Projet de loi de finances pour 2002 : première partie de la loi de finances

II. - RESSOURCES AFFECTÉES

ARTICLE 14

Dispositions relatives aux affectations

Commentaire : le présent article confirme, pour l'année 2002, les affectations résultant des budgets annexes et des comptes spéciaux.

L'article 18 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances dispose que, par exception au principe d'universalité, certaines recettes peuvent être affectées à certaines dépenses par le biais de budgets annexes et de comptes spéciaux du Trésor. L'affectation à un compte spécial est de droit pour les opérations de prêts et d'avances. Au sein même du budget général ou d'un budget annexe, des procédures comptables particulières d'affectation peuvent être décidées par voie réglementaire (fonds de concours ou rétablissements de crédits).

Le présent article propose de confirmer les affectations en vigueur pour l'année 2002, sous réserve des dispositions du présent projet créant de nouvelles affectations ou modifiant les règles de certaines d'entre elles.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 15

Détermination du montant du prélèvement de solidarité pour l'eau, affecté au compte spécial n° 902-00 « Fonds national de l'eau »

Commentaire : le présent article vise à porter à 81,6 millions d'euros en 2002 le montant du prélèvement de solidarité pour l'eau sur les agences de l'eau destiné à abonder le « Fonds national de solidarité pour l'eau » qui prend en charge le financement de missions régaliennes de l'Etat en matière de politique de l'eau.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL : UN « FONDS NATIONAL DE SOLIDARITÉ POUR L'EAU » FINANCÉ PAR LES AGENCES DE L'EAU

A. LE FNSE, NOUVELLE SOURCE DE FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DE L'EAU EN FRANCE

L'article 58 de la loi de finances initiale pour 2000 ^{110 ( * )} a renommé le compte d'affectation spéciale n° 902-00 « Fonds national de développement des adductions d'eau » (FNDAE) en « Fonds national de l'eau » (FNE) et créé deux sections autonomes en son sein ^{111 ( * )} :

• la section A correspond au FNDAE, géré par le ministre de l'agriculture ;

• la section B correspond à un nouveau fonds dénommé « Fonds national de solidarité pour l'eau » (FNSE) qui concerne les opérations relatives aux actions de solidarité pour l'eau et qui est géré par le ministre chargé de l'environnement.

Chacune de ces sections a ses dépenses, ses recettes propres, son comité de gestion ainsi que son ministère dépensier. Le FNSE est géré par le ministre chargé de l'environnement, assisté par un comité consultatif dont la composition est fixée par décret ^{112 ( * )} . Ce comité, composé de trente-deux membres, « émet un avis sur le projet de programmation annuelle des crédits du FNSE et sur le bilan annuel de l'utilisation de ces crédits ».

Ce fonds a pour objectifs :

• d'une part de renforcer les moyens de l'Etat dans le domaine de la politique de l'eau : les « programmes publics d'intérêt national » (préservation des zones humides, économies d'eau dans les quartiers d'habitat social dégradés, connaissance de la ressource en eau, assainissement outre-mer, etc.) sont pris en charge par ce fonds ;

• et d'autre part de mener des actions de péréquation entre bassins .

Les crédits du fonds national de solidarité pour l'eau

En millions d'euros et %	2000	Engagement 2000	2001
Péréquation et solidarité	31,7	95 %	36,4
Connaissance des données sur l'eau	26,5	94 %	24,4
Lutte contre les pollutions diffuses	10,7	87 %	12,7
Actions de sensibilisation	37,5	56 %	4,5
Installation du haut conseil	1,4	0 %	0
Total	76,2	89 %	78

Source : ministère de l'environnement

B. LE FNSE EST FINANCÉ PAR LES AGENCES DE L'EAU

Le FNSE comporte en recettes, outre des recettes diverses ou accidentelles, le produit d'un prélèvement de solidarité pour l'eau versé par les agences de l'eau et dont le montant est déterminé chaque année en loi de finances. Le montant de ce prélèvement est inscrit comme dépense obligatoire dans le budget primitif des agences de l'eau. La répartition du prélèvement entre les différentes agences est fondée :

- pour un tiers sur la part de chaque bassin dans la population recensée en métropole ^{113 ( * )} ;

- et, pour les deux autres tiers, sur la part de chaque bassin dans le montant total des redevances autorisées pendant la durée du programme pluriannuel (VII ^e programme, 1997-2002).

