Projet de loi de finances pour 2002 : Journaux officiels

III. UN AVENIR INCERTAIN

A. DES INVESTISSEMENTS NON ENGAGÉS, DES PROJETS NON ABOUTIS

Situation des dépenses en capital en 2000 et 2001 et prévisions 2002 (en euros)
		2000	2001	2002	%
Chapitre	Objet	Dépenses nettes	Budget voté	Prévisions	2002/2001
82.01	Acquisitions d'immobilisations	2 146 041,61	4 338 699,03	915 000	-78,91
82.02	Investissement informatique	414 802,16	2 058 061,73	610 000	-70,36
83.00	Augmentation des stocks fin gestion	47 872,06	-	0
84.00	Excédent reversé au Trésor	45 094 419,30	42 533 275,81	12 977 000	-69,49
	Augmentation du fonds de roulement	9 659 952,27	-	4 234 004
	Total de la section	57 363 087,40	48 930 036,57	18 736 004	-61,71
A déduire (dépenses pour ordre)
Dotations aux amortissements		6 325 755,37	5 758 958,44	5 758 958	0,00
Excédent de l'exercice		50 470 030,45	42 559 085,12	12 977 046	-69,51
Variations de stocks		68 515,11	-	0
Augmentations des stocks		47 872,06	-	0
Total des déductions		56 912 172,99	48 318 043,56	18 736 004	-61,22

a) Des retards en matière d'investissement

Étant donné l'ampleur des mutations technologiques de l'outil de travail des journaux officiels, le Sénat insiste chaque année sur l'impérieuse nécessité de doter convenablement le budget en matière d'investissement.

Cette année, il est légitime de s'interroger sur l'utilisation des autorisations de programme et des crédits de paiement.

En effet, en 2000, le taux de consommation des crédits n'a été que de 34,88 %. Sur le premier trimestre 2001, ce taux n'atteint que 50 %.

Plusieurs facteurs expliquent cela :

- les investissements sont très lourds et techniquement forts complexes. De ce fait, la passation des marchés et la rédaction des cahier des charges prennent beaucoup de temps. Il faut compter au moins onze mois entre la décision en loi de finances d'un remplacement d'un outil de production et la livraison dudit équipement.

- par ailleurs, les fournisseurs du secteur de l'imprimerie travaillent dans le secteur concurrentiel et n'ont pas l'habitude de répondre à des appels d'offres ; de ce fait, il n'est pas exceptionnel que leurs réponses ne soient pas faites dans les règles du droit des marchés publics. Il est pas rare de devoir passer plusieurs fois une même annonce pour obtenir une offre valable sur le plan légal, ce qui retarde encore les réalisations d' investissements.

Entre complexité technique et lourdeurs administratives, les Journaux officiels rencontrent bien des difficultés sur le chemin de la modernisation de leur outil de production.

Pour 2002, les investissements devraient régresser de 70 %, passant de 2,058 millions d'euros à 0,610 million d'euros. Cette sous-dotation est regrettable mais, il faut se rendre à l'évidence : les projets engagés depuis plusieurs années ont pris trop de retard et la DJO ne peut projeter des investissements lourds dont elle ne pourrait assurer la mise en oeuvre.

b) Les réalités, réalisations et reports

Chapitre	Nature	Reports au 01.01.2001 en euros		Budget 2002 Mesures nouvelles en euros
		Autorisations de programme	Crédits de paiement	Autorisations de programme	Crédits de paiement
82251	Installations complexes	96.347	102.598	7.622	7.622
822542	Compogravure	0	0	60.979	389.507
	Photogravure	380.817	397.739	67.077	54.881
822543	Machine 5 couleurs	0	117.080	0	0
	Station d'enroulement	0	0	473.354	689.507
	Façonnage	88.420	-535.096	15.244	7.622
	Matériel d'expédition	0	0	442.102	68.602
822547	Manutention	135.069	-80.797	6.860	6.860
822548	Matériel divers	4.725	7.317	15.244	15.244
Total		705.378	8.841	1.088.482	1.239.845

Au chapitre 82251 « Installations complexes », les crédits reportés (0,632 million de francs en autorisations de programme et 0,673 million de francs en crédits de paiement) sont destinés à l'installation d'un nouvel autocommutateur téléphonique. L'opération a été retardée en raison de la nécessité d'effectuer une étude préalable, non prévue à l'origine. L'autocommutateur devrait être installé au cours de l'année 2002. 0,05 million de francs en autorisations de programme et en crédits de paiement sont inscrit en 2002 afin de solder l'opération.

Au chapitre 822542 « Matériel de photogravure CTP », les crédits reportés (2,498 millions de francs en autorisations de programme et 2,609 millions de francs en crédits de paiement), concernent l'installation « d'ordinateurs à plaque ». Deux d'entre eux -destinés aux éditions des Lois et décrets, bulletins officiels etc .- ont été installés ; un troisième, destiné à la fabrication des ouvrages tels que les codes, le sera en 2002. Cette opération a pris du retard du fait de la complexité technique de l'équipement et de sa provenance (le Danemark). 0,4 million de francs en autorisations de programme et 0,25 million de francs en crédits de paiement inscrits en 2002 afin de solder l'opération.

Au chapitre 822543 « Matériel d'impression », 0,768 million de francs de crédits de paiement étaient reportés. Ils sont destinés à financer le solde de l'achat d'une machine d'impression à cinq couleurs. Sa livraison est prévue pour juin 2002. Cet investissement a nécessité le réaménagement des ateliers et des frais annexes qui ont été couverts par les crédits de paiement inscrits au chapitre 822544 pour 3,5 millions de francs destinés à l'origine à l'achat de matériel de façonnage.

