2. Les interventions publiques (titre IV)
Les interventions publiques, de 260,4 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2003 (contre 291,9 millions en 2001), diminuent de 11 %.
a) Répartition des crédits et évolutions demandées pour 2003
Elles se répartissent de la manière indiquée par le graphique ci-après.
Les crédits destinés aux interventions publiques (titre IV)
(en millions d'euros)
Source : projet de loi de finances pour 2003
Les principales évolutions demandées pour 2003 sont d'une part la diminution des crédits du fonds d'intervention pour la ville (FIV) et du fonds de revitalisation économique (FRE), d'autre part l'augmentation de ceux des grands projets de ville, comme l'indique le graphique ci-après.
Les crédits destinés aux interventions publiques (titre IV) : évolution entre 2002 et 2003
(en millions d'euros)
Source : projet de loi de finances pour 2003
(1) La diminution des crédits d'intervention du fonds d'intervention pour la ville (FIV)
La principale évolution des crédits d'intervention demandée pour 2003 est la diminution de ceux du fonds d'intervention pour la ville (FIV), de 34,07 millions d'euros. Cette diminution a pour objet de permettre, à budget quasiment égal, une augmentation des crédits de subvention d'investissement (titre IV) du FIV, comme l'indique le graphique ci-après.
Les crédits du fonds d'intervention pour la ville (FIV)
(en millions d'euros)
Source : projet de loi de finances pour 2003
Le FIV est le principal pilier du budget du ministère. Il a été mis en place en 1995 pour donner plus de souplesse à la gestion des instruments contractuels de la politique de la ville en améliorant la fongibilité des crédits déconcentrés.
Il s'agit de crédits entièrement déconcentrés aux préfets et libres d'emploi (les crédits non déconcentrés, dont le montant était extrêmement faible - 305.000 euros en 2002 -, doivent être supprimés par le présent projet de loi de finances). 60% environ vont aux associations et 40% aux collectivités locales.
Le FIV finance, notamment, les contrats de ville.
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Les contrats de ville Les contrats de ville ont été mis en place en 1994 afin d'être la procédure contractuelle unique de la politique de la ville. Comme le rappelle la Cour des comptes dans son rapport public particulier sur la politique de la ville (2002), tel n'a pas été le cas de 1994 à 1999 : « Outre les contrats de ville, trois autres procédures contractuelles ont coexisté : les grands projets urbains (GPU), les PACT-urbains et les conventions de sortie de DSQ, ainsi qu'une convention spécifique à la ville de Paris. Aussi la situation pour la période 2000-2006 peut-elle être considérée comme un progrès de ce point vue, puisque le contrat de ville est désormais présenté comme la seule procédure contractuelle de la politique de la ville, mais cette unicité est formelle dans certaines communes dotée d'un GPV ». Ils constituent « le cadre par lequel l'Etat, les collectivités locales et leurs partenaires s'engagent à mettre en oeuvre de façon concertée, des politiques territorialisées de développement solidaire et de renouvellement urbain » 6 ( * ) . Les contrats de ville sont, en règle générale, accompagnés : - de conventions thématiques (relatives aux différents domaines relevant de la politique de la ville) ; - de conventions territoriales (précisant les actions à mener sur chaque quartier sensible). Dans le rapport précité, la Cour des comptes critique l'imprécision et le caractère partiel des contrats de ville : « L'analyse des contrats de ville concernant les sept sites retenus dans l'enquête montre que les engagements financiers font l'objet de chiffrages fréquemment peu précis et, souvent, sans échéancier. En outre, ils ne portent fréquemment que sur une partie des crédits nécessaires à la réalisation des nombreuses opérations devant être menées à bien pendant la durée du contrat, si bien qu'en fin de période les engagements financiers peuvent avoir été tenus alors que les opérations sont loin d'avoir toutes été conduites à leur terme ». |
(2) La diminution des crédits du fonds de revitalisation économique (FRE), conséquence de leur forte sous-consommation
Le fonds de revitalisation économique (FRE) était prévu par la loi 2000-1208 du 13 décembre 2000, relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU). Il a pour objet de contribuer à pérenniser et à développer la présence d'activités économiques dans les quartiers relevant de la politique de la ville.
