B. PRÉCISER CERTAINES PROCÉDURES
Votre commission des Lois considère que certaines procédures prévues par le projet de loi constitutionnelle gagneraient à être davantage précisées, en particulier les expérimentations prévues par l'Etat et les consultations locales.
1. Encadrer davantage les expérimentations conduites par l'Etat
Le recours à l'expérimentation constitue une méthode irremplaçable au service de la modernisation de l'Etat.
Elle permet de tester une réforme à une petite échelle afin d'en mesurer les avantages et les inconvénients, d'en améliorer les dispositions avant de les généraliser. Elle permet également de dissiper les craintes et de lever les réticences que suscite souvent toute perspective de changement. Mieux acceptée, la réforme peut alors plus rapidement et plus pleinement produire ses effets.
Indépendamment de son incontestable valeur symbolique, la révision constitutionnelle s'avère nécessaire pour autoriser des expérimentations dans des domaines ayant trait aux libertés publiques, tels que celui de la justice, où le Conseil constitutionnel veille au strict respect du principe d'égalité.
Tout en approuvant la mesure, votre commission des Lois vous propose, à l'article 2 de confier seulement à la loi , et non au règlement, la possibilité d'autoriser , pour un objet et une durée limités , des expérimentations .
2. Aménager les mécanismes de démocratie directe locale
Tout en approuvant le développement des mécanismes de démocratie directe locale, votre commission juge nécessaire d'en concilier la mise en oeuvre avec le bon fonctionnement des conseils élus. Aussi vous propose-t-elle de :
- permettre aux électeurs de demander l'inscription à l'ordre du jour d'une assemblée locale d'une question relevant de sa compétence ( article 5 ) ;
- regrouper à l'article 72 de la Constitution les dispositions ouvrant au législateur la faculté de consulter les électeurs concernés sur la création d'une collectivité se substituant à des collectivités existantes, la notion de collectivité à statut particulier étant supprimée ( articles 4 et 5 ) ;
- supprimer l'inscription dans la Constitution de la possibilité d'organiser une consultation sur la simple modification de l'organisation d'une collectivité se substituant à des collectivités existantes ou sur la modification des limites des collectivités territoriales ( article 5 ).
C. CLARIFIER ET SÉCURISER LE CADRE CONSTITUTIONNEL PROPOSÉ POUR L'OUTRE-MER
S'agissant de l'outre-mer, votre commission des Lois vous propose plusieurs clarifications pour apaiser les craintes suscitées par certaines dispositions et sécuriser certaines procédures.
1. Procéder à quelques clarifications pour apaiser certaines craintes
Votre commission des Lois vous propose de :
- préciser dans la Constitution que la nouvelle collectivité territoriale issue de la fusion d'un département et d'une région d'outre-mer restera régie par l'article 73 ( article 7 ), et non par l'article74, afin de ne pas bloquer des évolutions institutionnelles demandées par la population, cependant désireuse de continuer à relever du principe de l'assimilation législative de l'article 73 ;
- mentionner la Nouvelle-Calédonie dans le titre XII de la Constitution pour qu'elle puisse bénéficier des avancées prévues pour les autres collectivités territoriales de la République (droit de pétition, référendum local ...) ( article 7 ). Il serait en effet paradoxal que la Nouvelle-Calédonie, par le seul fait qu'elle est régie par un titre autonome de la Constitution, ne puisse exercer des prérogatives au moins équivalentes à celles dévolues aux autres collectivités territoriales de la République ;
- prévoir que la possibilité pour une assemblée locale prendre des actes dans des matières législatives , qui constitue une dérogation au principe de l'assimilation législative, ne peut intervenir que dans un nombre limité de matières , afin de bien indiquer que cette possibilité, auparavant propre aux territoires d'outre-mer et reprise par le projet de loi pour les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74, doit demeurer exceptionnelle ( article 8 ) ;
- préciser que le contrôle juridictionnel spécifique exercé sur les actes de l'assemblée délibérante d'une collectivité d'outre-mer intervenant dans des matières qui, en métropole, relèvent du domaine de la loi, pourra être organisé devant le Conseil constitutionnel ou devant le Conseil d'Etat ( article 9 ). L'article 74, dans sa nouvelle rédaction, propose un cadre constitutionnel souple qui doit permettre d'élaborer des statuts sur mesure, adaptés aux spécificités de chaque collectivité d'outre-mer ; il convient de faire référence à un éventuel contrôle du Conseil constitutionnel pour ménager au législateur organique la possibilité d'organiser pour la Polynésie française un contrôle juridictionnel sur certains actes inspiré de celui exercé sur les lois du pays calédonienne. L'absence d'une telle mention, par un a contrario avec l'article 77 relatif à la Nouvelle-Calédonie, risquerait en effet de le priver de cette faculté ;
- prévoir que le second tour du scrutin présidentiel aura lieu le quatorzième jour suivant le premier tour , et non dans les deux semaines qui suivent, afin de garantir le délai actuel tout en tenant compte du décalage horaire pour les collectivités d'outre-mer ( article 11 ).
2. Sécuriser certaines procédures
Votre commission des Lois vous propose de :
- permettre à une partie d'une collectivité située outre-mer de changer de régime . L'île de Saint-Barthélémy, qui dépend de la Guadeloupe, mais présente de multiples particularités, pourrait ainsi devenir une collectivité d'outre-mer. Le consentement des électeurs de l'ensemble de la collectivité concernée devrait être préalablement recueilli ( article 7 ) ;
- prévoir qu'une habilitation du législateur est nécessaire afin que les départements et régions d'outre-mer puissent prendre des règlements dans des matières législatives relevant des compétences de l'Etat. En effet, une telle habilitation est déjà prévue s'agissant de la possibilité pour les assemblées locales d'adapter elles-mêmes lois et règlements ( article 8 ) ;
- permettre à une loi organique de préciser et compléter les matières régaliennes non susceptibles de transfert aux assemblées locales, afin de montrer le caractère exceptionnel d'un tel transfert de pouvoir normatif ( article 8 ) ;
- interdire toute possibilité d'adaptation et de réglementation par les collectivités régies par l'article 73 dans le domaine de la loi lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique . Une telle limitation étant déjà prévue en matière d'expérimentation, elle semble indispensable s'agissant de dispositions pérennes ( article 8 ) ;
- prévoir que les ordonnances prises par le Gouvernement pour l'actualisation du droit applicable outre-mer en vertu de l'habilitation permanente résultant du nouvel article 74-1 fassent l'objet d'une ratification expresse par le Parlement dans le délai d'un an à compter de leur publication, à peine de caducité ( article 10 ). L'obligation de ratifier expressément les ordonnances prises sur le fondement de cette habilitation constitutionnelle permettra au Parlement, dessaisi en amont, d'exercer un droit de regard sur le contenu des ordonnances mais surtout, évitera que des pans entiers du droit positif ayant valeur législative en métropole ne conserve une valeur seulement réglementaire outre-mer, avec le risque permanent de contestation devant le juge administratif. La ratification expresse, dont l'initiative pourra émaner tant du Gouvernement que des assemblées, permettra de réduire la confusion dans la hiérarchie des normes outre-mer et d'assurer une meilleure sécurité juridique.
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Sous réserve de ces observations et des modifications qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République.