Sur ce même chapitre sont inscrits pour 2002, 3,105 millions de francs en autorisations de programme et 2,305 millions de francs en crédits de paiement, destinés à acquérir l'an prochain, une station d'enroulement Ferag, qui le sera l'an prochain.

Au chapitre 822544 « Matériel de façonnage » les crédits reportés (0,580 million de francs en autorisations de programme et -3,510 millions de francs en crédits de paiement), concernent le virement ci-dessus cité. Le massicot droit a été acquis en 2001.

Sur ce même chapitre, sont inscrits pour 2002, 3,9 millions de francs en autorisation de programme et 0,450 million de francs en crédits de paiement, afin de financer l'achat de trois chaînes STIMA destinées à l'expédition ; elles seront commandées en 2002. Un acompte sera payé en 2002 et le solde en 2003.

Toujours sur ce même chapitre, sous l'intitulé « Matériel de manutention », les crédits reportés (0,886 million de francs en autorisations de programme et -0,530 million de francs en crédits de paiement), ont servi de variable d'ajustement pour l'achat de la machine d'impression.

c) Une modernisation des bases de données en panne

A la suite du conflit qui a opposé la Société Siemens et la direction des Journaux officiels, la modernisation des bases de données n'a pas été achevée.

B. UN AUDIT SÉVÈRE DE LA COUR DES COMPTES ET UNE FORTE BAISSE DE L'EXCÉDENT VERSÉ AU TRÉSOR PUBLIC

Un audit a été conduit par la Cour des comptes en 2000 et 2001. Il en ressort que la gestion des Journaux officiels est contestable.

a) La Cour a déploré l'absence de comptabilité analytique

Au cours de l'élaboration de ce rapport, et de l'exploitation des réponses au questionnaire budgétaire, l'état de la comptabilité analytique a été évalué. De nombreuses incohérences ont été relevées et s'expliquent par des modifications des clés de répartition et par des prises en charge erronées des coûts.

En conséquence, il n'est possible de connaître les prix de revient des différentes éditions, ni de comparer leur évolution d'une année sur l'autre. La DJO a assuré qu'une assistance à maîtrise d'ouvrage pour la réalisation d'un outil de comptabilité analytique, dont le marché est en cours de passation, devrait résoudre ce problème. Votre commission s'inquiète toutefois du délai qui sera nécessaire à l'achèvement du projet.

b) Elle a critiqué la gestion sur divers points

- Elle a regretté le sureffectif constaté dans les ateliers de production et a remarqué que la DJO ne parvenait pas à le justifier.

- D'un point de vue technique, la gâche papier a été jugée trop importante, et le développement de la saisie à la source trop lente. A l'occasion de chaque loi de finances, ce dernier point est évoqué. Chaque année la DJO promet d'avancer mais il semble que c'est un voeu pieu tant les résistances au changement sont grandes.

- Enfin, elle a jugé trop flou le plan de qualité de service public à l'usager.

La Cour des comptes a dressé un ensemble de recommandations et s'apprête à effectuer un nouveau contrôle afin de constater l'état d'avancement des diverses réformes qu'elle a préconisées.

c) Une baisse des excédents est constatée

Pour la première fois depuis plusieurs années, l'excédent d'exploitation est en baisse. Pour 2002, il chute fortement et atteint 12,97 millions d'euros. Toutefois, les sous-estimations constatées les années précédentes peuvent laisser penser qu'il sera supérieur à cette prévision.

Montant des reversements annuels au Trésor
	Prévus	Constatés
1999	139.000.000 francs au BV (21.190 413,4 euros)	319.928.000 francs (48.772.709,2 euros)
2000	247.000.000 francs au BV (37.654.907,3 euros)	295.800.000 francs (45.094.419,3 euros)
2001	279.000.000 francs au BV (42.533.275,8 euros)
2002	85.124.000 francs au projet de budget (12.977.000 euros)

C. DES INCERTITUDES JURIDIQUES

Deux types d'incertitudes juridiques se présentent :

a) Une redéfinition des budgets annexes

A la suite de l'adoption de la loi organique relative aux lois de finances (loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001),  le champ des budgets annexes se trouve redéfini et restreint.

« Article 18 : Des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l'Etat non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestations de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services »

Les Journaux officiels pourraient ne plus entrer dans cette nouvelle définition. Il sera donc nécessaire, d'ici à 2005, date d'entrée en vigueur de l'article, de revoir le statut de cette direction.

b) Le problème juridique posé par la SACI-JO

S'agissant de la SACI-JO, le Secrétariat général du gouvernement a confié une étude au Conseil d'Etat l'an dernier, sur la nature des relations juridiques qu'elle entretient avec la DJO. La nature de convention qui lie la DJO à la SACI-JO semble contraire au droit européen des marchés. Le rapport a conclu à la nécessité de faire évoluer la situation. M. Dieudonné Mandelkern, conseiller d'état honoraire, a été nommé pour de coordonner les contacts entre l'Etat, la DJO et le personnel de la SACI-JO.

Il ressort des diverses études, qu'il pourrait être envisagé de fusionner la SACI-JO et la DJO, au sein d'un établissement public à caractère industriel et commercial.

c) Quel statut pour assurer dans les meilleures conditions la fabrication et la diffusion de nos données juridiques ?

Ces deux incertitudes juridiques ci-dessus évoquées, incitent, cette année à une réflexion globale sur l'organisation et la responsabilité de la publication des actes de l'autorité publique et des débats parlementaires. Étant donné son importance pour notre démocratie, elle ne doit pas échapper à la puissance publique. Il ne s'agit pas de faire des choix uniquement dictés par des contingences matérielles, mais fondés sur un ensemble de critères parmi lesquels la compétence d'un personnel d'expérience, la qualité de l'organisation et la sûreté de l'information.