B. LES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT POURSUIVENT LEUR RÉDUCTION
1. Des dépenses de recherche fortement contraintes, pour la deuxième année consécutive
L'an dernier, votre rapporteur s'inquiétait des réductions significatives des crédits consacrés aux programmes d'études et de recherche.
Le programme PREDIT 2, consacré à l'innovation dans les transports terrestres, s'est clôturé en juin 2001 et un nouveau programme, le PREDIT 3, se développera autour de trois enjeux (assurer la mobilité durable des biens et des personnes, accroître la sécurité des systèmes de transport, améliorer l'environnement en participant aux objectifs de réduction des gaz à effet de serre et de réduction du bruit).
L'an dernier, les crédits d'équipement du PREDIT étant réduits de 27 % et les crédits d'équipement du fonds d'aide à la recherche et à l'innovation dans les transports (FARIT) de 28 %. Pour 2003, les crédits de ces organismes de recherche continuent de se réduire : les crédits d'investissement du PREDIT sont en baisse de 33 % à 532.000 euros et les crédits de recherche du FARIT diminuent de 14,4 %.
Cette diminution importante des crédits s'explique avant tout par le mécanisme de transition entre les programmes de recherche. De fait, les crédits d'engagement, qui préparent l'avenir, sont stabilisés. Il semble donc que la réduction actuelle des moyens soit la conséquence d'un « creux » temporaire. Il n'en reste pas moins que celui-ci ne devrait pas se prolonger tant les besoins de recherche sont importants, dans le domaine des transports et particulièrement de la sécurité routière.
D'une manière générale, toutes les dépenses en capital souffrent de la prééminence presque écrasante des dépenses de personnel dans le budget des services communs.
2. Les dépenses immobilières : une amélioration de la connaissance du parc, mais des moyens encore faibles
a) Le patrimoine de l'administration centrale
La gestion du patrimoine des services de l'administration centrale, à l'exception des locaux occupés par les services relevant de la direction générale de l'aviation civile et de la direction du tourisme qui constituent deux pôles particuliers, est assurée par la direction des affaires financières et de l'administration générale.
La maîtrise de la localisation à l'administration centrale ne relève pas que de la seule stratégie immobilière du ministère, mais aussi de décisions interministérielles complexes. Les règles mises en oeuvre par le comité de décentralisation pèsent également sur le choix des localisations des services.
À la suite des opérations de regroupement qui ont été mises en oeuvre dans ce cadre, en 1989 et 1993, l'administration centrale du ministère est aujourd'hui, pour l'essentiel, et à l'inverse de l'ensemble des autres administrations centrales, installée hors de Paris.
À l'heure actuelle, son parc immobilier se caractérise par une forte concentration géographique à la Défense (75 % des superficies) par des surfaces majoritairement situées dans des immeubles de grande hauteur (73 %) à contraintes lourdes et par une proportion très importante de locaux (63 %) dont le ministère est affectataire et qui ont plus de dix ans d'âge.
Un programme triennal glissant de travaux a été établi à l'issue d'un audit effectué sur l'ensemble du parc immobilier . Il a permis une classification des interventions par nature de travaux et d'y affecter des ordres de priorité en fonction des règles de sécurité des personnes et des biens.
b) Le patrimoine immobilier des services déconcentrés
Le patrimoine immobilier des 172 services déconcentrés du ministère de l'équipement est constitué de 8 500 bâtiments représentant une surface utile de près de 4 millions de m².
Ce parc immobilier se caractérise par son ancienneté : trois-quarts des 2.048 implantations de bureaux ont 20 années et plus, ce qui justifie d'importants travaux de maintien en l'état des bâtiments existants et de mise aux normes en matière d'hygiène, de sécurité et de conformité.
Ce patrimoine est dans un état d'entretien acceptable, mais 20 % des bâtiments nécessitent des interventions importantes portant sur la pérennité de la structure (gros oeuvre, étanchéité). Prés de 20 % des bâtiments sont également confrontés à des problèmes de conformité aux normes de sécurité (électricité, évacuation, ascenseurs,..).
Outre les problèmes techniques, l'adaptation du parc immobilier aux besoins des services n'est pas satisfaisante. Si les problèmes de surpeuplement caractérisé sont aujourd'hui rares, près de 30 % des sièges de DDE ont des implantations exagérément dispersées, seulement 5 des 22 DRE sont regroupés avec les chefs-lieux de région, et plusieurs centres de formation occupent des locaux non prévus à cet effet.
c) Une amélioration de la connaissance du parc immobilier
La direction du personnel et des services a engagé une démarche de professionnalisation de la gestion du patrimoine immobilier des services déconcentrés.
Cette orientation stratégique mobilise tous les acteurs concernés, tant au niveau central, qu'au niveau des services déconcentrés organisés en réseau de compétence. Elle s'articule autour des principales actions suivantes :
- l'information des responsables locaux sur les enjeux de la gestion du patrimoine et la clarification des responsabilités réciproques des services déconcentrés et des directions d'administration centrale ;
- la formation des correspondants dans chaque service déconcentré ;
- la mise à disposition d'un outil de gestion du patrimoine immobilier commun à chaque service déconcentré permettant une synthèse au niveau national ;
- la connaissance du patrimoine géré sous tous ces aspects : caractéristiques physiques, statut juridique d'occupation, coûts de gestion et d'exploitation,... ;
- la constitution de plans de gestion pluriannuels dans chaque service permettant de décliner sur 3 à 5 ans les principales orientations du service en matière de gestion du patrimoine ;
- la contractualisation avec la direction du personnel et des services sur la base de ces plans pluriannuels conduisant à l'allocation des ressources budgétaires pour financer des opérations de maintenance immobilière, d'investissement ou de locations.
