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, le droit de préemption urbain doit s'exercer en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, d'un projet d'aménagement répondant aux objectifs définis à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. Il peut s'agir de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, l'accueil ou le maintien des activités économiques, la réalisation d'équipements collectifs, la lutte contre l'insalubrité ou encore la mise en valeur du patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels.

La disposition du projet de loi autorise, par dérogation, la mise en oeuvre du droit de préemption urbain dans les zones de rétention temporaire des eaux de crues ou de ruissellement ou encore dans les zones de mobilité d'un cours d'eau. Il s'agit de favoriser la mise en oeuvre des projets d'aménagements -même légers- par la collectivité publique, pour que des terrains libérés et situés dans ces zones ne se transforment pas en friche ou en terrains vagues. C'est un outil supplémentaire mis à la disposition des communes, en complément de l'instauration des servitudes qui s'imposent aux propriétaires privés ou de la mise en oeuvre du droit de délaissement.

Le paragraphe XI renvoie à un décret en Conseil d'Etat pour préciser les mesures d'application de l'article L. 211-12 (nouveau) du code de l'environnement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 21 -

Lutte contre l'érosion des sols et bonnes pratiques agricoles

Le paragraphe I de cet article se propose de compléter l'article premier de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole qui définit les principes généraux et les objectifs poursuivis par la politique agricole, en tenant compte des fonctions économique, environnementale et sociale de l'agriculture, dans une optique de développement durable.

A la liste déjà longue des objectifs défendus, il s'agit d'ajouter l'entretien des cours d'eau et la prévention des inondations et de l'érosion des sols.

De cette affirmation figurant en tête de la loi d'orientation agricole découlent des mesures spécifiques et incitatives inscrites dans le code rural pour limiter ou interdire, dans certaines zones sensibles à l'érosion, des pratiques agricoles inappropriées.

Propositions de votre commission :

La prise en compte de l'entretien des cours d'eau, de la prévention des inondations et de l'érosion des sols dans la loi du 9 juillet 1999 vient compléter utilement l'objectif de préservation des ressources naturelles, de la biodiversité et de l'entretien des paysages, et il vous est donc proposé d'inscrire ce nouvel objectif immédiatement après cet alinéa.

Le paragraphe II de l'article 21 introduit dans le titre premier du livre premier du code rural un nouveau chapitre intitulé « L'agriculture de certaines zones soumises à des contraintes environnementales » comportant deux articles L. 114-1 et L. 114-2. Ce nouveau chapitre s'insère dans le dispositif du code rural traitant de l'aménagement et de l'équipement de l'espace rural.

- L'article L. 114-1 (nouveau) institue un nouveau dispositif de mesures incitatives sur le plan agricole pour lutter contre l'érosion. Dans certaines zones sensibles, il est constaté que certaines pratiques agricoles peuvent favoriser l'érosion des sols et accélérer l'écoulement des eaux de ruissellement, comme l'arrachage des haies, l'arasement des talus, les labours dans le sens de la pente sur des parcelles de grande taille, le développement du drainage. Ce risque d'érosion est particulièrement identifié dans certaines régions (Normandie, Bourgogne, Bretagne, Pays de Loire, ...), et d'ores et déjà, dans le cadre des mesures agri-environnementales ou des CTE (contrat territorial d'exploitation), les agriculteurs ont mis en place des mesures améliorant les pratiques environnementales. Il s'agit donc de conforter le socle juridique de ces dispositifs pour pouvoir les définir sur une échelle de territoire pertinente en les rendant éventuellement obligatoires.

Il est prévu que le préfet délimite des zones d'érosion dans le périmètre desquelles l'érosion des sols agricoles risque de créer des dommages importants en aval.

Dans ces zones ainsi délimitées, le préfet, en concertation avec les collectivités territoriales et leurs groupements concernés, ainsi qu'avec les représentants des propriétaires et des exploitants des terrains, élabore un programme d'actions pour réduire l'érosion des sols. Ces bonnes pratiques agricoles pourront prévoir la remise en prairies de certaines terres, le couvert végétal des sols nus en hiver ou à l'automne, ou encore le maintien de bandes enherbées le long des cours d'eau.

Le programme d'actions doit également arrêter les moyens à mettre en oeuvre pour leur généralisation, à savoir la mobilisation des mesures agri-environnementales ou encore leur prise en compte dans le contrat d'agriculture durable (CAD), qui s'est substitué au contrat territorial d'exploitation (CTE).

De plus, l'article L. 114-1 (nouveau) du code rural précise que certaines mesures peuvent être rendues obligatoires par le préfet.

Financement des bonnes pratiques

- S'il s'agit de pratiques respectueuses de l'environnement, qui induisent des surcoûts ou des pertes de revenus, les exploitants pourront bénéficier d'aides au titre de l'article 22 du règlement sur le développement rural (RDR) de 1999.

Il faut pour cela que les mesures agroenvironnementales correspondantes fassent partie des mesures éligibles de la zone, ce qui est le cas dans les zones à fort enjeu. Les aides agroenvironnementales sont cofinancées par l'Union européenne (50 %).

- S'il s'agit de mesures rendues obligatoires, l'utilisation de l'article 16 du RDR n'est pas envisageable, les limitations n'étant pas fondées sur des dispositions communautaires.

En revanche, il est possible, avec l'accord de la Commission européenne, d'instaurer une aide d'Etat financée sur fonds nationaux pour indemniser de nouvelles contraintes.

C'est ce dispositif qui a été utilisé pour indemniser la couverture hivernale des sols dans les zones définies par l'article 4 du décret n° 2001-34 du 10 janvier 2001, l'instauration de l'indemnité faisant l'objet du décret n° 2002-755 du 2 mai 2002.

Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.

Enfin, le dernier alinéa de cet article dispose que le programme élaboré prévoit la replantation de haies, il pourra être dérogé aux distances de plantation fixées par l'article 671 du code civil, qui sont de deux mètres en l'absence d'usages constants et reconnus codifiés par la chambre d'agriculture après avis du Conseil général.

- L'article L. 114-2 (nouveau) du code rural prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat arrête les conditions d'application de ce chapitre.

La mise en place de bonnes pratiques agricoles concourant à la lutte contre l'érosion des sols et à la prévention des inondations doit être encouragée dans certaines zones sensibles et, pour être efficaces, elles doivent être définies en concertation étroite avec les collectivités territoriales, les propriétaires et les exploitants agricoles. Le caractère d'intérêt général attaché à ces mesures justifie néanmoins de pouvoir remédier à des situations de blocage, et surtout de pouvoir, par une mesure réglementaire, en étendre l'application à une échelle pertinente.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 22 -
(Article L. 511-3 du code rural) -

Mise à jour des recueils de coutumes et usages locaux

L'article L. 511-3 du code rural confie aux chambres d'agriculture, après avis du Conseil général, le soin de codifier les coutumes et usages existants en matière agricole qui servent de base aux décisions judiciaires. Ces usages codifiés sont soumis à l'approbation du Conseil général.

L'article 22 du projet de loi précise que les chambres d'agriculture mettent à jour ces recueils d'usages et de coutumes, notamment dans les zones d'érosion, afin d'enregistrer les pratiques agricoles qui auront été mises en oeuvre pour limiter l'érosion des sols et prévenir les inondations. Ainsi, la reconnaissance de ces nouveaux usages permettra, en tant que de besoin, de ne pas appliquer les distances minimales de plantation de haies fixées par l'article 671 du code civil.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 23 -
(Article L. 411-2 du code rural)

Non application du statut de fermage

L'article L. 411-1 du code rural stipule -et il s'agit d'une disposition d'ordre public- que toute mise à disposition à titre onéreux d'un immeuble à usage agricole en vue d'y exercer une activité agricole est soumise aux règles du statut du fermage, sous réserve des dispositions de l'article L. 411-2 qui dresse la liste des conventions, introduites par la loi d'orientation agricole du 4 juillet 1980, échappant au statut du fermage.