La répartition de ce prélèvement en 2000 et en 2001 s'est établie de la façon suivante :

Répartition du prélèvement par agence pour 2000 et 2001

(en millions d'euros et %)

Agences de l'eau	Montant du prélèvement	Pourcentage du total	Taux de « retour » estimé pour 2000
Artois Picardie	5,8	7,7 %	11 %
Rhin Meuse	6,4	8,5 %	10 %
Adour Garonne	7,0	9,2 %	12 %
Loire Bretagne	12,1	15,9 %	22 %
Rhône Méditerranée Corse	17,6	23,0 %	22 %
Seine Normandie	27,2	35,7 %	22 %
Total	76,2	100 %	100 %

Source : ministère de l'environnement

Ces 76,2 millions d'euros ont représenté environ 4 % des redevances perçues en 2000. Selon les engagements du ministère de l'environnement, ce pourcentage de prélèvement pourrait augmenter jusqu'à un maximum de 8 % avant 2008.

Un prélèvement « net » supplémentaire de 38 millions d'euros en 2000

En 2000, le FNSE s'est substitué à deux fonds de concours abondés par les agences de l'eau qui, d'un montant total de 38,1 millions d'euros (250 millions de francs), étaient rattachés au budget de l'environnement et qui traduisaient la participation des agences de l'eau aux missions régaliennes de l'Etat en matière de politique de l'eau. Le prélèvement instauré par la loi de finances pour 2000 (76,2 millions d'euros) a donc correspondu en réalité à un prélèvement supplémentaire de 38,1 millions d'euros compte tenu de la disparition des deux fonds de concours.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT : AUGMENTER DE 7 % LE PRÉLÈVEMENT SUR LES AGENCES AU PROFIT DU FNSE

Le gouvernement propose dans le présent article de porter le prélèvement sur les agences de 76,2 millions d'euros à 81,6 millions d'euros en 2002, soit une augmentation de 7 %. La clé de répartition de ce prélèvement entre les agences est inchangée.

Répartition du prélèvement par agence pour 2002

(en millions d'euros et %)

Agences de l'eau	Montant du prélèvement	Pourcentage du total
Artois Picardie	6,3	7,7 %
Rhin Meuse	6,9	8,5 %
Adour Garonne	7,5	9,2 %
Loire Bretagne	13,0	15,9 %
Rhône Méditerranée Corse	18,8	23,0 %
Seine Normandie	29,1	35,7 %
Total	81,6	100 %

Source : ministère de l'environnement

Comme en 2001, le produit du prélèvement sur les agences sera complété par la perception de recettes diverses à hauteur de 1,8 million d'euros provenant du paiement par des tiers de prestations dans le domaine de l'hydrométrie ou de la participation d'EDF dans le cadre du programme Saône-Rhin.

L'augmentation du prélèvement est justifiée par la mise en oeuvre de trois mesures nouvelles :

- accompagnement financier de l'obligation de couverture des sols agricoles pendant la période de risques de lessivage sur certains bassins (mesure intégrée au plan Bretagne annoncé lors du CIADT du 9 juillet 2001) ;

- développement des réseaux de mesure notamment pour les eaux littorales et souterraines (conformément à la directive du 23 octobre 2000) ;

- développement de l'assainissement outre-mer.

Les actions qui seront financées en 2002 sur le FNSE sont retracées dans le tableau suivant.

Actions prévues en 2001 et 2002

(en millions d'euros)

	2001	2002
Investissement	37	40,6
Investissement - Equipement pour l'acquisition de données	2,4	3,2
Subventions d'investissement	34,5	37,4
- Restauration des rivières et des zones d'expansion des crues ; protection et restauration des zones humides ; plans migrateurs	19,1	19,2
- Réduction des pollutions diffuses	0,4	3,4
- Assainissement outre-mer	6,5	7,9
- Restauration des milieux dégradés	5,6	4,7
- Economies d'eau dans l'habitat collectif social	3,0	2,3
Fonctionnement	41	42,8
Etudes et fonctionnement	24,9	23,4
- Fonctionnement des instances contribuant à la mise en oeuvre de la politique de l'eau	0,3	0,3
- Etudes, connaissance et données patrimoniales sur l'eau	24,4	22,6
- Formation, actions de coopération internationale	0,2	0,5
Subventions de fonctionnement	16,2	19,4
- Subventions de fonctionnement à divers établissements publics	8,2	8,2
- Subventions de fonctionnement aux associations, collectivités locales et territoriales et à d'autres organismes	7,9	7,8
- Subvention au CNASEA	0	3,4
TOTAL	78	83,4

