Projet de loi de finances rectificative de finances rectificative pour 2002

TITRE II :

DISPOSITIONS PERMANENTES

ARTICLE 10

Transfert par l'Etat du réseau de transport du gaz et exonération des droits de mutation dus à raison de ces opérations

Commentaire : le présent article complète sur deux points les dispositions de l'article 81 de la loi de finances rectificative pour 2001. Il précise que les transferts, prévus par ce texte, aux opérateurs, de la propriété des réseaux de transport du gaz naturel, seront exonérés de droits de mutation. Il ordonne, d'autre part, la remise aux collectivités locales concernées, en pleine propriété, des ouvrages de transport relevant normalement du régime de la distribution publique de gaz.

I. LES DISPOSITIONS DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2001 ET LEURS LACUNES

A. LA PROGRAMMATION DE LA VENTE AUX OPÉRATEURS DU RÉSEAU DE TRANSPORT GAZIER

1. Les intentions de la loi de finances rectificatives pour 2001

Dans la perspective de l'ouverture à la concurrence de l'ensemble des activités considérées, l'article 81 de la loi de finances rectificatives pour 2001 ^{69 ( * )} a programmé, selon un calendrier assez serré, le transfert aux opérateurs intéressés (anciens concessionnaires ou nouveaux exploitants) de la propriété des ouvrages de transport du gaz naturel ^{70 ( * )} .

Cette mesure, précédée d'une résiliation des concessions en vigueur, devait présenter l'avantage pour les prestataires concernées d'améliorer :

- la structure de leur bilan,

- l'identification par eux-mêmes des coûts correspondants,

- et, partant, leur compétitivité globale.

Un processus comportant les principales étapes suivantes était prévu :

- dans l'hypothèse où l'opérateur ne serait pas candidat à l'achat du réseau qu'il utilisait, sa concession serait maintenue jusqu'à la publication d'un décret en Conseil d'Etat précisant les obligations qui s'imposent à tout exploitant, ancien ou nouveau ;

- dans le cas contraire, la concession de l'exploitant serait résiliée dès publication de la loi (qui a eu lieu le 28 décembre 2001) et ce dernier devrait verser, dans les trois mois suivants, un acompte égal à la valeur de ses droits tels que constatés dans ses comptes au 31 décembre 2000.

En tout état ce cause, une commission spéciale, mise en place dans les 5 mois, serait chargée de déterminer le montant de l'indemnité de résiliation anticipée et le prix de cession des biens transférés (le solde entre les deux devant être versé au plus tard le 30 septembre 2002).

2. Un calendrier respecté

Les trois principaux opérateurs de transport du gaz, Gaz de France (GDF), Gaz du Sud-Ouest (GSO) ^{71 ( * )} et la Société Elf-Aquitaine de réseau (SEAR) se sont portés candidats à l'achat des infrastructures de réseaux qu'ils exploitaient. Ils ont versé à ce titre, conformément aux dispositions ci-dessus rappelées, un acompte de 188 millions d'euros ^{72 ( * )} .

En cessation d'activité depuis mars 2002, et ne fournissant à quelques entreprises, dans le Nord-Pas-de-Calais, que du gaz de cokerie (issu de la combustion, après extraction, du charbon) la société Cokes de Drocourt, seule, n'a pas pu profiter de l'opportunité ainsi offerte par l'Etat à l'ensemble des concessionnaires. Elle n'exploite cependant que 74 kilomètres de réseau contre 29.870 kilomètres pour GDF, 3.660 kilomètres pour GSO, et 644 kilomètres pour la SEAR.

La commission spéciale prévue a bien été constituée le 3 janvier 2002 ^{73 ( * )} . Dans le rapport qu'elle a remis, le 28 mai 2002, au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, elle a évalué à :

- 5,44 milliards d'euros le montant des indemnités de résiliation anticipée de concession ;

- 5,56 milliards d'euros, celui du prix de cession des biens transférables ^{74 ( * )} .

