B. L'APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
1. Un ministère exemplaire ?
Au cours de son audition devant votre commission, le 24 octobre dernier, le ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, M. Jean-François Mattei, a fait part de sa volonté de faire de son ministère un ministère exemplaire et pilote dans la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
Il a ainsi noté que la présentation du budget pour 2003 avait subi des modifications liées à des changements de nomenclature et de présentation des agrégats, afin de préfigurer les programmes de la loi organique , et a exprimé son souhait de pouvoir adopter une véritable structure de programme pour le prochain projet de loi de finances.
La loi organique est une opportunité forte offerte à l'administration pour améliorer sa gestion budgétaire, la définition de ses politiques et en corollaire leur mise en oeuvre et leur gestion concrète. Ainsi, de très nombreuses tâches attendent l'administration, notamment pour construire les systèmes d'information qui permettront de rendre compte au Parlement des objectifs visés, des résultats atteints (efficacité) et des moyens mis en oeuvre pour les atteindre (efficience).
Votre rapporteur spécial prend acte des efforts accomplis sur le plan méthodologique et organisationnel.
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Le cadre de travail et la méthode retenus par le ministère Le ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées a indiqué à votre rapporteur spécial, en réponse à l'une de ses questions, avoir arrêté une stratégie, une organisation et s'être doté d'une structure de programmes en vue de l'application de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances. 1/ Le ministère s'est doté d'une stratégie Le choix fondamental qui a été fait à l'origine et confirmé par les nouveaux ministres consiste en la rédaction d'ici la mi-2003 des projets de performances qui constituent les annexes des futurs PLF et décrivent les objectifs de résultats de chaque programme. 2/ Le ministère s'est doté d'une organisation L'objectif fondamental a été d'organiser un pilotage stratégique et politique des travaux et non de déléguer le travail aux seules directions chargées des affaires financières. Cette organisation, confirmée par les nouveaux ministres repose sur : - un comité de planification stratégique regroupant l'ensemble des directeurs du ministère sous la présidence des directeurs de cabinet et qui se réunit tous les trimestres ; malgré l'existence de deux ministères, le choix a été fait de maintenir un seul comité ; - un secrétariat exécutif confié à un haut fonctionnaire désigné dès le début de l'année 2001; - un comité consultatif d'experts extérieurs en termes de planification stratégique (qui reste à désigner) ; - des équipes de projet pour la rédaction des projets de performances, formées des directions « de métier », des directions de « ressources » et des services déconcentrés. 3/ Le ministère s'est doté d'une structure de programmes Trois missions principales (Emploi, Insertion sociale, Santé) et treize programmes avaient été retenus par le précédent gouvernement qui font à l'heure actuelle l'objet d'une réflexion des nouveaux ministres. A titre de référence : - trois programmes avaient été retenus sur la mission Intégration sociale : lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale ; personnes handicapées ; personnes immigrées. Toutefois, la question se pose de l'émergence d'un programme famille et d'un programme personnes âgées, dont l'essentiel des dépenses ne figurent pas dans le projet de loi de finances mais dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale ; enfin un programme spécifique relatif à l'égalité entre les femmes et les hommes avait été retenu ; - cinq programmes avaient été retenus pour la mission Santé : santé publique ; veille et sécurité sanitaire ; qualité du système de soins ; offre de soins ; accès aux soins. Il s'agit ici d'une structure plus systémique que la précédente compte tenu du fonctionnement de notre système de santé ; - enfin, un programme support, à ce stade commun aux deux missions précédentes, ce que ne permet toutefois pas la loi organique, a été à ce stade retenu. La plupart de ces programmes ont été structurés en sous-programmes, voire dans certains cas en un niveau inférieur. A titre de référence, le programme santé publique comprend par exemple un sous-programme mode de vie et comportement, celui-ci comprenant un niveau inférieur relatif aux pratiques addictives. Il ne faut pas se méprendre sur le statut d'une telle structure de programmes, telle qu'elle doit encore être confirmée ou modifiée par les nouveaux ministres. Celle-ci ne saurait en effet être interprétée comme une structure définitive. C'est au contraire une première structure qui aura à être validée sur la durée par la rédaction des projets de performance ; par sa capacité à fonctionner budgétairement et managérialement ; par la consultation citoyenne et interministérielle qui sera nécessaire ; par la décision des ministres en fort lien avec le Parlement. Il s'agit bien d'une structure de programmes pour commencer à travailler. 4/ Les ministères se sont dotés d'une méthodologie de rédaction des projets de performances. Le secrétariat du comité de planification stratégique a rédigé une méthodologie organisée autour de cinq points : - une explicitation des concepts ; - une analyse des opportunités et des difficultés d'une mise en oeuvre de nos politiques dans une démarche d'objectifs de résultats ; - des éléments concrets sur la rédaction des projets de performances ; - une incitation à la réflexion sur les impacts de cette mise en oeuvre d'une démarche en termes d'objectifs de résultats sur nos relations avec nos opérateurs et partenaires, nos procédures internes, notre système d'information, notre management et notre gestion des ressources internes ; - des références étrangères (par exemple, les 250 objectifs de résultats de l'administration américaine en matière de santé). |