Source : projet de loi de finances pour 2002 - fascicule « comptes spéciaux du Trésor »

III. L'APPRÉCIATION DE VOTRE COMMISSION

A. LES CRÉDITS DU FNSE SONT TRÈS FAIBLEMENT CONSOMMÉS

Consommation des crédits du FNSE en 2000 et en 2001 ^{114 ( * )}

Millions d'euros et %	Fonctionnement	Investissement	Total
Dotation 2000	30,2	44,5	74,7
Engagement 2000	26,1	41,6	67,7
Ordonnancement 2000	22,3	6,4	28,7
Paiement 2000	18,2	2,0	20,2
Taux de consommation 2000	60 %	4 %	27 %
Dotation 2001	41,2	37,0	78,1
Engagement 2001	33,6	26,8	60,4
Ordonnancement 2001	31,8	6,5	38,3
Paiement 2001	14,0	1,0	15,0
Taux de consommation 2001	26 %	1 %	11 %

La gestion des crédits en 2000 a entraîné des reports très importants sur 2001 (14,8 millions d'euros soit près de 20 % de la dotation initiale). L'importance de ces reports, liée à des engagements de crédits tardifs, s'explique principalement par la mise en place de nouvelles procédures au cours de l'année 2000, notamment pour des politiques récentes qui nécessitaient la parution de textes spécifiques (programme d'incitation aux économies d'eau dans l'habitat collectif social, lutte contre les pesticides). La gestion 2000 se caractérise également par un taux de consommation extrêmement faible : 27 % au total mais seulement 4 % pour les crédits d'investissement.

La gestion des crédits 2001 n'est guère plus flatteuse : le taux de consommation à la fin du mois de septembre 2001 s'établit à 11 % et 1 % seulement en investissement.

La Cour des comptes confirme cette analyse pour 2000

« Le taux de consommation globale est de 29 % et il est seulement de 4 % pour les crédits d'équipement. Les procédures administratives nécessaires pour que ces crédits soient utilisés par les services déconcentrés ont été lentes, le ministère ne s'y étant pas préparé suffisamment tôt. Les dépenses sont notamment très faibles pour les mesures nouvelles qui n'étaient pas financées auparavant par le ministère (à travers notamment les fonds de concours des agences de bassin) telles que la réduction des pollutions diffuses ou la restauration des milieux dégradés. On peut ainsi s'interroger sur l'affectation des prélèvements sur les agences à un compte spécial du Trésor plutôt qu'au budget général (pas nécessairement en faveur de l'environnement) où ils auraient pu financer des dépenses plus urgentes. »

Source : rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002

Cette faiblesse des taux de consommation des crédits du FNSE a déclenché un débat lors de la première lecture du présent projet de loi de finances à l'Assemblée nationale. Notre collègue député Didier Migaud, rapporteur général du budget a indiqué : « quand on regarde le taux de consommation des crédits, on voit bien qu'il y a un problème » ^{115 ( * )} ... Le gouvernement a indiqué, en réponse, que des instructions avaient été données pour que l'exercice de programmation des crédits déconcentrés soit avancé et pour que soient privilégiés les régions et les départements où la consommation des crédits est la plus importante.

B. LA RÉPARTITION DES DÉPENSES ENTRE LE COMPTE SPÉCIAL DU TRÉSOR ET LE BUDGET GÉNÉRAL N'EST PAS SATISFAISANTE

Le FNSE a vocation à financer des actions de péréquation entre bassins et à renforcer les moyens de l'Etat dans le domaine de la politique de l'eau. Cette définition ne conduit toutefois pas à un partage très clair, en dépit d'une « clarification » censée être intervenue dans la loi de finances initiale pour 2001, entre les dépenses qui relèvent du FNSE et celles qui doivent s'imputer sur le budget général.