Le solde de l'opération pour l'Etat est donc légèrement positif (5,56 - 5,54 = 0,12 milliard d'euros).

Contrairement à ce qui s'était passé en 1997 pour le transfert du réseau électrique ^{75 ( * )} , la loi de finances rectificative pour 2001 a donc prévu que le transfert du réseau de transport de gaz aux opérateurs concernés s'effectue à titre onéreux et non gratuit.

Le contexte est cependant différent, compte tenu du caractère de service public plus marqué du réseau électrique et, concernant ses ouvrages ^{76 ( * )} , de la difficulté, plus grande, d'en fixer le prix ainsi que de leur régime juridique beaucoup plus flou (la propriété pouvant en être parfois considérée, comme revenant déjà plutôt à EDF qu'à l'Etat).

La charge nette d'acquisition des infrastructures gazières par les concessionnaires intéressés apparaît, en tout état de cause, comme étant modérée, compte tenu de l'indemnité qu'ils doivent percevoir de l'Etat pour rupture anticipée de leur contrat. L'amélioration de leur compétitivité ne s'en trouvera donc pas amoindrie, ce dont votre rapporteur général ne peut que se féliciter, d'autant que les opérations de transferts prévues seront exonérées de droits de mutation.

B. LES LACUNES DU PRÉCÉDENT DISPOSITIF

Le dispositif prévu par l'article 81 de la loi de finances rectificative pour 2001 comportait deux principales omissions, concernant :

- le traitement fiscal des opérations de transfert envisagées ;

- l'inclusion éventuelle, par erreur, dans les biens transférés, de parties de réseau relevant non pas du transport mais de la distribution du gaz ^{77 ( * )} qui devraient, de ce fait, appartenir aux communes plutôt qu'à l'Etat.

1. Les imprécisions fiscales

Dans son commentaire de l'article 81 précité, votre rapporteur général avait évoqué « le manque de clarté » de ce texte concernant le régime fiscal des opérations considérées. Craignant que de lourds droits d'enregistrement et de mutation soient exigés des intéressés, et s'ajoutent, pour eux, à la charge résultant de l'achat des réseaux, il s'était interrogé sur l'opportunité de prévoir un étalement des divers versements dont ils auraient pu être ainsi redevables.

L'exonération prévue par le présent article vient, sur ce point, apaiser ses craintes d'alors.

2. Le problème de la distinction entre réseau de transport et de distribution

A l'occasion de l'examen par le Sénat du collectif de 2001, nos collègues Jean Pépin et François Trucy avaient déposé un amendement à l'article 81 tendant à ce que la commission spéciale prévue « contrôle que les biens à transférer n'appartiennent pas à des collectivités locales organisatrices de la distribution du gaz ».

Notre collègue François Trucy, se fondant sur le précédent du transfert du réseau de transport d'électricité à EDF, avait évoqué lors de la discussion en séance publique de possibles erreurs ou incertitudes. S'exprimant à son tour, au cours de cette même discussion, sur l'article en cause, notre collègue Jean-Pierre Demerliat, avait lui aussi, rappelé que la mise en oeuvre de l'article 4 de la loi du 10 novembre 1997 attribuant à EDF la propriété du réseau d'alimentation générale n'avait pas été sans difficultés d'application : « Comment se fera le partage entre, d'une part, le réseau de transport, qui pour l'heure, appartient à l'Etat, et, d'autre part, le réseau de distribution, qui appartient aux collectivités locales ? ».

En vue de rassurer ces différents intervenants, dont le présent article montre que les interrogations étaient fondées, M. Christian Pierret, alors secrétaire d'Etat à l'industrie s'était engagé à ce que la réponse apportée par la commission spéciale soit « claire et incontestable ». Tel est l'objet du dispositif figurant dans le présent article.

II. LES COMPLÉMENTS APPORTÉS PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. UNE EXONÉRATION GÉNÉRALE DE DROITS DE MUTATION

1. Portée de l'exemption

Le présent article vient spécifier que les transferts visés par l'article 81 précité sont exonérés :

- de droits d'enregistrement,

- de la taxe de publicité foncière,

- des salaires habituellement payés aux conservateurs des hypothèques au titre de l'accomplissement des formalités relatives aux mutations concernées (article 879 du CGI).