Ce fonds doit permettre d'intervenir, notamment en complément des actions de l'établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA), en soutien aux petites entreprises. Il peut octroyer des aides aux entreprises situées en zone urbaine sensible, tant en matière de fonctionnement qu'en matière d'investissement. Il peut intervenir en atténuation des charges locatives supportées par les PME.
Compte tenu de la faible consommation de ses crédits d'investissement en 2002, le présent projet de loi de finances ne prévoit de le doter qu'en crédits de titre IV, comme l'indique le graphique ci-après.
Les crédits du fonds de revitalisation économique
(en millions d'euros)
Source : projet de loi de finances pour 2003
Les crédits destinés aux subventions d'investissement seraient fongibilisés avec ceux du FIV.
(3) Les grands projets de ville (GPV) : un triplement des crédits d'intervention
Instaurés en 2001, les 50 grands projets de ville (GPV) remplacent les 14 grands projets urbains (GPU).
(a) Les grands projets urbains
Lancés au début de l'année 1994, les grands projets urbains (GPU) étaient censés concentrer des investissements massifs sur une quinzaine de sites défavorisés.
Contrairement aux contrats de ville, ils ne concernaient que des opérations d'investissement.
Selon la Cour des comptes, « dans la majorité des cas, les montants engagés sur le budget de la ville au cours des 6 années (inférieurs à 3,1 M€ dans 3 cas, inférieurs à 9,2 M€ dans 7 cas sur 13) restent limités et sont mal adaptés à l'ambition initiale d'une intervention financière massive qui devait permettre de modifier profondément la situation des quartiers concernés ».
(b) Les grands projets de ville
L'instauration des grands projets de ville (GPV) a été décidée par le comité interministériel des villes (CIV) du 14 décembre 1999, dans le cadre du « programme national de renouvellement urbain ».
Contrairement aux GPU, les GPV comportent des crédits de fonctionnement (environ 20 %) et s'insèrent dans un contrat de ville.
La conduite des grands projets de ville est organisée autour d'un pilotage politique, d'un pilotage technique et d'une direction de projet. Le groupement d'intérêt public (GIP) est la solution juridique majoritairement retenue par les candidats aux grands projets de ville. Cette structure doit permettre une conduite plus efficace des projets, et éviter les blocages institutionnels qui ont pu entraver la mise en oeuvre des grands projets urbains.
La mise en place des GPV s'est faite d'une manière assez peu satisfaisante, comme le souligne la Cour des comptes. En effet, au moment du CIV précité, les négociations des contrats de ville (2000-2006), dont les crédits devaient être contractualisés dans les contrats de plan Etat-région, avaient commencé depuis longtemps et étaient parfois presque terminées.
Selon la Cour des comptes, « le montant moyen des investissements par GPV est de 18 M€ pour la durée des contrats de plan (2000-2006), soit environ 2,6 M€ par an, ce qui conduit à douter de l'efficacité de ces moyens pour transformer en profondeur les quartiers concernés. Certes d'autres crédits sont censés être mobilisés sur les sites, mais leur chiffrage n'est pas disponible ou, lorsqu'il existe, ne permet pas de déterminer quelle part relève du droit commun ».
En outre, la gestion par la DIV de la « mission nationale des GPV » susciterait des doubles emplois, selon la Cour des comptes.
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Les doubles emplois créés par la « mission nationale des GPV », selon la Cour des comptes « La « mission nationale des GPV » est un cas singulier. Dès la création des GPU en 1994, une « mission » avait été mise en place pour suivre les 13 sites concernés ; dirigée à l'origine par le délégué adjoint, elle dispose d'un responsable attitré depuis novembre 1996. Aujourd'hui composée de sept cadres et de deux secrétaires, la mission a adopté pour elle-même une organisation thématique relativement proche de celle de la délégation, au risque de développer des doubles emplois. En outre, la constitution même d'une mission spécifique pour les GPU puis les GPV va à l'encontre de l'affirmation officielle selon laquelle ces derniers ne constituent qu'un volet des contrats de ville, alors qu'ils sont gérés et suivis par la DIV comme des dispositifs particuliers. L'augmentation du nombre de sites concernés, de 13 GPU à 50 GPV, aurait pu conduire à une « banalisation » du suivi des GPV par la délégation ; elle a, au contraire, conduit à renforcer sensiblement les moyens de la « mission » . » Source : Cour des comptes, rapport public particulier sur la politique de la ville (2002) |
Il est proposé de porter les crédits d'intervention des grands projets de ville de 10,67 millions d'euros à 30,67 millions d'euros.
