AUDITION DE M. ALAIN RICHARD,
ministre de la Défense
Commission des finances - 24 octobre 2001
Avant de
procéder à la présentation des principales
caractéristiques du projet de budget de la Défense pour 2002,
M. Alain Richard, ministre de la Défense
, a tenu à
souligner que les événements du 11 septembre dernier, les
interrogations qu'ils pouvaient susciter, et les réflexions qui en
découlaient, ne remettaient aucunement en cause l'économie et la
pertinence du budget présenté, objet d'un accord entre le
Président de la République et le Premier ministre. Il a notamment
considéré que le défi actuel concernait d'abord la
protection intérieure et l'efficacité dans la recherche des
réseaux. A ce titre, les besoins militaires ne pouvaient être que
de nature complémentaire, et ne constituaient qu'un
« fragment » de l'action anti terroriste. En tout
état de cause, les récents événements ne se
prêtaient, selon lui, à faire disparaître ou à
remettre en cause ni le contexte, ni les défis, ni les objectifs dont la
définition avait présidé à l'élaboration du
présent projet de budget et, plus généralement, de
l'actuelle loi de programmation militaire.
Abordant ensuite rapidement le bilan de cette loi de programmation
,
M. Alain Richard
a estimé que la quasi-totalité
des objectifs avait été atteint, notamment en ce qui concerne les
effectifs. Les engagements extérieurs des forces françaises ont
confirmé la pertinence globale des choix effectués dans la
conception du modèle d'armée 2015, tout en révélant
la nécessité de certaines adaptations. L'engagement dans les
Balkans a en outre confirmé la nécessité de poursuivre la
consolidation et le renforcement de l'Europe de la défense.
Le projet de budget 2002 se traduit par une progression de 1,6 % des
« crédits disponibles ». Celle-ci privilégie
le titre III, majoré de 2,3 % à 16,5 milliards d'euros,
tandis que le titre V ne progresse que de 0,7 % pour les crédits de
paiement, portés à 12,4 milliards d'euros,
complétés par 411 millions d'euros de reports disponibles,
soit un niveau global de 12,8 milliards d'euros, inférieur à
celui des autorisations de programme (13,01 milliards d'euros).
M. Alain Richard
a souligné que l'évolution du titre III
traduisait l'achèvement de la professionnalisation des forces, avec la
réalisation à 99 % du niveau d'emplois budgétaires
prévu par la loi de programmation, soit 436.000 emplois
réalisés, pour 440.000 emplois programmés. Il a
relevé que les écarts par rapport à la loi de
programmation, limités à moins de 1 % de l'objectif final,
ne concernaient pour l'essentiel que les civils, avec un déficit de
2.000 postes, et les volontaires, avec un déficit de 2.400 postes. Il a
par ailleurs rappelé que les moindres dépenses ainsi
réalisées avaient permis d'accroître le recours à
l'externalisation.
M. Alain Richard
a évoqué les
difficultés, désormais croissantes, de recruter dans un contexte
de reprise du marché du travail, et relevé à cet
égard le caractère particulièrement ambitieux du niveau de
recrutement prévu pour 2002, avec 35.900 militaires et
3.750 civils, soit un seuil jamais atteint jusqu'à présent.
De fait, un effort particulier sera consenti en 2002 pour améliorer
l'attractivité des carrières, avec la mise en oeuvre de plus de
38 millions d'euros de mesures indemnitaires nouvelles d'une part, et par
le biais, d'autre part, d'un renforcement des moyens de fonctionnement de
nature à accroître les taux d'activité des forces.
M. Alain Richard
a par ailleurs précisé qu'un effort
particulier serait consenti en direction de la gendarmerie, avec la
création de 700 postes supplémentaires de sous-officiers et de
200 postes d'officiers. En outre, les services de renseignement
bénéficieront de 200 emplois supplémentaires.
Abordant ensuite l'analyse des crédits du titre V, affectés
à l'équipement des forces armées, le ministre a
estimé que le niveau prévu pour 2002, soit 12,4 milliards
d'euros pour les crédits de paiement et 13 milliards d'euros en
autorisations de programme, était de nature à permettre de
réaliser en fin de période à 94 % le niveau global
des crédits prévus par la loi de programmation, cette estimation
s'appliquant aux crédits votés en loi de finances initiale, et
non aux crédits consommés.