En revanche, resteraient dus les droits de timbre, assez peu élevés, qui frappent les actes notariés relatifs aux transferts de propriété en cause (articles 899 à 901 du même code).

Des droits d'enregistrement ou la taxe de publicité foncière sont normalement exigibles sur les mutations à titre onéreux au profit des départements (au taux de 3,60 %) ou des communes de plus de 5 000 habitants (1,20 %), en ce qui concerne des immeubles ou droits immobiliers situés sur leur territoire ^{78 ( * )} .

A ces impositions de base, peut s'ajouter une taxe additionnelle départementale (de 0,60 à 1,40 %) sur les opérations dont le montant excède 23.000 euros (article 1595 du CGI).

2. Le « manque à gagner » pour les collectivités territoriales concernées

Le prix total des cessions envisagées ayant été évalué à 5,56 milliards d'euros par la commission spéciale, c'est une « manne » de près de 270 millions d'euros (hors taxes additionnelles) qui va ainsi échapper aux collectivités territoriales concernées (dont 200 millions d'euros pour les départements).

En revanche, certaines communes bénéficieront des « rectifications de frontière » entre transport et distribution. Leur patrimoine s'en trouvera enrichi des actifs correspondants (canalisations et ouvrages annexes) et elles percevront, à ce titre, un supplément de redevances au titre de l'article L. 2333-84 du code générale des collectivités territoriales pour occupation de leur domaine public. Toutefois, ceci, dans l'ensemble, est loin de compenser cela, et l'on conçoit dès lors la déception éprouvée par les départements et les communes.

3. Une mesure, tout compte fait, justifiée

L'exonération prévue par le présent article apparaît cependant dans l'ensemble justifiée dans la mesure où la perception des droits de mutation normalement exigibles aurait :

- créé des inégalités entre collectivités (une partie importante du territoire n'est pas traversée par le réseau national de transport de gaz naturel) au profit de certaines d'entre elles qui auraient pu bénéficier, en quelque sorte, d'un enrichissement sans cause ;

- aggravé les charges des opérateurs qui doivent assumer par ailleurs l'achat de leurs réseaux ;

- enfin, dérogé à de nombreux précédents.

En effet, comme le souligne le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, notre collègue député Gilles Carrez, le législateur a coutume d'exonérer de droits de mutations les opérations d'intérêt général revêtant un caractère exceptionnel. Trois opérations, à la fois relativement similaires et récentes, se sont ainsi vues appliquer une telle mesure « dérogatoire » :

- le transfert à la Poste et à France Telecom de l'ensemble des biens immobiliers et mobiliers du domaine public et privé de l'Etat, attachés aux services relevant des anciennes directions de la poste et des télécommunications (article 22 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications) ;

- celui au nouvel établissement public « Réseau Ferré de France » (RFF) de l'ensemble du réseau de voies ferrées et installation connexes (article 8 de la loi n° 97-135 du 13 février 1997) ;

- enfin, les opérations de transfert aux UGECAM (Unions pour la gestion des établissements des caisses d'assurance maladie) de la gestion et de la propriété d'établissements sanitaires et médico-sociaux des caisses d'assurance maladie (article 70 de la loi de finances rectificative pour 2001 n° 2001-1276).

On pourrait ajouter à ces trois exemples celui des transferts visés par l'article 26 de la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-1353 du 30 décembre 2000) consécutifs à la dissolution des établissements publics d'aménagement des villes nouvelles ou à la création de l'institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (auquel ont été dévolus des biens, droits et obligations du CEA et de l'Office de protection contre les rayonnements ionisants).

Toutes ces mutations ont, en effet, été effectuées en franchise d'impôts.