(4) Les adultes relais : des besoins estimés au plus juste
Le comité interministériel des villes du 14 décembre 1999 a décidé le lancement d'un dispositif de soutien aux fonctions dites d'adultes-relais dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.
Il s'agissait de permettre le recrutement de 10.000 adultes-relais en trois ans, dont 4.000 pour la mise en place des contrats locaux de sécurité.
(a) Des objectifs ambigus
La circulaire DIV/DPT-IEDE/2000/231 du 26 avril 2000 indique, notamment, les objectifs du dispositif.
• Selon cette circulaire, « les missions confiées aux adultes-relais visent globalement à améliorer, dans les quartiers relevant de la politique de la ville, les rapports sociaux dans les espaces publics ou entre les habitants et les services publics ». Il s'agit notamment :
- d'accueillir, écouter, exercer toute activité qui concourt au lien social dans une association ou un équipement de proximité ;
- d'informer et accompagner les habitants dans leurs démarches, faciliter le dialogue entre services publics et usagers, et notamment établir des liens entre les parents et les services qui accueillent leurs enfants ;
- de contribuer à améliorer ou à préserver le cadre de vie ;
- de prévenir et aider à la résolution des petits conflits de la vie quotidienne par la médiation et le dialogue ;
- de faciliter le dialogue entre les générations, accompagner et renforcer la fonction parentale par le soutien aux initiatives prises envers ou par les parents ;
- de contribuer à renforcer la vie associative de proximité et développer la capacité d'initiative et de projet dans le quartier et la ville.
Des missions spécifiques ont été confiées à certains adultes relais dans le domaine des relations école-famille, en application du plan gouvernemental de lutte contre la violence, présenté en l'an 2000 par le ministre de l'éducation nationale et le ministre délégué à la ville.
• Cependant, ce dispositif avait également pour objectif d'employer des chômeurs résidant dans les quartiers de la politique de la ville, trop âgés pour bénéficier du programme « nouveaux services-emplois jeunes ». En effet, les bénéficiaires doivent répondre aux trois exigences suivantes.
Tout d'abord, les personnes recrutées doivent être sans emploi.
Ensuite, le programme, destiné aux adultes, n'est pas accessible aux jeunes (moins de 26 ans), susceptibles de bénéficier de programmes spécifiques. La directive demande aux préfets de veiller à ce que la fonction d'adulte-relais soit réservée, sauf cas justifiés, à des personnes de plus de 30 ans.
Enfin, les adultes-relais doivent résider soit dans un territoire prioritaire de la politique de la ville, soit dans un territoire bénéficiant d'un programme de prévention soutenu par la politique de la ville.
(b) Un régime juridique variable
(i) Les adultes-relais dans le secteur privé
La circulaire DIV/DPT-IEDE/2000/231 du 26 avril 2000 précitée a fixé les conditions de mise en oeuvre de la décision du comité interministériel des villes du 14 décembre 1999 par des associations ou des organismes privés chargés d'une mission de service public.
• Les structures souhaitant recruter un ou plusieurs adultes-relais doivent présenter un projet. L'Etat apporte aux structures, dont le projet a été retenu, une aide forfaitaire au financement des postes pour une période de trois ans renouvelable.
En plus des associations, peuvent bénéficier de ce dispositif les autres organismes de droit privé à but non lucratif, certains groupements d'employeurs et des personnes morales de droit privé chargées de la gestion d'un service public.
Le préfet de département fait procéder par les services déconcentrés à l'instruction du dossier. Il recueille l'avis des collectivités locales et des autres partenaires financiers impliqués dans le projet (conseils généraux et caisses d'allocations familiales par exemple).
La décision d'attribution de l'aide est prise par le préfet.
Les projets retenus font l'objet d'une convention par poste d'adulte-relais créé, signée entre l'organisme employeur et l'Etat, représenté par le préfet du département.
La convention, qui ne peut être rétroactive, est conclue pour une durée de 36 mois à compter de sa date d'effet, et peut être renouvelée.
• La nature du contrat de travail relève du droit commun et de la libre négociation entre l'employeur et le salarié.
Ce contrat peut être conclu à temps partiel, dans la limite inférieure d'un mi-temps.