L'objectif de cette démarche est de rationaliser les différentes implantations du ministère, de maîtriser les coûts de gestion et d'exploitation des bâtiments et d'assurer la pérennité et les conditions de sécurité du patrimoine bâti.
À l'issue d'une mission d'audit qui s'est déroulée en 1998, plusieurs orientations en vue de mobiliser les services déconcentrés du ministère de l'équipement et de professionnaliser leurs interventions dans la gestion de leur patrimoine immobilier ont été mises en évidence.
C'est dans ce contexte qu'est apparue la nécessité de doter les services déconcentrés d'une véritable application informatique de Gestion de Patrimoine Immobilier (GPI). L'application GPI, développée par un prestataire externe et a été implantée dans tous les services déconcentrés en septembre 1999. Cette application comprend trois volets d'informations :
- le volet « connaissance du patrimoine » ;
- le volet « état de santé du bâtiment et travaux » qui permet la programmation des interventions de maintenance en fonction du diagnostic des bâtiments ;
- le volet « gestion financière » qui permet le suivi des coûts de gestion et d'exploitation des bâtiments.
Cette action s'est accompagnée de la mise en place d'un programme de formation et de sensibilisation à la gestion du patrimoine immobilier à l'attention des secrétaires généraux et des responsables des moyens généraux des services déconcentrés.
Ainsi depuis l'année 2000, la programmation des crédits de maintenance immobilière a été effectuée sur la base des données résultant de l'utilisation de GPI.
Une synthèse des données immobilières concernant les services déconcentrés disponibles grâce aux remontées d'informations annuelles de l'outil GPI a été réalisée au niveau central. Ce catalogue de données immobilières a été mis à la disposition des services sur le site intranet du ministère de l'équipement pour la première fois en février 2001. Il sera progressivement enrichi grâce à l'analyse de l'évolution pluriannuelle des données et constitue un véritable référentiel pour les services déconcentrés leur permettant d'élaborer localement leur propre politique immobilière dans le cadre de plan pluriannuel de gestion du patrimoine.
Aussi, suite au comité interministériel pour la réforme de l'Etat du 12 octobre 2000 présidé par le Premier Ministre, et dans le cadre des travaux interministériels qui se sont déroulés en 2001 sous l'égide de la direction du budget, du secrétariat général du gouvernement et de la délégation interministérielle à la réforme de l'Etat, le ministère chargé de l'équipement a élaboré un plan d'action en faveur de la modernisation de la fonction immobilière.
Il explicite les grands enjeux de la politique immobilière dans les services déconcentrés aux travers des actions proposées sur la période 2002 - 2004 qui visent à :
- permettre aux services déconcentrés de définir et mettre en oeuvre des stratégies locales de gestion de patrimoine dans le cadre de la généralisation des plans pluriannuels de gestion du patrimoine immobilier dans chaque service et grâce à la modernisation de l'outil de gestion GPI et de son extension à l'ensemble du patrimoine;
- les aider à optimiser la gestion et l'exploitation de leur patrimoine par la diffusion d'un référentiel national sur les coûts de gestion et d'exploitation des bâtiments et par la diffusion d'un guide opérationnel sur la maîtrise des coûts d'exploitation dont l'élaboration a été confiée au centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) ;
- les aider à développer les compétences des gestionnaires locaux par des actions d'information et de formation, en particulier dans le cadre de la formation prise de poste des responsables des moyens généraux, et par la structuration de l'information au niveau central sur le réseau intranet du ministère.
Compte tenu de la structure et des caractéristiques du patrimoine immobilier des services déconcentrés, les objectifs principaux d'évolution du parc immobilier ne portent pas sur une augmentation des surfaces bâties mais sur l'adaptation fonctionnelle des locaux aux missions du METL et sur la remise en état des bâtiments qui se sont dégradés au fil des années.
Ces objectifs peuvent être récapitulés comme suit :
• la mise en sécurité des locaux :
près de 20 % des bâtiments sont confrontés à des
problèmes de conformité aux normes de sécurité
réglementaires (électricité, évacuation,
ascenseurs,...) dont la moitié de non-conformités graves;
• la remise en état du patrimoine : 20 % des
bâtiments nécessitent des interventions importantes sur la
structure (gros oeuvre, étanchéité), dont une forte
proportion d'interventions qualifiées de lourdes;
• le regroupement des sièges de DDE dont
près de 30 % ont des implantations exagérément
dispersées (plus de deux sites éloignés) ;
• le regroupement des sièges des DRE et des
DDE chefs-lieux de région : seuls 5 sièges, parmi les 22 DRE,
sont actuellement regroupées avec les DDE chefs-lieux de région
;
• la rationalisation des implantations territoriales
: l'évolution des enjeux territoriaux justifie l'adaptation des
implantations territoriales du METL (500 00 m²) ;
• l'adaptation des locaux spécifiques : la
politique de recrutement et de formation des agents du METL nécessitera
une adaptation des bâtiments des centres interrégionaux de
formation (CIFP) et des écoles.
d) Des crédits d'investissement contraints
Les crédits d'investissement sont, selon le ministère, insuffisants au regard des besoins exprimés par les services. En particulier, aucune opération lourde nouvelle n'a pu être engagée sur la période 1997- 2001 (par exemple en vue de la construction neuve d'un siège d'une DDE).
Les moyens budgétaires mis à disposition des services n'ont pas permis d'engager des actions significatives au delà des premières priorités et en particulier le maintien en état du patrimoine. Aucune véritable politique de maintenance préventive n'a pu être mise en oeuvre depuis plusieurs années.