La Cour des comptes a également dénoncé l'inexistence d'une ligne de partage claire entre dépenses du budget général et dépenses du FNSE

« La Cour constate que la distinction entre les dépenses qui relèvent respectivement du budget général et du FNSE n'est pas claire. Les limites de compétence entre le budget général et le FNSE ont semble-t-il donné lieu à des interprétations divergentes et évolutives. On peut se demander, plus généralement, si les actions de solidarité dabs le domaine de l'eau qui, selon les termes de la loi de finances pour 2000, définissent le périmètre d'activité du FNSE, ne devraient pas plutôt toutes relever du budget général. L'affectation à ce dernier du prélèvement sur les agences de bassin aurait sans doute permis de financer des dépenses plus urgentes ».

Source : rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000

Ce partage flou des dépenses fait du FNSE la variable d'ajustement du budget de la direction de l'eau . En 2002, dans un contexte de réduction des moyens budgétaires votés dans le cadre du projet de loi de finances pour la direction de l'eau, le FNSE va représenter plus de 70 % des ressources de cette direction.

Le FNSE fournit l'essentiel des moyens de la direction de l'eau

en millions d'euros et en %	2000	2001	2002
Montant du FNSE	78	78	83,4
Autres moyens de la direction de l'eau	36	43	33
Total	114	121	116,4
FNSE / Total	68,4 %	64,5 %	71,6 %

Il paraît légitime que l'Etat assume sur « son » budget général les dépenses qui lui incombent au titre de ses missions régaliennes et des actions de solidarité et que le compte spécial du Trésor ne finance que des actions d'intérêt commun aux agences.

C'est pourquoi votre commission vous propose d'instituer une « année blanche » en matière de prélèvement sur les agences de l'eau, d'autant que le projet de loi portant réforme de la politique de l'eau doit être l'occasion de reposer ces questions et de leur trouver des réponses plus adaptées pour les prochaines années.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 15 bis (nouveau)

Aménagement du régime de la redevance

Commentaire : le présent article, introduit par voie d'amendement à l'Assemblée nationale, tend à exonérer de redevance pour droit d'usage d'un appareil de télévision les personnes âgées de 65 ans et plus, non imposables au titre de l'impôt sur le revenu.

Bis repetita placent . L'année dernière, alors que le débat sur le principe même de la redevance pour droit d'usage d'un appareil de télévision continuait d'agiter les mondes de la politique comme des médias, on a vu surgir au cours des débats à l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur général du budget, un amendement prévoyant une exonération de redevance au profit de personnes âgées de plus de 70 ans non imposables à l'impôt sur le revenu et à l'impôt sur la fortune.

Cette année l'Assemblée nationale fait un pas de plus dans la même voie en abaissant à 65 ans la limité d'âge ouvrant droit à cette exonération.

Certes, le régime actuel des exonérations n'est pas satisfaisant, au regard de l'égalité entre les citoyens, mais on peut se demander s'il est souhaitable de le modifier à la marge dans un sens où il sera sans doute encore plus difficile voire impossible de rationaliser l'assiette de la redevance, si tant est qu'il ne faille pas la supprimer purement et simplement.

Votre commission des finances ne peut que reprendre l'analyse développée l'année dernière, à ceci près que l'on peut se demander si l'ampleur des exonérations ainsi recrées ne constitue pas l'amorce d'un processus de désagrégation de la redevance qui ne laissera dans l'avenir d'autre issue que sa disparition.

I. L'ÉVOLUTION DU RÉGIME DES EXONÉRATIONS DE REDEVANCE

Il faut, en effet, rappeler que, si le principe des exonérations est confirmé par l'ordonnance du 14 février 1959, leur champ d'application s'est trouvé considérablement étendu par le décret n° 92-971 du 17 novembre 1982.

En application de ce décret, repris et complété par le décret n° 92-304 du 30 mars 1992, sont exonérés :

1°) les personnes physiques remplissant les conditions suivantes :

- avoir 60 ans révolus au 1er janvier de l'année en cours,

- ou bien

- être infirme ou invalide au taux minimum de 80 %,

- ne pas être passible de l'impôt sur le revenu, c'est-à-dire avoir une cotisation d'impôt sur le revenu inférieure au minimum de recouvrement. Cette limite est appréciée, après réintégration des avoirs fiscaux ou crédits d'impôts, des réductions d'impôts et de certains revenus exonérés en France,

- ne pas être passible de l'impôt de solidarité sur la fortune,

- vivre seul ou avec son conjoint et, éventuellement, avec des personnes à charge ou avec d'autres personnes non passibles de l'impôt sur le revenu, avec une tierce personne chargée d'une assistance permanente, ou avec ses parents en ligne directe, si ceux-ci ne sont pas eux-mêmes passibles de l'impôt sur le revenu.