Il s'agit :

- des conventions conclues en application de dispositions législatives particulières, tels les baux emphytéotiques (articles L. 451-1 et suivants du code rural), les baux à cheptel (article L. 421-1 du code rural), les conventions pluriannuelles d'exploitation agricole ou de pâturage sur des terres à vocation pastorale définies par arrêté préfectoral (article L. 481-1 du code rural), les concessions immobilières (article 48 de la loi d'orientation foncière du 30 décembre 1967), les locations de jardins familiaux (article L. 471-1 du code rural) et certaines conventions conclues avec les SAFER (article L. 142-6 du code rural) ;

- des concessions ou conventions portant sur l'utilisation des forêts ou des biens soumis au régime forestier ;

- des conventions conclues pour assurer l'entretien des terrains situés à proximité d'un immeuble d'habitation et en constituant la dépendance ;

- des conventions d'occupation précaire, dans des cas limitativement énumérés (succession en cours, exploitation temporaire d'un bien dont l'utilisation principale n'est pas agricole ou dont la destination agricole doit être changée, ...).

L'article 23 du projet de loi complète cette liste d'exclusions en visant les conventions portant sur l'exploitation des terrains appartenant aux collectivités publiques qui servent de champ d'expansion des crues ou sont utiles à la prévention du ruissellement ou de l'érosion des sols.

Cette disposition trouvera particulièrement à s'appliquer dans les zones de rétention temporaire des crues ou de mobilité d'un cours d'eau, pour les terrains appartenant aux collectivités locales ou acquis par le mécanisme du droit de délaissement ou la mise en oeuvre du droit de préemption urbain.

Selon toute probabilité, ce sont sur ces terrains que les contraintes imposées par les servitudes d'utilité publique seront les plus fortes. Compte tenu des risques pris en compte et des enjeux en matière de prévention, il importe que les contraintes d'utilisation y soient strictement respectées. Or, l'application du statut du fermage ne permet pas d'imposer des contraintes aussi strictes aux exploitants.

Propositions de votre commission :

La nécessité de définir une stratégie ambitieuse de prévention des inondations justifie de définir des moyens d'action spécifiques pour les collectivités publiques sur les terrains qu'elles détiennent . Néanmoins, s'agissant de l'exploitation des terrains agricoles, on peut s'interroger sur la nécessité de ne pas y faire application du statut du fermage dès lors que le régime des servitudes d'utilité publique instauré en application de l'article L. 211-12 (nouveau) du code de l'environnement leur permet déjà d'imposer un certain nombre de contraintes. De plus, s'agissant de la lutte contre l'érosion des sols, la définition, en concertation avec la profession, d'un programme d'actions doit permettre de supprimer les pratiques agricoles aggravant ce risque.

Votre commission considère que, s'agissant des terrains appartenant aux collectivités publiques dans les zones de rétention des crues ou de mobilité d'un cours d'eau et qui sont soumis à des contraintes environnementales fortes, il faut laisser toute latitude aux collectivités locales pour prescrire les aménagements nécessaires, au risque sinon de voir ces collectivités publiques tentées d'en faire des terrains boisés, ce qui pourrait nuire à la qualité et à la diversité des paysages et limiterait l'activité agricole. Il faut, en outre, considérer que les terrains acquis par le jeu du droit de délaissement ou du droit de préemption urbain sont par nature des terrains sur lesquels l'exploitation agricole ne peut plus être menée dans des conditions normales et équilibrées.

En revanche, s'agissant de la lutte contre l'érosion des sols, il convient d'en rester au dispositif proposé par l'article 21 du projet de loi, à savoir arrêter un programme d'actions incluant des pratiques agricoles réduisant les risques d'érosion et mises en oeuvre dans un cadre de droit commun. Dans ces zones, délimitées par arrêté préfectoral, mais non soumises à servitude d'utilité publique, le droit de délaissement ne s'applique pas et les collectivités ne peuvent instaurer le droit de préemption urbain. La maîtrise du sol par la collectivité publique ne constitue pas le même enjeu. Il ne convient pas d'aller au-delà en dérogeant au statut du fermage, au risque sinon de contrevenir au principe d'égalité devant la loi, les bailleurs privés, propriétaires de parcelles contiguës, étant tenus de respecter les mesures du plan d'action tout en relevant du statut du fermage.

En conséquence, il vous est proposé de limiter strictement les conventions dérogeant au statut du fermage aux conventions d'exploitations des terrains situés dans les zones de rétention des crues ou de mobilité d'un cours d'eau faisant l'objet de l'une ou l'autre des servitudes définies à l'article L. 211-12 du code de l'environnement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE III -

Travaux
Article 24 -

Travaux contre les risques naturels entrepris
par les collectivités territoriales

L'article 24 du projet de loi élargit le champ d'intervention des collectivités locales en matière de travaux de prévention des inondations et tend à en faciliter la réalisation en cas d'urgence. Il comporte deux paragraphes, l'un modifiant le code rural et l'autre le code de l'environnement.

Le paragraphe I modifie et complète les dispositions du code rural relatives aux travaux prescrits ou exécutés par les collectivités territoriales, leurs groupements et les syndicats mixtes, ainsi que par les concessionnaires de ces collectivités.

- Le 1° du paragraphe I modifie l'article L. 151-36 du code rural qui énumère les catégories de travaux pouvant être prescrits ou réalisés par les collectivités territoriales lorsqu'ils présentent, du point de vue agricole ou forestier, un caractère d'intérêt général ou d'urgence. Il est précisé que ces travaux sont pris en charge par la collectivité qui les prescrit ou les exécute, celle-ci pouvant cependant faire participer les personnes qui ont rendu les travaux nécessaires ou qui y trouvent intérêt, dans les conditions fixées par l'article L. 151-37 du code rural.

Les différentes catégories de travaux énumérées visent la lutte contre l'érosion et les avalanches (défense contre les torrents, aménagement des versants, desserte forestière), le curage, l'approfondissement des canaux et cours d'eau non domaniaux, le dessèchement des marais et l'assainissement des terres humides et insalubres, l'irrigation, l'épandage et le limonage.

Il est proposé de supprimer de cette liste les travaux tendant au dessèchement des marais ainsi qu'à l'assainissement des terres humides et insalubres, car il s'agit d'opérations qui, en réduisant les champs naturels d'expansion des crues, ont un impact négatif en matière de prévention contre les inondations.

- Le 2° du paragraphe I modifie l'article L. 151-37 du code rural qui traite de la procédure de mise en oeuvre du programme de travaux arrêté par la collectivité. Il prévoit, outre la répartition des dépenses, que ce programme est soumis à enquête publique, ladite enquête valant enquête préalable à la déclaration d'utilité publique des opérations, acquisitions ou expropriations éventuellement nécessaires.

Il est précisé que le caractère d'intérêt général ou d'urgence des travaux ou l'éventuelle déclaration d'utilité publique est prononcé par décision préfectorale ou, en cas d'avis défavorable du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, par décret en Conseil d'Etat.

La modification proposée simplifie la procédure en ne prévoyant qu'un arrêté préfectoral ou un arrêté ministériel. On peut rappeler que, par ailleurs, l'article L. 123-12 du code de l'environnement renforce la procédure à respecter au niveau local, et les garanties contentieuses en cas de conclusions défavorables du commissaire enquêteur :

- d'une part, le projet d'une collectivité territoriale doit faire l'objet d'une délibération de l'organe délibérant de la collectivité ;

- d'autre part, le juge administratif des référés, saisi d'une demande de suspension de la décision prise après des conclusions défavorables du commissaire enquêteur, fait droit à cette demande si « elle comporte un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de celle-ci ».

