III. LES COLLECTIVITÉS LOCALES ET LE SOLDE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES EN 2002
A. UNE CONTRIBUTION POSITIVE MAIS EN BAISSE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES
1. Les conclusions de l'audit
L'audit de la situation des finances publiques rendu public le 27 juin 2002 confirme que, cette année encore, les administrations publiques locales 49 ( * ) devraient dégager un excédent budgétaire, réduisant par là le déficit global des administrations publiques. La capacité de financement des administrations publiques locales en 2002 est évaluée entre 1,8 milliard d'euros et 2,2 milliards d'euros, soit 0,1 point de PIB. L'excédent dégagé en 2001 représentait 0,2 point de PIB.
Evolution du solde de l'Etat et des administrations publiques locales
(en points de PIB)
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1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 (hypothèse basse) |
2002 (hypothèse haute) |
|
|
Etat |
- 3,7 |
- 3,6 |
-3,0 |
- 2,5 |
-2,4 |
-2,3 |
-3,0 |
-3,2 |
|
Administrations publiques locales |
+ 0,1 |
+ 0,2 |
+ 0,3 |
+ 0,3 |
+ 0,2 |
+ 0,2 |
+ 0,1 |
+ 0,1 |
Source : audit des finances publiques, juin 2002
Pour les seules collectivités locales, le rapport de notre collègue Joël Bourdin au nom de l'observatoire des finances locales évalue la capacité de financement à 1,1 milliard d'euros en 2001 contre 1,8 milliard d'euros en 2000 et 2,9 milliards d'euros en 1999.
2. Un excédent menacé
L'audit explique la capacité de financement des administrations publiques locales par le fait que « les ressources des collectivités territoriales - ressources fiscales, autres ressources propres (comme les ventes de biens et service par exemple) et transferts en provenance de l'Etat - sont supérieures à l'ensemble des dépenses courantes et d'investissement : globalement, les collectivités territoriales, prises comme un tout, se désendettent ».
Le désendettement n'est d'ailleurs pas la conséquence d'un excès de recettes par rapport aux dépenses mais un choix de gestion des collectivités locales. Depuis 1997, le montant des remboursements est supérieur à celui des emprunts nouveaux. Les remboursements d'emprunt, après avoir marqué le pas en 2001 par rapport à 2000 en passant, selon la direction générale de la comptabilité publique, de 1,9 milliard d'euros à 1,4 milliard d'euros, pourraient retrouver une nouvelle vigueur en 2002. La note de conjoncture de Dexia-Crédit local de France de juillet 2002 évalue leur montant à 2,1 milliards d'euros. Par ailleurs, selon la même étude, l'année 2002 marquerait la fin de la tendance progressive au redémarrage des emprunts.
La dégradation en 2002 du solde des administrations publiques locales pourrait s'expliquer par la poursuite du mouvement esquissé en 2001 et se traduisant, schématiquement, par une progression des dépenses de fonctionnement plus rapide que celle des recettes de fonctionnement, cependant que les investissements continuent d'être réalisés à un rythme soutenu, quoique variable selon les années.
L'analyse des budgets primitifs pour 2002 des départements et des régions à laquelle se livre notre collègue Joël Bourdin illustre cette situation : les dépenses de fonctionnement devraient progresser de 11,5 % contre 8,1 % pour les recettes de fonctionnement, tandis que les dépenses d'investissement augmenteraient de 6,8 %, un taux inférieur à celui de 2001 mais pratiquement deux fois supérieur à celui de 2000. L'augmentation des dépenses d'investissement serait de 1,1 milliard d'euros contre une progression de 0,4 milliard d'euros pour les recettes d'investissement hors emprunt.
La principale cause d'augmentation des dépenses de fonctionnement reste, comme les années précédente, les frais de personnel en raison d'une nouvelle hausse du point d'indice, du coût de la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail et des recrutements prévus, pour résorber par exemple une partie des emplois-jeunes, mais aussi par les départements qui assurent la gestion de la nouvelle allocation personnalisée d'autonomie.
Les conseils généraux devront de surcroît assurer, en régime de croisière, le financement d'environ les trois-quarts du coût de cette allocation, ainsi que la prise en charge de l'augmentation toujours croissante du coût des services départementaux d'incendie et de secours. Les régions, pour leur part, assurent pour la première année l'exercice de la compétence en matière de transport ferroviaire, pour lequel elle bénéficient d'une compensation financière (dont le montant serait inférieur à celui des dépenses inscrites dans leurs budgets primitifs).