M. Alain Richard
a en effet reconnu la difficulté,
récurrente pour les dépenses d'équipement, de consommer la
totalité des crédits votés initialement, compte tenu
notamment de la complexité et de la durée des programmes
d'armement, et des difficultés de conclusion de contrats
réunissant souvent plusieurs partenaires.
Abordant ensuite rapidement le contenu physique des principaux programmes, le
ministre a d'abord évoqué la poursuite des programmes de
renouvellement des forces stratégiques ASMP-A (missile air-sol moyenne
portée amélioré ; SNLE-NG (sous-marin
nucléaire-nouvelle génération) ; simulation et enfin
missile M51. Il a souligné que ce dernier programme, certes
retardé par des difficultés de négociations entre l'Etat
et l'EADS, se déroulait néanmoins au niveau de prix prévu
par la DGA (Direction générale de l'Armement). S'agissant des
programmes, considérés comme essentiels, relatifs aux fonctions
de commandement, communication, conduite des opérations et
renseignement,
M. Alain Richard
a estimé satisfaisant le
déroulement des programmes Hélios et Syracuse, en dépit
des difficultés de coordination européenne.
S'agissant des capacités de projection des forces, il s'est
félicité du quasi-aboutissement du programme ATF (avion de
transport du futur), même si l'on ne pouvait exclure qu'un au moins des
neufs partenaires soit amené à différer son choix.
Parallèlement, il a souligné que le programme NTCD (nouveaux
transports de chalands de débarquement) était en phase de
réalisation, dans le cadre d'un partenariat réussi entre la DCN
(direction des chantiers navals) et les Chantiers de l'Atlantique. S'agissant
enfin des moyens de frappe dans la profondeur,
M. Alain Richard
a
d'abord rappelé que le programme Rafale se poursuivait
conformément aux engagements pris. Il a surtout tenu à souligner
le caractère significatif du développement d'un missile de
croisière européen (le SCALP/EG), différent des Tomahawk
américains actuellement utilisés, considérant que le choix
britannique de s'engager avec la France sur la réalisation d'un missile
européen n'était pas "indifférent". Il a
précisé que ce missile serait disponible pour l'armée de
l'Air, à partir de 2003 et la Marine, en 2005. Enfin, il s'est
également félicité de voir les Australiens et les
Espagnols choisir le Tigre comme hélicoptère de combat de
l'armée de terre
,
qui était en concurrence avec l'Apache
américain.
M. Alain Richard
a ensuite indiqué qu'un effort particulier
serait accompli, dans le cadre du budget 2002, en direction des crédits
d'entretien et de réparation, afin d'améliorer les taux de
disponibilité des matériels, qui pouvaient effectivement
être qualifiés d'insatisfaisants. A cet égard, la
réorganisation des services de maintenance, avec la mise en place de la
SIMMAD (Structure intégrée de maintenance des matériels
aéronautiques et de défense) et du SSF (Service de soutien de la
flotte) devrait utilement contribuer, à terme, à cette
nécessaire amélioration.
Abordant enfin l'important sujet de l'Europe de la défense,
M. Alain
Richard
a indiqué que le prochain sommet de Bruxelles prévu
pour la mi-novembre devrait en principe aboutir à déclarer
l'Union européenne opérationnelle en matière de traitement
de crise. Une conférence d'amélioration des capacités
devrait également faire le point prochainement. A cet égard, le
ministre a estimé que si le niveau quantitatif des effectifs et des
armements était atteint, les capacités de commandement de
communication, d'information et de transports, demeuraient encore
insuffisantes. Il a déclaré à cet égard que la
France entendait apporter dans ces domaines une contribution
complémentaire, étant entendu que cet effort supposait des moyens
importants, mais nécessaires pour préserver tout à la fois
l'autonomie européenne vis-à-vis de l'OTAN et la maîtrise
industrielle en la matière.