Il est également proposé -en complétant l'article L. 151-37 du code rural- d'alléger la procédure en dispensant d'enquête publique les travaux nécessaires pour faire face à des situations de péril imminent, dès lors qu'ils n'entraînent aucune expropriation et que la collectivité n'envisage pas de demander une participation financière aux personnes intéressées.

Cette disposition était inclue dans le projet de loi portant réforme de la politique de l'eau, mais elle venait compléter l'article L. 211-7 du code de l'environnement, qui traite des compétences des collectivités locales en matière de travaux d'intérêt général ou d'urgence et d'aménagement et d'entretien des cours d'eau.

Le choix de l'inscrire à l'article L. 151-37 du code rural ne porte pas à conséquence puisque l'article L. 211-7 du code de l'environnement fait référence aux articles L. 151-36 à L. 151-40 du code rural pour les procédures à appliquer.

Cette disposition s'inspire de la règle générale prévue par l'article L. 123-2 du code de l'environnement, qui stipule que « les travaux qui sont exécutés en vue de prévenir un danger grave et immédiat sont exclus du champ d'application des enquêtes publiques relatives aux opérations susceptibles d'affecter l'environnement ».

D'autre part, on peut rappeler que l'article 34 du décret n° 93-742 du 29 mars 1993 relatif aux procédures d'autorisation et de déclaration prévues à l'article 10 de la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau précise que ces procédures ne sont pas applicables  « aux travaux exécutés en vue de prévenir un danger grave et qui présentent un caractère d'urgence ». La notion du danger grave mettant en cause la sécurité publique (rupture d'une digue, pollution accidentelle) fait référence à une cause indépendante de la volonté et du pouvoir de décision des différents acteurs. En l'absence de ces critères, la responsabilité de l'Etat pourrait être mise en cause et l'appréciation de la notion de « péril imminent » doit être faite au cas par cas par le préfet.

Enfin, il est précisé que l'exécution des travaux nécessités par une situation de péril imminent doit respecter les prescriptions de l'article 3 de la loi du 29 décembre 1892 relative aux dommages causés à la propriété privée par l'exécution des travaux publics. L'intervention est assimilée à une occupation temporaire de terrain privé, autorisée par un arrêté préfectoral, lequel indique de façon précise les travaux justifiant l'occupation temporaire du terrain, les parcelles et les surfaces concernées, la nature et la durée d'occupation et la voie d'accès.

Propositions de votre commission :

Votre commission souligne l'intérêt de la mise en oeuvre d'une procédure simplifiée pour faciliter l'intervention des collectivités publiques face à une situation de péril imminent, mettant en danger des vies humaines.

Elle vous propose de compléter ce dispositif pour dépasser la seule notion de péril imminent, qui lui apparaît trop restrictive. Comme le souligne le rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les inondations ^{9 ( * )} , cette notion ne peut s'appliquer, par définition, à la période qui suit l'inondation, période propice à la définition des travaux indispensables et à la recherche d'un consensus sur la nécessité de les réaliser.

Il convient donc de dispenser également d'enquête publique les travaux qui pourraient être décidés après une inondation ayant donné lieu à un arrêté de catastrophe naturelle. Ce régime dérogatoire ne pourrait trouver à s'appliquer que sur les cours d'eau couverts par un schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) et ces travaux devraient être réalisés dans les trois ans qui suivent l'inondation. L'existence de ce schéma implique qu'une réflexion préalable et concertée avec l'ensemble des partenaires concernés a été menée à une échelle pertinente et qu'en application de l'article 212-6 du code de l'environnement, les consultations nécessaires ont été menées.

- Le 3° du paragraphe III insère un article L. 151-37-1 dans le code rural qui reprend également une disposition du projet de loi portant réforme de l'eau.

Cet article additionnel doit permettre de consolider les possibilités d'intervention des personnes publiques sur des terrains privés en instituant des servitudes de libre passage « permanentes » pour la mise en oeuvre des compétences énumérées dans cet article. Ces servitudes permettent le passage des engins de curage et de faucardement (coupe des végétaux aquatiques) et des personnes habilitées à surveiller et à entretenir les berges et le lit des cours d'eau, canaux, lacs et plans d'eau. Dans ce cadre, l'enquête publique effectuée au titre de l'article L. 151-37 du code rural tient lieu d'enquête publique pour l'instauration de la servitude.

A l'heure actuelle, les collectivités tentent toujours d'obtenir l'accord amiable du propriétaire avant de pénétrer sur son terrain. Celui-ci est généralement obtenu, mais l'opposition d'un ou plusieurs riverains peut conduire à rompre la continuité de ce passage et donc nuire à l'efficacité de l'action de la collectivité. La possibilité d'instaurer une servitude permettra d'éviter de telles situations.

Par ailleurs, il est précisé que l'indemnité à laquelle peut donner droit l'institution de cette servitude tient compte de l'avantage procuré au propriétaire soumis à cette servitude lorsque les travaux, actions, ouvrages et installations précités permettent, par exemple, de limiter l'ampleur des crues sur son terrain et participent à sa revalorisation.

A la différence de la servitude prévue à l'article L. 215-19 du code de l'environnement, qui est une servitude temporaire (pendant la durée des travaux de curage et d'entretien), cette servitude de libre passage est permanente. Elle autorise une surveillance constante du bon état du cours d'eau, du canal, du lac ou de toute autre zone concernée par l'action de la collectivité. Elle intéresse, par ailleurs, toutes les compétences facultatives des collectivités énumérées à l'article L. 211-7 précité, et non les seules opérations de curage et de faucardement, comme c'était précédemment le cas dans le cadre du décret n° 59-96 du 7 janvier 1959 relatif aux servitudes de libre passage sur les berges des cours d'eau non navigables ni flottables.

Enfin, cette servitude permet également de contrôler la construction de clôtures fixes ou de plantations empêchant l'utilisation de la servitude temporaire. En effet, aucune servitude, qu'elle soit temporaire ou permanente, ne peut être instaurée sur un terrain bâti ou clos de murs. Elle ne peut également pas s'appliquer aux cours et jardins attenants à des habitations. L'instauration de la servitude permanente avant que le terrain ne soit clos ou bâti permet d'assurer une certaine continuité de l'entretien et de la surveillance.

Le paragraphe II de l'article 24 du projet de loi modifie les dispositions de l'article L. 211-7 du code de l'environnement, lequel énumère les différents objectifs poursuivis par les collectivités territoriales qui entreprennent des travaux, ouvrages et installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence.

Les objectifs pouvant être poursuivis par les collectivités territoriales sont :

- l'aménagement d'un bassin ou d'une fraction de bassin hydrographique ;

- l'entretien et l'aménagement d'un cours d'eau non domanial, y compris les accès à ce cours d'eau ;

- l'approvisionnement en eau ;

- la maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement ;

- la défense contre les inondations et contre la mer ;

- la lutte contre la pollution ;

- la protection et la conservation des eaux superficielles et souterraines ;

- la protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines ;

- les aménagements hydrauliques concourant à la sécurité civile.

- Le 1° du paragraphe II élargit, d'une part, les catégories de travaux envisagés en ajoutant le mot « actions » à la liste actuelle, qui ne mentionne que les travaux, ouvrages ou installations. La notion d'« actions » permet d'intervenir en continuité, non seulement pour des travaux neufs mais pour améliorer la gestion du patrimoine hydraulique des collectivités territoriales. D'autre part, il élargit le champ d'intervention de ces dernières, lorsque elles le souhaitent, aux cours d'eau non domaniaux ainsi qu'aux canaux, lacs et plans d'eau et à leurs accès, pour y mener des opérations d'entretien ou d'aménagement, notamment pour valoriser leur patrimoine touristique.