B. LE DÉCLASSEMENT ET LE TRANSFERT AUX COMMUNES CONCERNÉES D'UNE PARTIE MARGINALE DU RÉSEAU DE TRANSPORT RELEVANT DU RÉGIME DE LA DISTRIBUTION PUBLIQUE DE GAZ

1. Une partie marginale du réseau de transport relève du régime de la distribution

Comme le gouvernement s'y était engagé en réponse aux inquiétudes émises par le Sénat, la commission spéciale s'est montrée attentive, dans l'inventaire auquel elle a procédé, à d'éventuelles confusions entre infrastructures de transport et de distribution. Mais ce ne sont finalement que 934 kilomètres de canalisations (sur 34.174 kilomètres) et 400 communes (sur environ 8.000 desservies) qui devraient faire l'objet d'un déclassement et d'un transfert de propriété.

Toutefois, cela prouve que, contrairement à ce qu'affirmait devant le Sénat, le secrétaire d'Etat à l'industrie, le 17 décembre 2001, l'identification des canalisations considérées et la distinction avec la distribution n'étaient pas « parfaitement » effectuées par les contrats de concession de transport en vigueur.

2. Le transfert aux collectivités territoriales concernées des infrastrutures correspondantes

Les parties du réseau de transport relevant, du fait d'un changement d'usage (souvent lié à l'urbanisation croissante du territoire), du régime de la distribution publique de gaz doivent être, aux termes du présent article, déclassées et transférées, en pleine propriété, à titre gratuit aux communes et à leurs groupements, responsables de ce type d'infrastructures en vertu de la loi n° 46-628 du 28 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz.

Il n'est, en effet, actuellement pas envisagé de vendre aussi aux concessionnaires -comme cela a été prévu pour le transport - les réseaux de distribution de gaz naturel (moyenne et basse pression) qui appartiennent aux collectivités territoriales.

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

A la suite du vote d'un amendement de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a modifié, dans le I du présent article, le texte proposé pour modifier l'article 81 précité.

Le terme de « déclassement » a été notamment substitué à l'adjectif « reclassé » ce qui laisse à l'Etat la responsabilité de l'opération et évite aux collectivités territoriales concernées d'avoir à prendre, dans chaque cas, un arrêté spécifique.

Mais on peut dès lors s'interroger sur la nécessité pour l'autorité concédante (la commune) d'avoir à faire la demande du déclassement et du transfert en question. Ces opérations ne doivent-elles pas être effectuées ipso facto par l'Etat dès lors qu'il est avéré qu'il s'agit de distribution et non pas de transport de gaz ?

Certes, les concessionnaires qui désirent acheter le réseau qui leur était concédé par l'Etat doivent faire acte de candidature. Mais le transfert entre l'Etat et les communes qui est ici en cause est tout à fait différent : il s'effectue entre concédants et, non pas entre concédant et concessionnaire, et aucune vente du réseau de distribution n'est envisagée. Le déclassement et le transfert ne devraient-ils pas avoir un caractère automatique sans que la commune ait à en faire la demande ?

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission des finances juge opportunes les deux précisions apportées par le présent article au dispositif prévu l'année dernière pour le transfert aux opérateurs de la propriété des réseaux de transport de gaz.

Ces mesures étaient effectivement urgentes et avaient donc bien leur place dans la présente loi de finances rectificative car la date-butoir fixée pour le paiement du solde du prix de cession, qui est en même temps celle de la résiliation des concessions, est le 30 septembre 2002.

L'exonération de droits de mutation proposée, si elle peut paraître léser les intérêts des collectivités territoriales qui auraient pu en bénéficier, est conforme à la foi aux usages concernant des transferts de ce type et à la préservation de la compétitivité des opérateurs. Or, ces derniers, avant de se trouver exposés davantage à la concurrence, doivent assumer la charge de l'achat des infrastructures qu'ils exploitent.