Concluant,
M. Alain Richard, ministre de la défense
, a
estimé que dans un contexte macro-économique tendu, et dans le
cadre contraint d'une politique économique et budgétaire
soucieuse de préserver la rigueur budgétaire, le budget de la
défense pour 2002 pouvait être considéré comme
maîtrisé financièrement et constituait un
« compromis justifié » entre les différents
objectifs poursuivis.
Un débat s'est ensuite engagé avec les membres de la commission.
M. Alain Lambert, président
, a souhaité obtenir des
précisions sur l'hypothèse, évoquée par le ministre
dans d'autres enceintes, d'une demande américaine de renforcement de la
présence européenne dans les Balkans.
M. Alain Lambert,
a ensuite fait état de l'annonce de la sortie
imminente d'un rapport public particulier très sévère de
la Cour des comptes à l'égard du GIAT (Groupement des industries
d'armements terrestres), de la SNPE (Société nationale des
poudres et des explosifs) et de la DCN (Direction des constructions navales) et
soulignant la « décrépitude de l'état de nos
munitions ». Il a souhaité connaître l'analyse du
ministre sur ce point.
Evoquant enfin le rapport annuel de la Cour des comptes sur l'exécution
du budget 2000,
M. Alain Lambert
s'est inquiété de voir la
Cour estimer que l'importance des engagements cumulés des trois
dernières années risquait de peser lourdement sur les besoins en
crédits de paiement au cours des prochains exercices budgétaires.
M. Maurice Blin, rapporteur spécial de l'ensemble du budget de la
défense et des crédits d'équipement militaire
, a
d'abord relevé que l'objectif de maîtrise de la dépense
publique marquait plus spécifiquement le budget de la Défense, et
que celui-ci lui semblait, de façon d'ailleurs récurrente, payer
un tribut particulièrement lourd à l'équilibre du budget
général, pour lequel il paraissait continuer de
représenter une variable d'ajustement privilégiée.
Relevant ensuite la priorité donnée par le budget 2002 à
la « condition militaire »,
M. Maurice Blin
a
souligné la progression toujours supérieure des dépenses
de fonctionnement par rapport aux dépenses d'équipement, qui
apparaissaient elles-mêmes comme la variable d'ajustement du budget
militaire. Le décret d'avances du 8 octobre dernier constitue une
nouvelle illustration de cette démarche, puisque
l'intégralité des dépenses de fonctionnement liées
à la participation de la France à des opérations
extérieures (soit 3,4 milliards de francs) a été
financée par prélèvement à due concurrence sur les
crédits d'équipement militaire.
M. Maurice Blin
a ensuite rappelé qu'en 2000, les Etats-Unis et
la Grande-Bretagne consacraient encore près de trois points de produit
intérieur brut (PIB respectivement 2,9 % et 2,3 %) à
leur effort de défense, tandis que la France se situait désormais
très en-deça de deux points (1,8 %) et l'Allemagne au
voisinage de un point (1,1 %). Il s'est inquiété à
cet égard de voir se creuser, entre les quatre pays occidentaux, un
écart de nature à remettre en cause la cohésion et la
cohérence de la défense européenne.
Interrogeant ensuite le ministre sur l'important projet A400 M (avion de
transport du futur), il a souhaité avoir confirmation de l'engagement
italien, et surtout connaître la nature de la position allemande,
notamment du Bundestag, dont l'autorisation constitue un préalable
à l'engagement des dépenses.
Saluant les efforts accomplis par le ministère dans le cadre de
l'exercice 2000 pour réduire le montant des reports,
M. Maurice
Blin
s'est toutefois interrogé sur la signification de la notion de
crédits « disponibles » dans le cadre de la
présentation d'un projet de loi de finances initiale, dès lors
que ceux-ci incluent des crédits reportés de l'exercice
précédent et donc déjà votés. De fait, il a
rappelé que, compte non tenu des reports, la progression du budget de la
défense se limitait à 0,2 %, contre une moyenne de
2,5 % pour l'ensemble des budgets civils, tandis que les seuls
crédits d'équipement diminuaient de 2,5 %.