En outre, il complète l'objectif de lutte contre la maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement en mentionnant la lutte contre l'érosion, par coordination avec les dispositions de l'article 22 du projet de loi.

Enfin, les collectivités territoriales pourront intervenir, lorsque l'intérêt général ou l'urgence aura été reconnu pour exploiter, entretenir et aménager des ouvrages hydrauliques existants. Elles pourront ainsi se substituer aux associations syndicales ou aux propriétaires riverains dans l'entretien de digues de protection contre les crues, qui sont aujourd'hui souvent mal ou pas entretenues, aggravant de ce fait les conséquences des inondations au lieu de les diminuer.

Les collectivités locales pourront également mettre en place et exploiter des dispositifs de surveillance de la ressource en eau et des milieux aquatiques, notamment pour leur permettre de mieux surveiller les cours d'eau, tant en matière de débit d'étiage qu'en période de crue, et d'améliorer la qualité des eaux sur leur territoire.

Elles auront enfin la possibilité de développer l'animation et la concertation dans le domaine de la gestion et de la protection de la ressource en eau et des milieux aquatiques. Ceci devrait leur permettre de développer les actions de sensibilisation de leur population à la gestion équilibrée de l'eau.

- Tandis que le 2° du paragraphe II opère une renumérotation de l'article L. 211-7 du code de l'environnement, le 3° du paragraphe II introduit deux nouveaux paragraphes IV et V sous cet article L. 211-7.

Le paragraphe IV permet de valider les servitudes de libre passage existantes, qui avaient été instaurées par le décret n° 59-96 du 7 janvier 1959 précité. Ce décret a, en effet, été annulé par un arrêt du Conseil d'Etat du 22 mai 1996 ( Mme Perreaut , n° 144821), au motif que les dispositions portant atteinte au droit de propriété doivent faire l'objet d'une loi depuis 1958, en vertu de l'article 34 de la Constitution. Or, cette possibilité avait été utilisée par de nombreuses communes et par leurs syndicats qui tentaient d'assurer une surveillance et un entretien réguliers des cours d'eau traversant leur territoire. Afin que les préfets ne soient pas contraints de demander le retrait d'arrêtés devenus illégaux, la validation législative permet de conforter un dispositif indispensable.

Le paragraphe V permet de soumettre l'intervention de l'Etat aux mêmes règles que celles des autres collectivités publiques. En effet, à l'heure actuelle, à la différence des interventions des collectivités locales et de leurs groupements, l'Etat conserve la possibilité d'intervenir dans les domaines énumérés à l'article L. 211-7 du code de l'environnement sans que son intervention ne soit soumise à une reconnaissance d'intérêt général après enquête publique. Or, rien ne justifie une telle différence en matière de gestion et d'aménagement des cours d'eau.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE IV -

Dispositions financières
Article 25 -
(Article L. 561-1 du code de l'environnement) -

Mesures de sauvegarde des populations menacées
par certains risques naturels majeurs

L'article 25 du projet de loi modifie les conditions de mise en oeuvre de la procédure d'expropriation pour cause de risque naturel majeur menaçant gravement des vies humaines, dès lors que les moyens de sauvegarde et de protection des populations s'avèrent plus coûteux que les indemnités d'expropriation.

Les risques naturels majeurs pris en compte sont ceux afférents aux mouvements de terrain, aux avalanches ou aux crues torrentielles, l'article 159-V-2 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité ayant ajouté les risques dus aux affaissements de terrain dus à une cavité souterraine ou à une marnière, à l'exception de celles -naturelles ou humaines- résultant de l'exploitation passée ou en cours d'une mine.

Il est tout d'abord proposé d'étendre aux communes et à leurs groupements la possibilité de prendre l'initiative et d'être bénéficiaires de l'expropriation pour cause de risque naturel majeur mettant en péril la vie humaine. L'Etat conserverait cette compétence, à titre subsidiaire. La procédure reste diligentée par l'Etat, comme pour toute procédure d'expropriation. Cette mesure serait accompagnée de dispositions réglementaires prévoyant une déconcentration au niveau du préfet pour les expropriations d'un faible montant.

Selon l'étude d'impact du projet de loi, cette mesure ne devrait pas se traduire par une augmentation du nombre d'expropriations, encore faible à ce jour (une quinzaine de sites au total, et moins de dix demandes nouvelles par an en moyenne), et permettrait à la fois une accélération des procédures et une meilleure gestion et utilisation par les collectivités locales des terrains expropriés, qui seront affectés au domaine public communal.

L'utilisation de ces terrains pourrait ainsi permettre la création d'espaces verts, sous réserve de rester compatible avec leur situation exposée à un risque majeur.

Deuxièmement, l'article 25 du projet de loi prévoit que dans les cas où des biens ayant fait l'objet d'une expropriation pour risque ont déjà été endommagés par une catastrophe naturelle, le montant des indemnités perçues par les assurés en contrepartie de ces dommages est déduit du montant des indemnités d'expropriation.

Cette déduction est justifiée par le souci de ne pas créer une situation de double indemnisation et, dans les faits, d'enrichissement sans cause, au bénéfice des assurés expropriés qui seraient amenés à cumuler l'indemnité d'assurance destinée à la réparation ou à la reconstruction de leurs biens, et l'indemnité d'expropriation, calculée hors risque, destinée au remplacement de ces mêmes biens.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 26 -
(Article L. 561-3 du code de l'environnement) -

Champ d'intervention du fonds de prévention
des risques naturels majeurs

L'article 26 du projet de loi modifie l'article L. 561-3 du code de l'environnement afin d'élargir le champ d'intervention du fonds de prévention des risques naturels majeurs, créé par l'article 13 de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative à la protection de l'environnement.

Initialement, ce fonds avait pour fonction exclusive de financer l'expropriation de biens exposés à certains risques naturels menaçant gravement des vies humaines, à travers le versement d'indemnités d'expropriation et le financement des mesures ayant trait à la sécurisation des sites.

Ce fonds est alimenté par un prélèvement, à hauteur de 2 % depuis le 1 ^er septembre 1999, sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles figurant dans les contrats d'assurances (ce dernier étant lui même fixé à 12 % du montant des cotisations par arrêté du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie du 3 août 1999). Aux termes de l'article 75-I de la loi de finances rectificative pour 2002, ce taux est fixé, dans la limite de 2,5 %, par arrêté conjoint des ministres chargés de la prévention des risques et de l'économie.

L'utilisation des ressources du fonds a été progressivement élargie :

- par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999, qui a mis à sa charge les dépenses d'évacuations temporaires et de relogement des personnes exposées à un risque majeur de mouvement de terrain, d'avalanche ou de crue torrentielle (aucun financement n'a encore été mis en oeuvre à ce titre) ;

- par la loi de finances rectificative pour 1999, qui prévoit que, du 1er janvier 2000 au 1er septembre 2006, les dépenses de l'Etat afférentes aux études nécessaires à la préparation et à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles sont financées pour moitié par le fonds ;

- par l'article 159 de la loi n° 02-276 du 27 février 2002, qui a inséré à l'article L. 561-3 du code de l'environnement, trois nouveaux alinéas ouvrant la possibilité de faire contribuer le fonds au financement des opérations de reconnaissance des cavités souterraines et des marnières dont les dangers pour les constructions ou les vies humaines sont avérés, de l'acquisition amiable d'un immeuble exposé à des risques d'effondrement du sol qui menace gravement des vies humaines, ou des travaux de mise en sécurité relatifs à ces risques dès lors que ces travaux sont moins coûteux que l'expropriation prévue à l'article L. 561-1 ;

- par l'article 75 - II de la loi de finances rectificative pour 2002, qui anticipe avec une limite de temps (31 décembre 2003), une limite de montant (15 millions d'euros), et pour le seul risque inondation et coulée de boue dans les communes où l'état de catastrophe naturelle a été constaté depuis le 31 août 2002, quelques dispositions prévues au présent article 26 du projet de loi. (financement de l'acquisition amiable de biens sinistrés et des mesures de prévention sur des biens existants rendues obligatoires par les plans de prévention des risques approuvés).