2°) les établissements hospitaliers, sous réserve de ne pas être assujettis à la TVA, habilités à recevoir les bénéficiaires de l'aide sociale, et les établissements hospitaliers ou de soins, à l'exception des appareils destinés à l'usage privatif des personnels de ces établissements.

Face à cette explosion du nombre des comptes exonérés, qui sont passés de 1.054 000 en 1983 à 4.335 000 en 1992, on s'est efforcé de réagir. Ainsi, dans un premier temps, est intervenu un décret n° 93-1314 du 20 décembre 1993 , qui a élevé progressivement l'âge requis pour pouvoir bénéficier de l'exonération de la redevance de 60 à 65 ans ^{116 ( * )} .

En fait, la révision des conditions d'âge a évité une réduction du produit de la redevance liée à l'exonération, mais n'a pas apporté véritablement de ressources nouvelles.

Le décret de 1993 n'ayant pas stoppé la dynamique des exonérations, est intervenu, un nouveau décret n° 96-1220 du 30 décembre 1996 , qui n'est entré en vigueur qu'à partir de 1998.

A partir de cette date, pour être exonéré de la redevance, il ne fallait plus être non imposable , pour les personnes remplissant la condition d'âge (avoir 65 ans au 1er janvier 1998), mais être titulaire de l'allocation supplémentaire définie aux articles L. 815-2 et suivants du code de la sécurité sociale . Les conditions de revenus sont restées toutefois inchangées pour les invalides.

Cette mesure ne s'appliquant qu'aux nouvelles demandes d'exonérations, le service de la redevance a dû, à compter de 1998, gérer deux fichiers d'exonérés au titre des personnes âgées : le premier concernant toutes les demandes acceptées avant le 1er janvier 1998 (les « droits acquis » devant continuer à être soumis à la condition de revenu antérieure, - être non imposable - pour être renouvelés) et le second s'appliquant aux demandes présentées à compter du 1er janvier 1998 et soumises à la condition de revenu nouvellement définie, le bénéfice de l'allocation supplémentaire du Fonds national de solidarité.

Le correctif apporté par le décret de décembre 1996, insuffisant car il ne règle pas le problème de fond qui est la structure du financement de l'audiovisuel public était aussi critiquable : peut-on vraiment parler de « droits acquis » pour certains et créer deux régimes différents pour des personnes placées dans des situations identiques ?

II. LA QUESTION DES EXONÉRATIONS EST INSÉPARABLE DU DÉBAT SUR LE FINANCEMENT DE L'AUDIOVISUEL

Au 30 juin 2001, on dénombrait près de 22,42 millions de comptes, qui se répartissaient en 18,81 millions de comptes payants et 3,61 millions de comptes non payants, soit 16,1 % de l'ensemble des comptes.

Le montant annuel des pertes de recettes dues aux exonérations de redevance est estimé, pour 3,395 millions de comptes exonérés, à 399 millions d'euros en 2000 à comparer au 2,1 milliards d'euros d'encaissements au titre de ce même exercice .

La perte de recettes estimée à 550 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2001 ne se monterait qu'à environ la moitié sur la base des chiffres du premier semestre qui font apparaître une moins-value de 111 millions de francs seulement.

Tous ces éléments devaient être portés à la connaissance du Sénat avant de statuer sur une disposition dont votre commission salue les intentions généreuses mais dont elle estime qu'elle aboutit à rendre encore plus complexe le régime des exonérations actuelles, aussi bien pour les intéressés que pour le service qui aura à les gérer.

Il est important de noter qu'une bonne part du coût du recouvrement de la redevance tient à la complexité du régime des exonérations.

Plutôt qu'un replâtrage plus ou moins opportuniste qui pourraient hypothéquer les chances d'une réforme à venir, votre commission des finances estime qu'il serait préférable de revoir globalement l'assiette de la taxe et son mode de recouvrement, dans le cas ou, après un débat approfondi, on ne déciderait pas de la supprimer.