Le déclassement et le transfert aux communes concernées de la partie marginale des réseaux de transport qui relève de la distribution sont également bienvenus. Ils mettent le fait en harmonie avec le droit, dans l'intérêt des collectivités concernées. Votre commission des finances approuve donc la précision rédactionnelle apportée à l'Assemblée nationale. La nécessité d'une demande des communes, préalable au déclassement et au transfert de propriété prévus, lui semble toutefois inutile en première analyse. Elle en propose donc la suppression par un amendement destiné à obtenir des éclaircissements sur ce point de la part du gouvernement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 11 (nouveau)

Contenu du « jaune budgétaire » énumérant les organismes consultatifs ou délibératifs placés auprès du Premier ministre et des ministres

Commentaire : le présent article prévoit d'améliorer l'information contenue dans le « jaune budgétaire » énumérant les organismes consultatifs ou délibératifs placés auprès du Premier ministre et des ministres, et d'y inclure les organismes consultatifs ou délibératifs placés auprès de la Banque de France.

Le présent article résulte d'un amendement présenté par notre collègue député le président Pierre Méhaignerie, le gouvernement s'en étant remis à la sagesse de l'Assemblée.

Il prévoit d'inclure des informations complémentaires dans le « jaune » qui énumère les commissions et instances consultatives ou délibératives placées auprès du Premier Ministre et des ministres (instauré par l'article 112 de la loi de finances pour 1996) :

- prise en compte des organismes placés auprès de la Banque de France ;

- indication du coût de fonctionnement, du nombre de membres et du nombre de réunions de chacun des organismes indiqués dans le « jaune ».

I. LES ORGANISMES PLACÉS AUPRÈS DE LA BANQUE DE FRANCE

Tout d'abord, le présent article tend à ce que ce « jaune » contienne la liste des commissions et instances consultatives ou délibératives placées auprès de la Banque de France. On peut s'interroger sur les organismes concernés.

Tel serait semble-t-il le cas :

- du conseil consultatif et des conseils des succursales ^{79 ( * )} ;

- de l'observatoire de sécurité des cartes de paiement (créé par la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001, dite « loi MURCEF ») ^{80 ( * )} .

La situation semble plus incertaine dans le cas du Conseil de la politique monétaire ^{81 ( * )} .

- D'une part, ce Conseil est un organe de direction de la Banque de France. En effet, ses membres siègent au conseil général (qui peut être considéré comme le « conseil d'administration » de la Banque de France) ^{82 ( * )} , et il est chargé de prendre certaines décisions en matière d'application de la politique monétaire. Selon l'article L. 142-2 du code monétaire et financier, « dans le cadre des orientations et instructions de la Banque centrale européenne », il « précise les modalités d'achat ou de vente, de prêt ou d'emprunt, d'escompte, de prise en gage, de prise ou de mise en pension de créances et d'émission de bons portant intérêt, ainsi que la nature et l'étendue des garanties dont sont assortis les prêts consentis par la Banque de France », et l'article L. 142-8 de ce même code prévoit que le gouverneur « prépare et met en oeuvre » les décisions du Conseil de la politique monétaire.

- D'autre part, le Conseil de la politique monétaire est également un organe consultatif , peut-être soumis en tant que tel aux dispositions du présent article. En effet, selon l'article L. 142-2 du code monétaire et financier, « le Conseil de la politique monétaire examine les évolutions monétaires et analyse les implications de la politique monétaire élaborée dans le cadre du système européen de banques centrales ».

En revanche, ne seraient vraisemblablement pas concernés la commission bancaire et le comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI), qualifiés par le rapport public 2001 du Conseil d'Etat d'autorités administratives indépendantes.

II. DES INFORMATIONS COMPLÉMENTAIRES SUR LES ORGANISMES ÉNUMÉRÉS PAR LE JAUNE

Le présent article tend également à ce que ce « jaune » apporte des informations sur le coût de fonctionnement des organismes ou instances placés directement auprès du Premier ministre, des ministres et de la Banque de France, ainsi que le nombre de leurs membres et le nombre des réunions tenues en leur sein lors des trois années précédentes.