Source : Ministère de l'écologie et du développement durable.

Le paragraphe I de l'article 26 opère une renumérotation au sein de l'article L. 561-3 du code de l'environnement pour structurer cet article et tenir compte des nouvelles compétences qui sont dévolues au fonds de prévention des risques naturels majeurs.

Le paragraphe II de l'article 26 remplace les deuxième, troisième et quatrièmes alinéas par huit alinéas pour permettre au fonds, sur décision préalable de l'Etat et dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, de contribuer au financement des mesures de prévention intéressant des biens couverts par un contrat d'assurances-dommages visés à l'article L. 125-1 du code de l'assurance.

Le fonds pourra donc contribuer au financement de :

- l'acquisition amiable de biens menacés par l'un des risques éligibles à l'expropriation pour risque naturel majeur, lorsque les travaux de prévention sont plus coûteux. Le but poursuivi est la mise en place d'une procédure plus rapide que l'expropriation mais ayant des fins similaires ;

- l'acquisition amiable des biens d'habitation et des biens liés à des activités économiques de taille modeste fortement sinistrés (c'est-à-dire endommagés à plus de 50 % de leur valeur) à la suite d'une catastrophe naturelle, ainsi que leurs terrains d'assiette. Le décret précisera que cette contribution s'effectue dans la limite de 40.000 euros par bien.

Dans les deux cas précédents, les terrains acquis doivent être rendus inconstructibles dans un délai de trois ans.

- les études et travaux de prévention à maîtrise d'ouvrage privée sur les biens couverts par la garantie contre les catastrophes naturelles, réalisés en application de plans de prévention des risques approuvés. Ces travaux seront financés sur le fonds dans la limite de 25 % de leur coût pour les biens d'habitation, et à hauteur de 20 % pour les biens liés à une activité économique de dimension modeste ;

- les actions d'information des populations en ce qui concerne les conditions générales de leur indemnisation au titre de la garantie d'assurance.

Les dispositions relatives aux mesures de prévention du risque lié aux cavités souterraines et aux marnières introduites par l'article 159 de la loi n° 02-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité ont été reprises et intégrées dans le nouveau dispositif de financement proposé. Il s'agit du financement des opérations de reconnaissance des cavités souterraines et des marnières et des mesures d'acquisition d'immeubles exposés à un risque d'effondrement.

L'intervention du fonds pour l'acquisition d'un bien soumis à un risque d'effondrement ou de biens ou entreprises sinistrés à plus de 50 % de leur valeur est subordonnée à la condition que le prix fixé pour ces acquisitions soit inférieur au montant de l'indemnité d'expropriation prévue par l'article L. 561-1 du code de l'environnement, nettes des indemnités éventuellement perçues au titre du régime des catastrophes naturelles.

Il est précisé que si une collectivité publique autre que l'Etat a bénéficié du financement du fonds pour acquérir un bien sinistré à plus de 50 %, mais qu'elle n'a pas respecté l'obligation d'inconstructibilité du terrain, elle est tenue de rembourser le fonds.

Enfin, le financement par le fonds des études pour la reconnaissance des cavités ou des études et travaux de prévention est calculé déduction faite du montant des indemnités versées par le régime des catastrophes naturelles.

Propositions de votre commission :

Votre commission partage l'objectif de cet article, qui entend mobiliser des fonds assurantiels jusque-là inutilisés et estimés à 88 millions d'euros au 31 décembre 2002.

S'agissant de la contribution du fonds au financement des travaux de prévention réalisés en application d'un PPR, il vous est proposé de préciser que ceux-ci peuvent porter sur une exploitation agricole.

Le paragraphe III de l'article 26 opère une renumérotation de l'article L. 561-3 du code de l'environnement.

Le paragraphe IV , pour assurer l'adéquation entre les ressources et l'utilisation du fonds, prévoit que le taux de prélèvement sur les primes catastrophes naturelles alimentant ce fonds sera désormais fixé par arrêté ministériel dans la limite de 4 %.

On peut rappeler que le I de l'article 75 de la loi de finances rectificative pour 2002 avait fixé cette limite à 2,5 %.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 26 -
(Article L. 562-1 du code de l'environnement) -

Périmètre du plan de prévention des risques naturels

L'outil principal de prévention des risques naturels est constitué par le plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPR) prévu par les articles L. 562-1 et suivants du code de l'environnement. Les modalités d'application de cet outil réglementaire, qui se substitue et reprend en partie les plans d'exposition aux risques (PER), les périmètres de risques délimités en application de l'article R. 111-3 du code de l'urbanisme, ainsi que les plans de surface submersibles (PSS), sont fixées par le décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995.

La procédure d'élaboration d'un PPR respecte les règles de concertation de droit commun en matière d'urbanisme : enquête publique, consultation des communes et d'autres organismes, dans certains cas particuliers, étant précisé que tous les avis non rendus au bout de deux mois sont réputés favorables.

La décision d'approbation du PPR est prise par le préfet de département.

Celui-ci peut également, en cas d'urgence et après information des maires, rendre immédiatement opposables certaines mesures du projet de PPR (article L. 562-2 du code de l'environnement).

Le PPR approuvé vaut servitude d'utilité publique. Lorsqu'il porte sur des territoires couverts par un plan local d'urbanisme (PLU), il doit lui être annexé, conformément à l'article L. 126-1 du code de l'urbanisme. De même, il doit être annexé au plan d'aménagement de zones (PAZ) lorsqu'il porte sur un territoire couvert par une zone d'aménagement concerté (ZAC) en application de l'article R. 311-10 du code de l'urbanisme.

Les dispositions du PLU ou du document d'urbanisme en tenant lieu doivent, le cas échéant, être adaptées pour tenir compte de celles du PPR.

Par ailleurs, les manquements à l'application des dispositions d'un PPR sont passibles des sanctions pénales mentionnées à l'article L. 562-5 du code de l'environnement.

Propositions de votre commission :

Par cet article additionnel, il vous est proposé de préciser, s'agissant de l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles, les critères à prendre en compte pour la définition de leur périmètre.

Il convient d'inscrire, à l'article L. 562-1 du code de l'environnement, la possibilité de dépasser les limites administratives d'une commune, voire d'un groupement de communes, pour apprécier à une échelle géophysique pertinente la politique de prévention du risque inondation à mettre en place.

Dans certains cas, le périmètre pourra concerner l'ensemble d'un bassin ou une fraction de celui-ci, ou encore les communes situées sur la totalité d'un cours d'eau ou une section de celui-ci.

Bien entendu, la déclinaison cartographique et l'adoption des mesures devront s'effectuer commune par commune, mais elles seront éclairées par une vision d'ensemble.

Il semble d'ailleurs que cette approche soit recommandée, mais pas toujours appliquée, dans les guides méthodologiques, mais il paraît plus pédagogique de le mentionner dans la loi. Il s'agit d'encourager la mutualisation des décisions et des contraintes à mettre en oeuvre à une échelle pertinente. Il faut respecter une logique hydrologique pour définir ces périmètres, et privilégier une approche intercommunale de la gestion du risque.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 26 -
(Article L. 562-3 du code de l'environnement) -

Obligation de concertation pour l'élaboration des PPR

A de nombreuses reprises, lors des auditions menées par la commission d'enquête sénatoriale sur les inondations ^{10 ( * )} , a été soulignée avec force la nécessité de réformer la procédure d'élaboration d'un PPR, afin qu'elle constitue un temps fort du nécessaire débat sur la culture du risque. Trop souvent les élus se sentent mis devant le fait accompli, et ressentent le PPR comme une mesure coercitive supplémentaire de réglementation du droit des sols.