Un rapport de l'inspection générale des finances de novembre 1999, intitulé «  rapport d'enquête sur le coût, l'efficacité et les perspectives d'évolution du service de la redevance audiovisuelle » existe. Le gouvernement, qui pourtant l'a commandité, n'en tient nul compte pour des raisons de court terme.

L'inspection générale des finances s'y révèle peu favorable à une budgétisation des ressources de l'audiovisuel public, ainsi qu'à son financement par le produit des jeux , dans la mesure où il est essentiel de conserver au travers de la redevance un lien citoyen entre les Français et leur télévision.

Elle estime que l'on pourrait adosser la redevance sur la taxe d'habitation mais sans les confondre : il s'agirait d'envisager une identité du fait générateur - disposer d'un local à usage d'habitation - et donc de l'identifiant informatique du contribuable/redevable, tout en distinguant les avis d'imposition et les modalités de perception de façon à ne pas créer de confusion des responsabilités entre l'État et les collectivités territoriales .

Au delà de certains problèmes techniques comme celui des résidences secondaires ou le renforcement des pouvoirs juridiques des services compétents - droit de communication amélioré, utilisation de l'avis à tiers détenteur -, une telle réforme aurait le mérite de la cohérence. Elle aurait aussi l'avantage de régler le problème des exonérations qui pourraient être rapprochées de celles applicables en matière de taxe d'habitation.

Dans l'optique de l'inspection générale des finances, le service de la redevance ne serait pas supprimé mais simplement restructuré pour ne plus avoir à traiter que l'émission des avis d'imposition et le contentieux, déchargeant en ce qui concerne cette dernière tâche les services de la comptabilité publique, ce qui devrait limiter les réaffectations et donc le coût social de la réforme.

On est loin du « bricolage » proposé, une fois encore, par l'Assemblée nationale. Ce n'est qu'à l'issue d'un débat sur le principe même de la redevance que l'on pourra se poser la question de ses modalités et, dans ce cadre général, remettre à plat le régime des exonérations.

En tout état de cause, il conviendrait que le gouvernement fasse connaître le coût de la mesure et le compense pour le budget de l'audiovisuel en application de l'article 53 modifié de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, tel qu'il résulte de la loi du 1 ^er août 2000 ^{117 ( * )} .

Telles sont les considérations qui conduisent votre commission à préconiser le rejet de cet article dans l'attente d'un vrai débat sur le principe et les modalités de perception d'une taxe affectée au financement de l'audiovisuel public.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 16

Modification des quotités de répartition de la taxe d'aviation civile entre le budget annexe de l'aviation civile et le compte spécial n° 902-25 « Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien »

Commentaire : le présent article propose de modifier la clef de répartition du produit de la taxe d'aviation civile, à compter du 1 ^er janvier 2002, en majorant la part de ce produit affectée au « Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien » (FIATA), qui passerait de 16,4 % à 22,4 %, tandis que celle affectée au budget annexe de l'aviation civile passerait de 83,6 à 77,6 %.

III. LE DROIT ACTUEL

La loi de finances pour 1999 a créé la taxe d'aviation civile (TAC) et le mécanisme de l'affectation de son produit entre le budget annexe de l'aviation civile et le compte d'affectation spéciale n° 902-25 « Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien », créé par cette même loi.

A. LE RÉGIME DE LA TAXE D'AVIATION CIVILE

1. La base et le tarif de la taxe

L'article 51 de la loi de finances pour 1999 a institué la taxe d'aviation civile qui constitue une version élargie de la précédente taxe de sécurité et de sûreté dont le produit était, depuis sa création en 1985, sous l'intitulé de « taxe de sûreté », versé en totalité au budget annexe de l'aviation civile (BAAC).

La taxe d'aviation civile, qui s'applique également au fret, est exigible pour chaque vol commercial. Elle est assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier embarqués en France, quelles que soient les conditions tarifaires accordées par le transporteur, avec quelques exceptions pour les personnels dont la présence à bord est directement liée au vol considéré (membres de l'équipage assurant le vol, agents de sûreté ou de police, accompagnateurs de fret), les enfants de moins de deux ans et les passagers en transit direct, le fret ou le courrier effectuant un arrêt momentané sur l'aéroport et repartant par le même aéronef.

Le tarif de la taxe, qui est inchangé depuis sa création, est le suivant :

- 3,49 euros (22,90 francs) par passager embarqué à destination de la France ou d'un autre Etat-membre de la Communauté européenne ;

- 5,93 euros (38,90 francs) par passager embarqué vers d'autres destinations ;

- 0,91 euros (6 francs) par tonne de courrier ou de fret embarquée.