D'après le dernier « jaune », les organismes actuellement concernés (donc à l'exclusion de ceux rattachés à la Banque de France) sont au nombre de 576 , placés auprès des ministres de l'économie, des finances et de l'industrie (99), de l'emploi et de la solidarité (98), de l'agriculture et de la pêche (78), de la culture et de la communication (55), du Premier ministre (40), des ministres des anciens combattants (40), de la justice (33), de la jeunesse et des sports (32), de l'aménagement du territoire et de l'environnement (31), de l'équipement et des transports (26), des affaires étrangères (15), de l'éducation nationale (12), de l'intérieur et de la décentralisation (12) et de l'outre-mer (5).

Cela fait plusieurs années que le rapporteur spécial des crédits des services généraux du premier ministre, successivement nos collègues Roland du Luart puis François Marc, critique le manque de transparence de la nébuleuse des organismes rattachés au Premier ministre. Votre commission des finances se réjouit donc de l'importance ici accordée à ce problème récurrent.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ⁶⁹ Loi de finances rectificative n° 2001-1276 du 28 décembre 2001.

* ⁷⁰ 2 postes de sectionnement et de coupure ou de livraison, stations de compression, nécessaires à la circulation, au comptage à la délivrance et à la vente du gaz.

* ⁷¹ GSO est détenu par Total Fina Elf (à hauteur de 70 %) et par GDF (à hauteur de 30 %).

* ⁷² GDF : 175,8 millions d'euros ;

GSO : 12,2 millions d'euros ;

SEAR : 189 000 euros.

* ⁷³ Par arrêté conjoint des ministres chargés, respectivement, de l'énergie et de l'économie et des finances. Présidée par un magistrat de la Cour des comptes, elle comprend également un conseiller d'Etat, un inspecteur des finances et deux ingénieurs généraux des mines.

* ⁷⁴ Un acompte de 188 millions d'euros a déjà été versé par les opérateurs mais pas encore intégré dans les recettes du budget.

* ⁷⁵ Article 4 de la loi du 10 novembre 1997.

* ⁷⁶ Les ouvrages du réseau de transport de gaz constituent, aux termes des concessions en vigueur, des « biens de retour » ne pouvant être cédés qu'à titre onéreux et non pas des « biens de reprise ».

* ⁷⁷ Partie terminale du réseau desservant à une pression plus basse (de 4 à 16 Bars au lieu de 35 Bars) l'usager final et appartenant aux collectivités territoriales sur le territoire desquelles elle se situe.

* ⁷⁸ Impositions départementales : articles 1594 A et 1594 D du CGI + taxe additionnelle (article 1584) au profit des communes de plus de 50 000 habitants ou d'un fonds de péréquation départemental (article 1595 bis) dans les communes de moins de 5 000 habitants.

* ⁷⁹ Selon l'article 35 du décret 93-1278 du 3 décembre 1993 sur la Banque de France «  le Conseil de la politique monétaire et le Conseil général peuvent créer, auprès de chacun d'eux ou auprès des directeurs des succursales, des commissions ou des comités à caractère consultatif comportant des personnalités extérieures à la Banque de France ».

* ⁸⁰ Si le rattachement de cet organisme à la Banque de France n'est pas certain, il entre de toute façon dans le cadre du « jaune », éventuellement en tant qu'organisme placé auprès du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

* ⁸¹ On doit rappeler qu'un amendement de la commission des finances de l'Assemblée nationale à l'article 3 du présent projet de loi de finances rectificative, adopté en première lecture à l'Assemblée nationale, a été justifié, notamment, par des interrogations quant à l'utilité du conseil de la politique monétaire.

* ⁸² Selon l'article L. 142-6 du code monétaire et financier,  « le Conseil général administre la Banque de France. Il délibère sur les questions relatives à la gestion des activités de la Banque de France autres que celles qui relèvent des missions du Système européen de banques centrales.Il délibère des statuts du personnel. (...) Le Conseil général délibère également de l'emploi des fonds propres et établit les budgets prévisionnels et rectificatifs de dépenses, arrête le bilan et les comptes de la Banque, ainsi que le projet d'affectation du bénéfice et de fixation du dividende revenant à l'Etat (...) ».