L'aide de l'Etat est forfaitaire. Elle est versée à compter de la création des postes d'adultes relais pour les périodes pendant lesquelles le poste est effectivement occupé et au prorata du temps de travail prévu au contrat par rapport au plein temps fixé à 35 heures hebdomadaires.
Pour la réalisation de cette action, l'Etat s'engage à accorder, pour chaque recrutement, une aide pour trois ans renouvelable. Le montant annuel de l'aide par poste de travail à temps plein est fixé à 95.010 francs (soit 14.484,18 euros). Ce montant est revalorisé annuellement au 1er juillet, proportionnellement à l'évolution du salaire minimum de croissance depuis le 1er juillet de l'année précédente, et arrondi au franc le plus proche.
(ii) Les adultes-relais dans les collectivités locales et les établissements publics
• La circulaire DIV/2001/316 du 4 juillet 2001 relative à l'élargissement du programme adultes relais a demandé aux préfets de favoriser le recrutement d'adultes-relais par des collectivités locales et des établissements publics, sous la forme de contrats emploi consolidés, tels que définis par l'article L 322-4-8-1 du Code du Travail.
• La loi de finances initiale pour 2002 a créé dans le code du travail un article L. 12-10-1, reconnaissant à certaines personnes publiques, aux associations et aux organismes privés chargés d'une mission de service public le droit de recruter des adultes relais.
Cet article reprend les principales dispositions de la circulaire DIV/2001/316 du 4 juillet 2001 précitée (conditions relatives au recrutement, activités exercées par les personnes recrutées).
Le régime juridique des contrats de travail des adultes-relais a été aligné sur celui de ceux des emplois-jeunes (autorisation d'une période d'essai de seulement un mois pour les contrats à durée déterminée et possibilité, pour les salariés comme pour les employeurs, de rompre le contrat à chaque échéance annuelle).
Enfin, les employeurs bénéficient d'une aide financière de l'État.
• Votre rapporteur considère que ce dispositif présente un intérêt, celui de faire participer davantage les adultes aux missions de médiation. En effet, ces missions délicates sont trop souvent confiées à des emplois-jeunes qui ne bénéficient pas toujours de l'expérience nécessaire à ce type d'emploi.
Cependant, les objectifs visés par ce dispositif ne semblent pas clairement définis : s'agit-il prioritairement d'une mesure en faveur de l'emploi des personnes dans les quartiers relevant de la politique de la ville ou d'une mesure axée sur le développement des pratiques de médiation ? Si ces deux objectifs ne sont pas nécessairement incompatibles, ils peuvent ne pas être atteints de manière conjointe.
En outre, comme dans le cas des emplois-jeune, votre rapporteur s'interroge sur l'avenir de ces emplois.
(c) Les crédits demandés seront-ils suffisants ?
Les crédits demandés pour financer les adultes relais sont de 50,73 millions d'euros, soit un montant identique à celui inscrit en loi de finances initiale pour 2002.
Selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, ces crédits auraient été estimés au plus juste, et devraient être augmentés pour l'année 2004.
b) Une mesure symbolique : la suppression des crédits de l'institut des villes par l'Assemblée nationale
A l'initiative de notre collègue député Marc Laffineur, l'Assemblée nationale a adopté un amendement 7 ( * ) , approuvé par sa commission des finances, tendant à supprimer la dotation de l'institut des villes, de 1 million d'euros. Cette dotation est financée par le titre IV. Parallèlement, à l'initiative du gouvernement, a été adopté un amendement tendant à augmenter d'un montant équivalent les crédits de l'article 40 du chapitre 46-60 (soutien aux grands projets de ville).
Cet organisme, créé au début de l'année 2001, avait pour objet de favoriser la concertation entre les grandes associations d'élus (telles que l'Association des maires de France et l'Association des districts et des communautés de France), les représentants des ministères et ceux de la Caisse des dépôts et consignations.
Il a été estimé que l'institut des villes se superposait, au moins en partie, à la délégation interministérielle à la ville et au Conseil national des villes, voire à des institutions ou organismes à vocation générale (Parlement, Conseil économique et social, commissariat général du Plan).
Il faut cependant préciser que l'institut des villes n'a pas été supprimé. Selon les informations obtenues par votre rapporteur spécial, le gouvernement envisagerait de demander aux associations d'élus de participer à son financement.
* 6 Circulaire du Premier ministre du 31 décembre 1998.
* 7 Amendement n° 56 rectifié.