Ce tarif a été calculé à l'origine en tenant compte de la suppression de la taxe de péréquation des transports aériens (TPTA) ^{118 ( * )} qui a alors été intégré dans la nouvelle taxe d'aviation civile.

2. Les modalités de recouvrement de la taxe

Conformément à l'article 302 bis K du code général des impôts, les compagnies doivent envoyer mensuellement leur déclaration et paiement aux agents comptables du budget annexe de l'aviation civile au plus tard le dernier jour du mois suivant les vols commerciaux ayant embarqué de France des passagers mais également du fret ou du courrier. Les agents comptables comptabilisent les encaissements et informent les ordonnateurs respectifs des montants collectés. Le service de l'ordonnateur procède ensuite à la répartition des versements entre le chapitre 70-09 du budget annexe de l'aviation civile et le compte d'affectation spéciale n° 902-25 (FIATA), conformément au quota fixé par la loi de finances.

Les insuffisances de déclaration constatées suite à des contrôles par les services de la DGAC sont notifiées à l'entreprise qui dispose d'un délai de trente jours pour présenter ses observations. A l'issue de ce délai, le directeur général de l'aviation civile émet, s'il y a lieu, un titre exécutoire comprenant les droits supplémentaires assortis des pénalités prévues à l'article 1729 du code général des impôts ^{119 ( * )} . A défaut de déclaration dans les délais, il est procédé à la taxation d'office sur la base des capacités d'emport offertes par les types d'aéronefs utilisés pour l'ensemble des vols du mois de départ de chaque aérodrome.

L'entreprise peut toutefois, dans les trente jours de la notification du titre exécutoire, déposer une déclaration qui se substitue à ce titre s'agissant des droits qui sont alors assortis des pénalités mentionnées plus haut.

Résultats et objectifs en matière de recouvrement de la taxe d'aviation civile

Indicateurs de résultats (exprimés en %)	1999	2000 ^120 ( * )		2001	2002	2004
		prévision	réalisation	prévision	prévision	prévision
Taux de respect spontané des échéances déclarative en nombre de passagers *	90,2	91,0	90,7	91,5	92,0	93,0
Taux de passagers déclarés au 31 décembre de l'année n+1 *	96,0	96,0	96,1	96,6	97,0	97,5
Taux de recouvrement spontané constaté au début de l'année n+1	94,1	95,0	95,3	96,0	96,2	96,5
Taux de recouvrement au 31 décembre de l'année n+1	95,6	96,0	96,9	97,0	97,2	97,5

* les valeurs indiquées concernent uniquement la métropole

Source : fascicule bleu « Aviation civile » annexé au projet de loi de finances pour 2002

B. L'AFFECTATION DU PRODUIT DE LA TAXE D'AVIATION CIVILE

Si la taxe de sécurité et de sûreté était affectée en totalité au budget annexe de l'aviation civile, il en va autrement pour la taxe d'aviation civile dont le produit est affecté pour partie au BAAC et pour une autre partie au FIATA.

1. Le Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA)

Le FIATA est également une création de la loi de finances pour 1999. Il s'agit d'un compte d'affectation spéciale issu de la modification du périmètre de l'ancien Fonds de péréquation des transports aériens (FPTA), qui avait pour vocation exclusive de financer les déficits d'exploitation des lignes aériennes « d'aménagement du territoire », et était financé par la TPTA précitée.

Le FIATA conserve un chapitre qui reprend les charges du FPTA, mais son objet est plus large. Il a en effet pour double vocation d'abriter les crédits autrefois logés dans le BAAC destinés aux dépenses directes de l'Etat en matière de sécurité et de sûreté et ceux nécessaires au versement des subventions aux aéroports pour lesquels le produit de la taxe d'aéroport ^{121 ( * )} , qui leur est directement affecté, ne permettrait pas de couvrir les coûts des mesures de sûreté dont le financement leur incombe.

Le FIATA se compose de deux sections : la section « transports aériens », qui concourt à assurer l'équilibre des dessertes aériennes réalisées dans l'intérêt de l'aménagement du territoire ^{122 ( * )} , et la section « aéroports », qui concerne des dépenses directes de l'Etat ainsi que d'éventuelles subventions aux aéroports.