Evoquant ensuite les retards constatés sur de nombreux programmes et le
vieillissement des matériels, le rapporteur spécial a
souhaité savoir s'il était possible d'évaluer le
coût de ces retards. Il s'est ensuite interrogé sur la
réalité du risque de voir se produire des « ruptures
capacitaires » pour certains équipements, parfois majeurs,
entre 2002 et 2005.
M. Maurice Blin
a souhaité ensuite obtenir des précisions
sur la nature des demandes américaines formulées dans le cadre
des opérations en Afghanistan.
Il s'est également interrogé sur le niveau de réalisation
des objectifs de la Force de réaction rapide européenne,
prévue pour être opérationnelle en 2003.
Il a enfin souhaité savoir si la recapitalisation du GIAT,
annoncée à hauteur de 4 milliards de francs, « dans le
cadre d'un collectif », interviendrait avant la fin de l'année
et si elle se ferait au prix d'une nouvelle ponction sur les crédits
d'équipement militaire du titre V.
M. François Trucy, rapporteur spécial des crédits du
titre III,
a souhaité obtenir des précisions sur le bilan des
expériences d'externalisation, celui-ci ayant fait l'objet d'une analyse
plutôt critique de la Cour des comptes dans le cadre de l'examen de
l'exécution 2000.
Il a également souhaité connaître l'opinion du ministre sur
le rapport de MM. Charles Cova et Jean-Nöel Kerdraon,
députés, sur l'entretien de la flotte.
Il s'est ensuite inquiété de l'absence de mesures indemnitaires
nouvelles en direction des jeunes officiers. Il a par ailleurs souhaité
connaître les perspectives d'application des 35 heures aux militaires, et
obtenir des précisions sur la rumeur, selon laquelle les gendarmes
bénéficieraient, à ce titre, d'un treizième mois.
M. François Trucy
a évoqué, enfin,
« l'affaire » des pistolets Beretta défectueux
livrés à la gendarmerie, souhaitant connaître le coût
et les délais de remplacement du matériel concerné, et la
nature des responsabilités engagées.
M. Jacques Baudot, rapporteur spécial des crédits des Anciens
combattants,
a regretté le manque de lisibilité de certains
crédits affectés aux anciens combattants et désormais
fondus au sein du budget de la défense, notamment ceux relatifs à
la politique de la mémoire. Il a ensuite souhaité obtenir des
précisions sur l'avenir des deux bases aériennes de Ochey et
Toule-Rozières, situées en Meurthe-et-Moselle, s'agissant
notamment des possibilités de vente des terrains aux
collectivités locales intéressées.
M. Roland du Luart
s'est interrogé sur le niveau quantitatif et
qualitatif actuel de la réserve, s'inquiétant de l'insuffisance
des effectifs, actuellement très inférieurs à l'objectif
fixé. Il a évoqué la récente proposition de
Jean-Pierre Chevènement, tendant à rétablir le service
militaire pour dix semaines. Il s'est enfin félicité du
renforcement des moyens de la gendarmerie, tout en soulignant que, sur le
terrain, il apparaissait que cet effort ne suffirait pas à compenser la
mise en place de l'ARTT (aménagement et réduction du temps de
travail).
M. Jacques Chaumont
a souhaité savoir si la France menait une
politique spécifique en matière de systèmes d'armements
à l'égard des PECO (pays d'Europe centrale et orientale),
candidats à la fois à l'Union européenne et à
l'OTAN. Il s'est interrogé ensuite sur les conséquences du
« zèle arménien » sur le bon
déroulement des contrats commerciaux d'armement en cours avec la Turquie.
M. Jean-Philippe Lachenaud
a souhaité obtenir des
précisions sur l'hypothèse évoquée de la
construction, au niveau européen, d'un porte-avions
« mutualisé ». Il a par ailleurs souhaité
connaître le niveau de l'aide apportée au plan européen
(Plan Konver et Programme plurirégional de défense) à la
mise en oeuvre de la professionnalisation et de la restructuration des
armées.
M. Yann Gaillard
a souhaité confirmer le sentiment de malaise
croissant de la gendarmerie ressenti par les élus locaux.