En outre, l'information auprès des habitants est quasiment inexistante tant pendant l'élaboration du PPR qu'après son approbation.

Il est pour le moins regrettable qu'actuellement, ni la loi, ni le décret du 5 octobre 1995 relatif aux plans de prévention des risques naturels prévisibles, ne prévoit une telle obligation.

Or, s'il importe de reconnaître à l'Etat sa pleine compétence pour définir le risque et mener, au titre de la solidarité nationale, une politique ambitieuse pour prévenir les risques naturels, il faut rappeler que, depuis 1983, les collectivités territoriales se sont vu confier une compétence "opérationnelle" à travers les documents réglementaires de planification urbaine.

Propositions de votre commission :

Il apparaît donc indispensable que le débat avec les collectivités territoriales s'instaure le plus en amont possible afin d'éviter des blocages en fin de procédure, ou encore risquer que le document -notamment pour les mesures préventives prescrites sur l'habitat existant- ne reste lettre morte, faute de son appropriation par la collectivité territoriale concernée.

On peut d'ailleurs remarquer -pour s'en féliciter- que l'article 4 du projet de loi, qui instaure le plan de prévention des risques technologiques, inscrit le principe de la concertation à l'article L. 515-21 du code de l'environnement.

Il vous est donc proposé de reproduire ce dispositif s'agissant de l'élaboration d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles, en modifiant l'article L. 562-3 du code de l'environnement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 27 -
(Article L. 142-1 du code de l'urbanisme) -

Prise en compte de la prévention des inondations dans les politiques départementales des espaces naturels sensibles

L'article 27 se propose d'étendre le champ d'application de la politique menée par le département en faveur des espaces naturels sensibles, boisés ou non, définie aux articles L. 142-1 à L. 142-13 du code de l'urbanisme.

L'objectif de cette politique est de favoriser la protection, la gestion et l'ouverture au public d'espaces naturels sensibles, boisés ou non ainsi que la réalisation d'itinéraires de promenade et de randonnée. Sont concernés, les sites, les paysages et les milieux naturels rares ou menacés, ainsi que les habitats naturels. Cette politique, qui doit respecter les orientations des schémas directeurs, des chartes intercommunales de développement et d'aménagement, ainsi que les directives territoriales d'aménagement si elles existent, est financée à l'initiative du conseil général, qui décide alors d'instituer la taxe départementale des espaces naturels sensibles.

Le produit de la taxe peut être utilisé, pour le propre compte du département, à l'acquisition, l'aménagement et la gestion de terrains en vue de leur ouverture au public, sauf exception justifiée par la fragilité du milieu. Il peut être également utilisé pour l'entretien et le gardiennage de sites ouverts au public dans le cadre de conventions passés entre les propriétaires et les collectivités territoriales.

Le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres et les communes ou établissements intercommunaux compétents, peuvent également bénéficier de la taxe. L'action du département en matière d'acquisition s'opère par voie amiable, par expropriation ou par exercice du droit de préemption.

Ceci permet au département de contrôler les transactions, voire d'acquérir des terrains, dans le cadre de celles-ci. Si le département n'utilise pas son droit de préemption, le Conservatoire du littoral, un parc national ou un parc naturel régional (s'ils sont concernés), ou les communes peuvent se porter acquéreur. En cas de désaccord sur le prix de vente, c'est le juge de l'expropriation qui est compétent pour le fixer.

La modification de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme permet de faire prendre en compte la prévention des inondations et, en particulier, la préservation ou l'extension des champs naturels d'expansion des crues, dans les politiques départementales des espaces naturels sensibles.

A priori, les contraintes relatives à la gestion des espaces naturels et sensibles sont compatibles avec l'exploitation agricole non intensive de ces espaces. L'interrogation peut, en revanche, porter sur l'obligation d'ouvrir des espaces au public prévue par l'article L. 142-10 du code de l'urbanisme, alors que, par nature, ils seront parfois rendus impraticables. Il devrait néanmoins être possible de tenir compte du caractère fragile de ces milieux afin de ne pas respecter cette obligation.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 28 -
(Article L. 125-6 du code des assurances) -

Elargissement des conditions de saisine du Bureau central de tarification

L'article 28 du projet de loi modifie les conditions de saisine du Bureau central de tarification.

L'article L. 125-6 du code des assurances prévoit des exceptions au caractère obligatoire de la garantie couvrant le risque lié aux catastrophes naturelles. Les compagnies d'assurances ne sont pas soumises à l'obligation d'inclure la garantie des catastrophes naturelles dans le contrat support dans deux cas :

- dans les terrains classés inconstructibles par un PPR approuvé, lorsque les biens ou activités concernées ont été implantées postérieurement à la publication de ce document ;

- dans les autres cas (soit absence de PPR, soit implantation hors zone inconstructible d'un PPR, soit implantation en zone inconstructible antérieure à la publication du PPR), lorsque les immeubles ont été construits ou les activités exercées « en violation des règles en vigueur lors de leur mise en place et tendant à prévenir les dommages causés par une catastrophe naturelle ».

En outre, et à titre exceptionnel, l'article L. 125-6 du code des assurances prévoit une possibilité de restreindre les garanties par le biais d'une saisine du BCT par l'assureur. Sans pour autant déroger au taux unique de la surprime, le BCT se reconnaît la possibilité d'agir sur le montant de la prime du contrat de base qui sert d'assiette au taux de la surprime. Si l'assuré ne se conforme pas aux prescriptions du PPR dans un délai de cinq ans, il est ainsi possible, sur décision du BCT, de définir des garanties plus restreintes aux biens situés dans une zone couverte par un PPR.

Le BCT est un organisme régulateur, autorité administrative indépendante, présidée par une personnalité indépendante. C'est un organisme paritaire composé de trois représentants des sociétés d'assurance, de deux représentants des assurés et du président de la Caisse centrale de réassurance.

Il peut être saisi soit par les assurés lorsqu'ils ont essuyé un refus d'assurance par au moins deux sociétés, soit par les assureurs lorsqu'il existe un PPR prescrivant des mesures de protection et que l'assuré ne s'y est pas conformé dans le délai de cinq ans.

En réalité, le recours au BCT, qui devait permettre de traiter les situations les plus anormales en matière de prise en compte du risque par les assurés pour la réalisation de travaux de prévention, n'a pas été réellement utilisé. Depuis 1993, cet organisme n'a été saisi qu'à huit reprises, par des assurés qui ne trouvaient plus d'assureur.

Comme le souligne le rapport de l'Assemblée nationale sur la prévention des inondations ^{11 ( * )} , il convient de renforcer le rôle du BCT en élargissant les possibilités de sa saisine au préfet et au président de la Caisse centrale de réassurance. La saisine par le Préfet se justifie pour des raisons pratiques puisqu'il aura connaissance des situations les plus choquantes. Par ailleurs, la Caisse centrale de réassurance réassure les compagnies d'assurance et son équilibre financier est garanti par l'Etat. Cet organisme a donc intérêt à agir, pour saisir le BCT lorsque un assuré refuse d'adopter des mesures tendant à la réduction de la vulnérabilité de son bien ou de son activité.