L'investissement est pour sa part, comme c'est souvent le cas dans l'année qui suit les élections municipales, tiré principalement par les régions et les départements et s'explique par la mise en oeuvre des contrats de plan Etat-régions ainsi que par l'application des normes environnementales et de sécurité.
Les recettes évoluent de manière moins dynamique que les dépenses. S'agissant des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales, l'année 2002 est marquée par taux de progression historiquement élevé de la dotation globale de fonctionnement (DGF), qui représente les deux tiers de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales. Le taux de progression de 4,67 % permet à la DGF d'augmenter de 827 millions d'euros 50 ( * ) . Ce montant est à comparer avec celui du coût supplémentaire en 2002 des dispositions du protocole du 10 février 1998 relatif à la rémunération des agents de la fonction publique, qui s'élève à 440,58 millions d'euros, soit la moitié de la progression de la DGF.
Pour faire face à leurs dépenses nouvelles, les collectivités locales, et en particulier les départements, ont donc choisi en 2002, pour la première fois depuis 1996, d'augmenter les taux de leur fiscalité directe dans une proportion plus importante que l'année précédente.
L'évolution esquissée en 2001 et confirmée en 2002 conduit à modifier le diagnostic porté sur la situation des finances locales depuis le milieu des années 90. Les conséquences de la politique de transferts de charges menée par le gouvernement précédent étaient ces dernières années partiellement masquées par les bienfaits du « cercle vertueux » enclenché au milieu des années 90, caractérisé par la maîtrise des dépenses de fonctionnement et le désendettement et qui permettaient aux collectivités locales de réaliser « des performances unanimement saluées ».
Dans le tome I de son rapport sur le projet de loi de finances pour 2000, votre rapporteur général insistait cependant sur le « fragile excédent des collectivités locales », menacé par « l'asphyxie financière » et le « poids des charges nouvelles ». En 2001, il relevait déjà « une progression des dépenses plus rapide que celle des recettes », constat renouvelé lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2002.
Aujourd'hui, l'optimisme recule car, malgré une rigueur de gestion globalement intacte, les collectivités locales, pour faire face à leurs charges nouvelles qui constituent autant de dépenses obligatoires, semblent n'avoir comme seules perspectives que la réduction de leur excédent, l'augmentation des taux de leurs impôts 51 ( * ) , la baisse de leurs dépenses d'investissement, le recours accru à leurs réserves financières, la réduction de leur désendettement ou l'augmentation de leurs emprunts. L'Etat risque de ne bientôt pouvoir compter que sur lui-même sur le chemin sinueux et pentu du retour à l'équilibre des finances publiques.
* 49 Le champs des administrations publiques locales au sens de la comptabilité nationale est plus large que celui des collectivités territoriales puisque, comme le rappelle notre collègue Joël Bourdin dans son rapport au nom de l'observatoire des finances locales sur les finances des collectivités locales en 2002, il rassemble à la fois les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, les syndicats et leurs services annexes et les organismes divers d'administration locale, tels que les chambres consulaires ou les sociétés d'aménagement foncier et d'équipement rural.
* 50 En 2002, les collectivités locales bénéficieront par ailleurs de la « régularisation positive » de la DGF de 2001, constatée par le comité des finances locales au cours de sa séance du 9 juillet 2002 et dont le montant s'établit à 136,4 millions d'euros. Les crédits correspondants seront vraisemblablement inscrits dans le projet de loi de finances rectificative de la fin d'année. Leur inscription dans le présent projet de loi de finances rectificative aurait cependant permis d'accélérer les versements aux collectivités locales sans avoir de conséquence (sinon en trésorerie) sur le solde budgétaire de l'Etat.
* 51 Pour la première fois depuis 1998, l'évolution des taux expliquera de manière significative l'évolution du produit perçu en 2002 par les collectivités locales. Selon les budgets primitifs 2002, 68 départements augmentent les taux de leurs impôts directs locaux. Les départements ne bénéficieront, par ailleurs, vraisemblablement pas de la « manne » de 270 millions d'euros que leur aurait rapportée, par une augmentation du produit des droits de mutation, la cession par l'Etat à Gaz de France du réseau de transport de gaz, prévue par la loi de finances rectificative pour 2001, puisque l'article 10 du présent projet de loi de finances rectificative, comme il est de tradition en cas de réforme de structure de cette nature, exonère cette cession de droits de mutation.