M. Michel Moreigne
, à son tour, a souligné cette
détérioration, particulièrement sensible dans le monde
rural profond. Tout en saluant l'importance de l'effort consenti en termes de
mesures indemnitaires, il a estimé que celui-ci ne serait pas suffisant.
Evoquant l'exemple du camp militaire de la Courtine, il a également
souhaité savoir s'il était envisagé de développer
les villages de combat.
M. Jean-Pierre
Demerliat
a souhaité obtenir des
précisions sur le délai et les modalités de transfert de
l'ancienne base aérienne de Romanet à la ville de Limoges,
s'inquiétant notamment des modalités de gardiennage et de prise
en charge des réparations des dégâts causés par les
tempêtes de fin 1999.
Enfin,
M. François Marc
s'est interrogé sur le
bien-fondé de la priorité donnée par les américains
au développement des équipements à très haute
technologie, au détriment peut-être du facteur humain, compte tenu
de la nature des menaces actuelles. Parallèlement, il a souhaité
savoir si l'apparition de ces menaces justifiait une réorientation de
l'effort français de défense.
En réponse à ces questions,
M. Alain Richard, ministre de la
défense
, a apporté les précisions suivantes :
- l'opération actuellement menée par les Etats-Unis à
l'encontre des infrastructures du réseau El Qaïda et des moyens
militaires talibans est de nature très limitée. Les Etats-Unis
ont dix ou vingt fois les moyens de la mener seuls, sans aucune contribution
extérieure. Quatre groupes aéronavals, dotés chacun de
quatre-vingt avions de combat, sont actuellement présents en mer
d'Arabie, mais moins de la moitié d'un groupe est actuellement
utilisé. La demande américaine adressée à cinq
pays, dont la France, la Grande-Bretagne et l'Allemagne, est de nature
politique. Elle se traduit pour la France par une participation aux instances
de planification. En tout état de cause, l'efficacité militaire
commande un recours exclusif à des équipements américains.
La France reste en mesure de fournir, de façon immédiatement
disponible, une dizaine d'avions projetables dans un délai de dix jours,
et sept à huit mille hommes projetables dans un délai de trois
semaines.
S'agissant de la présence dans les Balkans, il peut être
envisagé un retrait des moyens américains de l'ordre de 5 %
à 10 % de l'effort global.
S'agissant du GIAT, le ministre a indiqué que ce rapport serait rendu
public le lendemain. Il a rappelé qu'il avait
préconisé, pour sa part, de façon constante, une
réduction des surcapacités du GIAT, tout en prenant les mesures
d'accompagnement nécessaires : recapitalisation, respect des
engagements de l'Etat au niveau des commandes, mesures de reconversion sociale.
La recapitalisation, prévue à un niveau un peu inférieur
à quatre milliards de francs, est actuellement examinée,
notamment par le ministère de l'économie et des finances.
La transformation du statut de la DCN fera également l'objet de mesures
présentées dans le cadre du collectif de fin d'année ;
- l'amélioration conséquente du niveau des engagements sur la fin
de l'actuelle loi de programmation exercera inévitablement une pression
sur les crédits de paiement des prochains exercices
budgétaires ;
- les chiffres de comparaison internationale évoqués sont
incontestables. Mais les pays cités ne se situent pas dans la même
catégorie de responsabilité internationale. Par ailleurs, les
Etats-Unis incluent dans leur effort de défense la totalité de
leurs dépenses de recherche. En outre, l'Allemagne est actuellement
handicapée par l'ampleur du coût de la réunification. Dans
ce cadre, la France et la Grande-Bretagne ont choisi d'exercer un effet
d'entraînement ;
- s'agissant du projet de l'A-400-M, le vote du Bundestag constitue
certainement une échéance majeure. Le ministre de la
défense allemand a assuré son homologue français qu'il
présenterait au Bundestag la totalité de la commande
prévue, soit 73 appareils.
- le ministre a reconnu que des problèmes de
« soudure » pourraient intervenir au cours des prochaines
années sur certains équipements, comme les avions de transport.
Le degré de vieillissement des équipements est toutefois
inégal. Ainsi, le parc français de chars de combat est
aujourd'hui le plus récent de l'ensemble des partenaires
européens. Par ailleurs, l'importance des commandes passées
récemment remédiera nécessairement aux difficultés
actuelles, à condition d'être couvertes en temps voulu par les
crédits nécessaires.