Dans ce cas, l'article 28 du projet de loi habilite le BCT à fixer des abattements spéciaux dans le calcul des indemnités versées. Cette disposition devrait donc contribuer à renforcer le respect du volet prévention des PPR mis en place.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE V -

Dispositions relatives à l'Office national des forêts
Article 29 -
(Article L. 431-4 du code forestier) -
Missions confiées à l'Office national des forêts

L'article 29 au projet de loi a trait à certaines interventions de l'Office national des forêts (ONF), et en particulier aux travaux de fixation des dunes qu'il est amené à entreprendre.

Le régime de contrôle des plantes aréneuses -qui poussent dans le sable- est prévu par les articles L. 431-1 à L. 432-4 du code forestier et il s'applique essentiellement dans les départements côtiers du Nord de la France. Les dunes côtières de l'Atlantique sont, le plus souvent, propriété de l'Etat ou du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres et bénéficient, à ce titre, d'une meilleure protection.

Le régime juridique existant opère une distinction entre des dispositions générales applicables aux dunes côtières (terres situées au-dessus du niveau de la mer) et les dispositions strictement conservatoires relatives aux dunes de mer du Pas-de-Calais (terres situées au-dessous du niveau de la mer), qui constituent donc des digues naturelles dont la préservation est indispensable.

L'article 44 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt a ainsi réorganisé le régime de protection des dunes côtières (articles L. 431-2 à L. 431-3 du code forestier), notamment en ce qui concerne le régime d'autorisation spéciale de coupe et le contrôle du défrichement, pour permettre de mieux préserver l'équilibre naturel du site concerné.

S'agissant des interventions que l'ONF est amené à faire pour la préservation des dunes, l'article 29 du projet de loi précise qu'il s'agit de missions d'intérêt général réalisées sur des terrains domaniaux relevant du régime forestier et qu'à ce titre, ce sont des missions de service public qui ne relèvent pas du domaine concurrentiel.

Propositions de votre commission :

Cet article, qui reconnaît explicitement l'intervention de l'ONF, pour le compte de l'Etat, dans la lutte contre l'érosion éolienne, doit être complété par une disposition précisant qu'il ne s'agit pas d'une mission de droit commun de l'Office, mais d'une mission à caractère d'intérêt général devant être financée non pas sur le budget propre de l'établissement mais par remboursement sur crédits spécifiques, dans les conditions fixées par l'article L. 121-4 du code forestier qui arrête le contenu des conventions que l'ONF peut passer avec des personnes publiques ou privées.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 29 -

Encadrement juridique des interventions du service RTM

Depuis plusieurs années, la question de la sécurité juridique de l'intervention de l'ONF et de ses agents dans le domaine de la prévention des risques naturels en montagne se pose avec acuité.

Il convient de rappeler que le service de restauration des terrains en montagne (RTM), dont les missions et l'organisation sont actuellement confiées par le ministère chargé des forêts à l'ONF, tire la légitimité de son existence de dispositions législatives forestières concernant la mise en oeuvre de la politique de restauration des terrains en montagne qui a été mise en place à la fin du XIX ^ème siècle.

Par rapport à ce coeur de mission, les interventions du service RTM se sont au fil du temps diversifiées -à la demande à la fois des administrations centrales et des services déconcentrés de l'Etat-, compte tenu de sa capacité d'expertise reconnue dans le domaine des phénomènes naturels dangereux en montagne.

Il s'agit principalement de demandes d'avis à émettre dans le cadre de :

- l'application du code de l'urbanisme (avis d'urbanisme, préparation des plans locaux d'urbanisme, procédures remontées mécaniques, procédures UTN (unités touristiques nouvelles)) ;

- la mise en oeuvre du code de l'environnement (mise en oeuvre de la politique des plans de prévention des risques naturels prévisibles ; avis sur l'urbanisme, les travaux, les constructions, les installations, dans le cadre de la mise en oeuvre de l'article L. 563-2 spécifique à la montagne).

Si les missions effectuées au titre du code forestier pour le compte de l'Etat sont « couvertes » juridiquement par ce code et organisées dans le cadre de la convention signée entre le ministère en charge de l'agriculture et l'ONF, il n'en va pas de même pour les interventions « nouvelles » réalisées sur demandes expresses des préfets au titre des codes de l'environnement et de l'urbanisme, et qui ne font l'objet d'aucun encadrement juridique.

Cet état de fait a été mis en évidence à plusieurs reprises, et en particulier tout récemment par la mission commune sénatoriale d'information sur la politique de la montagne ^{12 ( * )} . M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur de la mission, relevant la part prise par ces tâches indispensables au renforcement de la sécurité des populations et des biens en montagne, appelait à une clarification juridique des compétences et à un renforcement des moyens budgétaires du RTM, notamment à travers la participation financière des donneurs d'ordre, en particulier le ministère de l'écologie et du développement durable.

Cette anomalie juridique, qui peut engendrer des conséquences pénalisantes pour l'ONF et pour les agents du service RTM, ne peut perdurer et doit donc être corrigée dans le cadre de ce projet de loi.

Selon les informations transmises à votre rapporteur, le coût annuel des interventions RTM qui devraient être supportées par les autres ministères -en lieu et place du ministère en charge de l'agriculture actuellement- est évalué à 1,86 million d'euros.

Propositions de votre commission :

Par cet article additionnel, qui vient compléter le code forestier en insérant deux articles L. 424-5 et L. 424-6, il est proposé de donner une base légale aux interventions de l'O.N.F. à la demande de l'Etat ou des collectivités territoriales au titre des dispositions du code forestier relatives à la conservation et à la restauration des terrains en montagne.

Il convient en outre de reconnaître les interventions possibles en appui technique du service RTM en matière de prévention des risques naturels, notamment lors de l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles, des règles d'urbanisme et des règles relatives à l'acte de construire et à divers modes d'utilisation du sol en zone de montagne.

Par ailleurs, au regard du code des marchés publics, il convient de préciser dans un texte législatif que les missions d'intérêt général portant sur la sécurité publique dans les domaines de la prévention des risques naturels en montagne sur les terrains domaniaux relevant du régime forestier, sont des missions de service public que l'Etat ne peut confier qu'à l'ONF.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel ainsi rédigé.

TITRE III -

DISPOSITIONS COMMUNES ET TRANSITOIRES
Article 30 -
(Article L. 125-5 (nouveau) du code de l'environnement) -

Obligation d'information lors de transactions immobilières

L'article 30 du projet de loi, en insérant un article additionnel L. 125-5 au chapitre V du livre II du titre 1 ^er du code de l'environnement relatif aux modes d'information, se propose de rendre obligatoire une information sur les risques technologiques et naturels à l'occasion de contrats immobiliers, qu'il s'agisse de ventes ou de locations.

Cette disposition s'inspire de mesures adoptées par le législateur dans d'autres domaines afin de renforcer l'information de l'acheteur (termites, amiante, plomb, sols pollués ...). Elle s'applique aux risques technologiques comme aux risques naturels.

Le dispositif proposé est double :

- d'une part, les paragraphes I, II et III de l'article L. 125-5 (nouveau) du code de l'environnement prévoient l'information tant de l'acquéreur que du locataire d'un bien immobilier -bâti ou non, à usage d'habitation ou non- sur l'existence d'un risque dans la commune où est localisé ce bien.

La charge de l'information pèse sur le vendeur ou le bailleur. Elle se matérialise par un état des risques annexé à toute promesse de vente ou d'achat, à tout contrat réalisant ou constatant la vente, ou encore à tout contrat de location.

L'état des risques est constitué d'éléments d'information publique rassemblés et mis à disposition par le préfet.

Enfin, le préfet arrête la liste des communes ainsi que la liste des risques et des documents à prendre en compte.

- d'autre part, le paragraphe IV de l'article L. 125-5 dispose que, lorsqu'un immeuble bâti a subi un sinistre du fait d'une catastrophe naturelle, et a été indemnisé à ce titre, le vendeur ou le bailleur, pour autant qu'il connaisse l'existence de ces dommages, est tenu d'en informer l'acquéreur ou le locataire. Ce dispositif reprend une mesure prévue à l'article L. 514-20 du code de l'environnement s'agissant de la vente d'un terrain sur lequel a été exploitée une installation classée soumise à autorisation.

- Par ailleurs, le paragraphe V de l'article L. 125-5 précise que la sanction du non respect de l'un ou l'autre de ces dispositifs est, soit la résolution du contrat, soit la diminution de son prix. Il s'agit de règles de droit commun qui sanctionnent le défaut de conformité d'un contrat. La résolution, d'un contrat est une sanction qui efface les obligations d'un contrat synallagmatique, lorsqu'une des parties n'exécute pas ses prestations, mais ses effets sont limités, car elle n'a pas pour effet d'anéantir rétroactivement tous les liens résultant du contrat. Ainsi, en cas de résolution d'un contrat de location, le bailleur ne sera pas tenu de rembourser les loyers déjà perçus.

En tout état de cause, et s'il y a eu dissimulation volontaire par le propriétaire de cette mention du risque, rien n'interdit à ce que le plaignant intente une action pour dol sur le fondement de l'article 1109 du code civil.

- Enfin, le paragraphe VI de l'article L. 125-5 prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application de cet article.

Propositions de votre commission :

Tout en partageant l'objectif de cet amendement, à savoir développer la conscience du risque dans l'opinion publique par une meilleure information, votre commission considère que le premier volet du dispositif doit être aménagé afin de ne pas mettre en place une obligation à la charge du propriétaire qui s'avèrerait impossible à tenir.

Il vous est proposé en conséquence, à travers une réécriture complète de l'article L. 125-5 du code de l'environnement :

- de restreindre le champ d'application de l'obligation d'informer sur l'existence d'un risque aux biens situés dans les seules communes couvertes par un plan de prévention des risques technologiques ou naturels, ce qui évitera toute contestation sur la définition du zonage et sur la nécessité d'y inclure telle ou telle commune ;

- de faire porter cette obligation d'information uniquement sur les contrats de vente. En effet, l'imposer dans les contrats de location entraîne des obligations lourdes à la charge du bailleur qu'il ne sera pas toujours en mesure de remplir, faute d'informations disponibles. En outre, ce dispositif pourrait induire des freins supplémentaires dans le marché immobilier locatif. Cette mesure s'avère inopérante dans le cas des baux verbaux, encore fréquents en droit agricole, et inapplicable s'agissant des cas de tacite reconduction d'un bail. Dans cette dernière hypothèse, alors même qu'aucune formalité n'est prévue, le bailleur devrait s'assurer que la commune n'est pas couverte par un PPR, approuvé depuis la conclusion du bail initial, et le faire savoir par des moyens dont il aurait à justifier afin d'éviter toute action ultérieure du locataire. Il convient de souligner que l'information sur le « risque amiante ou plomb » ne s'applique qu'aux contrats de vente.

- en revanche, et s'agissant de l'obligation d'informer sur l'existence d'un sinistre dû à une catastrophe naturelle ayant donné lieu à indemnisation d'un immeuble bâti, il est indispensable que le locataire, comme l'acquéreur en soit informé.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 31 -
(Article L. 211-1 du code de l'urbanisme) -

Coordination avec le code de l'urbanisme

Cet article tend à modifier l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme, qui fixe les conditions du droit de préemption urbain des communes. La modification proposée permet donc aux communes de faire usage de ce droit dans le cadre :

- des plans de prévention des risques technologiques, selon les modalités définies au premier paragraphe de l'article L. 515-16 du code de l'environnement ;

- des zones de rétention temporaire des eaux de crues ou de ruissellement ou des zones dites « de mobilité d'un cours d'eau », définies aux 1° et 2° du paragraphe II de l'article L. 211-12 du code de l'environnement et selon les modalité définies au paragraphe X de l'article L. 211-12.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 32 -
(Article 1585C du code général des impôts
et article L. 142-2 du code de l'urbanisme) -

Exonération des travaux de prévention des taxes d'urbanisme

Cet article tend à compléter le code général des impôt et le code de l'urbanisme.

Le paragraphe I de l'article 32 complète l'article 1585C du code général des impôts par un alinéa prévoyant que les aménagements prescrits par un plan de prévention des risques naturels prévisibles ou un plan de prévention des risques technologiques sont exonérés de la taxe locale d'équipement qui est prélevée lors de la délivrance du permis de construire.

Le paragraphe II complète l'article L. 142-2 du code de l'urbanisme qui régit la taxe départementale des espaces naturels sensibles. Cette taxe, instituée de manière facultative par délibération du conseil général, est établie sur la construction, la reconstruction et l'agrandissement des bâtiments, sur les installations et sur des travaux divers définis à l'article L. 442-1. Ce paragraphe prévoit donc d'exonérer, dans les mêmes conditions qu'au paragraphe précédent, les aménagements prescrits par les PPRN et les PPRT.

Cet article du projet de loi tend donc à favoriser la réalisation des travaux qui seront prescrits en application des plans de prévention. Cette incitation ne jouera cependant qu'à la marge dans la mesure où ces taxes pèsent de façon modérée sur ces aménagements. L'étude d'impact précise que, dans la pratique, les surfaces hors oeuvre nettes créées correspondront à des reconstructions après sinistre avec rehaussement de la surface de plancher et à l'aménagement de niveaux refuges vis-à-vis des inondations.

Il en résulte que l'impact financier, en terme de manque à gagner pour les collectivités bénéficiaires de ces taxes, devrait être d'un million d'euros pour la taxe locale d'équipement et de deux millions d'euros pour la taxe départementale des espaces naturels sensibles, sur la base d'une hypothèse d'une centaine de bâtiments reconstruits et de 3 000 refuges à créer par an.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 33 -

Dispositions transitoires

Cet article tend à faciliter la mise en oeuvre de la loi.

Le paragraphe I prévoit que les dispositions de l'article 1 ^er du projet de loi instaurant une réunion publique obligatoire dans le cadre de l'enquête publique portant sur un projet d'installation classée « Seveso seuil haut » ne s'appliquent pas aux enquêtes publiques ordonnées avant la publication de la loi.

Le paragraphe II prévoit que les plans de prévention des risques technologiques devront être élaborés dans un délai de cinq ans afin de laisser le temps aux acteurs concernés de se concerter sur leur contenu et de les élaborer.

Le paragraphe III permet d'appliquer les dispositions relatives à l'extension de la garantie, en cas de catastrophe technologique, aux contrats d'assurance dommage en cours afin de permettre une indemnisation rapide des victimes d'un éventuel sinistre industriel qui interviendrait avant le renouvellement desdits contrats.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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Sous le bénéfice des observations qui précèdent et sous réserve de l'adoption des amendements qu'elle vous soumet, la commission des affaires économiques vous demande d'adopter le projet de loi ainsi modifié.

* ⁷ Inondations dans la Somme : des leçons pour l'avenir. Rapport de la commission d'enquête du Sénat n° 34 (2001-2002).

* ⁸ Circulaire du 1 ^er octobre 2002 aux préfets coordonnateurs de bassin sur la création de service de prévision des crues (SPC).

* ⁹ Inondations : une mobilisation nécessaire. Rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale n° 3386 (2001).

* ¹⁰ Inondations dans la Somme : Des leçons pour l'avenir - Rapport de la commission d'enquête sénatoriale n° 34 (2001-2002)

* ¹¹ Inondations : une mobilisation nécessaire. Rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale n° 3386 (2001).

* ¹² « L'avenir de la montagne, un développement équilibré dans un environnement préservé ». Rapports n° 15 (2002-2003)