L'externalisation s'applique désormais à des fonctions plus
intégrées de soutien des armements. De ce fait, les
expériences menées rencontrent davantage de difficultés.
Celles-ci toutefois ne remettent pas en cause le bien-fondé du principe
de l'externalisation.
Le rapport parlementaire sur l'entretien de la flotte repose sur un constat qui
n'est pas contestable. Celui-ci a déjà conduit la défense
à mettre en oeuvre depuis deux ans la plupart des propositions
émises, suivant une orientation qui se traduit nécessairement par
la remise en cause des intérêts acquis de la D.C.N.
Dans le cadre d'une enveloppe budgétaire contrainte, les mesures de
revalorisation de la situation de personnels bénéficieront par
priorité en 2002 aux jeunes sous-officiers, conformément aux
souhaits des représentants du personnel. Des mesures devront être
prises en 2003 en direction des jeunes officiers.
La nature radicalement spécifique des conditions d'emploi des forces
armées et notamment de la gendarmerie exclut le transfert des
dispositions de l'ARTT. Toutefois la nécessité de garantir la
qualité de son intégration au sein du monde civil, et le souci de
renforcer l'attractivité de ce métier, impliquent que des mesures
soient prises. Celles-ci feront l'objet en novembre de travaux du Conseil
supérieur de la fonction militaire. Différentes mesures
d'allègement et de réduction du temps de travail seront mises
à disposition des commandants
d'unités, qui
détermineront leur emploi en fonction des contraintes
opérationnelles. Le recours à des mesures indemnitaires permettra
de pallier la nécessaire limitation des mesures liées aux temps
d'activité ;
- les pistolets Beretta défectueux vont être progressivement remis
en état, dans un délai qui ne devrait pas excéder neuf
mois. Le défaut, constaté au niveau de la culasse, met en cause
Beretta seul, qui a livré ces pièces au GIAT ;
- les mesures de restructuration du réseau des bases
aériennes définies en 1996 par le précédent
gouvernement, après concertation avec les élus locaux, seront
mises en oeuvre intégralement ;
- les villages de combat pourront être développés dans
les camps militaires ;
- le niveau actuel des réservistes est inférieur à
30.000, pour un objectif fixé à 100.000. Le déficit est
particulièrement élevé chez les sous-officiers et les
militaires du rang. Y remédier ne relève pas d'une augmentation
de crédits, mais d'une amélioration de l'information
adressée aux jeunes ;
- les PECO (Pays d'Europe centrale et orientale) constituent à
l'évidence une forte priorité en matière de relations
d'armement. Ces pays sont toutefois handicapés par la faiblesse de leurs
moyens financiers, et bénéficient de livraisons gratuites de
matériel américain. La mise en oeuvre de relations commerciales
constitue un des objectifs importants de nos attachés de défense
locaux ;
- le dialogue en matière d'armement avec la Turquie n'est pas totalement
rompu ;
- la construction mutualisée d'un porte-avions européen, ou
seulement franco-britannique, n'est pas d'actualité dans la mesure
où elle se heurte à des questions de souveraineté,
nécessairement plus sensibles s'agissant de grands pays ;
- la reconversion des industries de défense et la restructuration des
armées ont bénéficié de crédits
européens mobilisés, dans le cadre de la réforme des fonds
structurels, qui n'a pas exclu ce type d'interventions ;
- les événements du 11 septembre 2001 ne conduisent pas à
remettre en cause la nature des menaces ou les catégories d'emploi des
forces. Il n'y a pas contradiction entre le renforcement du renseignement
technologique et technique et le niveau du renseignement humain. Ces deux
aspects sont totalement complémentaires, et interviennent d'ailleurs
conjointement dans le cadre de l'opération en cours en Afghanistan.
Les choix américains comportent une évidente composante de
soutien à l'industrie nationale. En tout état de cause, la
maîtrise de la haute technologie demeure une garantie fondamentale de la
souveraineté nationale ou européenne, d'une part, et du
caractère opérationnel de nos équipements d'autre part.