Le FIATA permet donc de clarifier les interventions de l'Etat dans les domaines de la sécurité et de la sûreté du transport aérien , et d'alléger le BAAC d'un ensemble de crédits dont le financement n'était pas sans poser des problèmes juridiques et financiers identifiés de longue date par le rapporteur spécial de votre commission des finances chargé de l'aviation civile ^{123 ( * )} .

Il est aussi un compte permettant d' assurer une certaine péréquation au profit, d'une part, de l'exploitation des « lignes d'aménagement du territoire » et, d'autre part, des petits aéroports dans lesquels les coûts des dispositifs de sûreté auraient justifié un niveau de taxe d'aéroport plus élevé que celui permis dans le cadre du dispositif adopté en 1999.

Ventilation des crédits du FIATA

Nature des dépenses financées par le FIATA (en millions d'euros)	LFI 1999	LFI 2000	LFI 2001	LFI 2002
Dépenses directes de l'Etat relatives au service de sauvetage et de lutte contre les incendies d'aéronefs (SSLIA), au péril aviaire et en matière de sûreté	7,62	34,61	41,01	34,00
Subventions aux entreprises de transport aérien en vue d'assurer l'équilibre des dessertes aériennes réalisées dans l'intérêt de l'aménagement du territoire	7,77	7,62	0,00	15,24
Subventions aux gestionnaires d'aéroport relatives au service de sauvetage et de lutte contre les incendies d'aéronefs (SSLIA), au péril aviaire et en matière de sûreté	7,17	12,81	1,52	15,24
Total	22,56	55,04	42,53	64,48

Source : direction générale de l'aviation civile

2. Le budget annexe de l'aviation civile (BAAC)

Le produit affecté au budget annexe de l'aviation civile correspond à l'essentiel du financement des dépenses non couvertes par le produit des redevances. Il s'agit des missions régaliennes confiées à la DGAC, notamment celles relatives à la sécurité aéronautique et à la régulation du trafic aérien, et du financement des infrastructures de contrôle aérien, dont les règles juridiques applicables aux redevances interdisent le financement.

Au cours des années 1997 à 1999, les dépenses de sûreté ont principalement été engagées par la DGAC, sur le BAAC, tant pour les investissements que pour les dépenses de fonctionnement. Du fait du transfert des modalités de financement sur le FIATA, aucune mesure nouvelle sur le budget annexe de l'aviation civile n'a été prévue depuis l'exercice 2000. Seuls les investissements en cours continuent d'engendrer des dépenses sur le BAAC (probablement jusqu'en 2003 ou 2004).

Le produit résultant de la taxe d'aviation civile au titre de l'exercice 2000 s'est élevé à 271 millions d'euros au profit du budget annexe de l'aviation civile (BAAC) et 54,8 millions d'euros au profit du FIATA.

Pour l'année 2001 le produit est évalué par la loi de finances initiale à 258,76 millions d'euros. Au 31 juillet, les versements s'élèvent à 130,7 millions d'euros, soit 101,4 millions d'euros pour le BAAC et 29,3 millions d'euros pour le FIATA.

En 2002, sur la recette escomptée de 288,128 millions d'euros, 223,642 millions d'euros devraient être affectés au BAAC et 64,487 millions d'euros devraient revenir au FIATA.

Produit de la taxe d'aviation civile : prévisions et produit effectivement perçu

(en millions d'euros)	1999		2000		2001		2002
	prévisions	exécution	prévision	exécution	prévision	estimation	prévision
BAAC	195,06	214,42	191,84	216,17	216,22	205,31	223,64
FIATA	22,56	20,06	55,03	54,82	42,53	40,27	64,49
Total	217,62	234,48	246,87	270,99	258,75	245,58	288,13

Source : direction générale de l'aviation civile

En 2002, malgré la diminution de la quote-part affectée au budget annexe de l'aviation civile, celui-ci aurait du voir ses ressources en provenance de la taxe d'aviation civile augmenter (+ 3,4 %), compte tenu du dynamisme de l'assiette de la taxe . Compte tenu des prévisions du trafic aérien, largement inférieures à celles prises en compte dans le projet de budget depuis les attentats du 11 septembre 2001, cela est cependant peu probable ^{124 ( * )} . A base constante, le BAAC subirait une perte de ressources de 17,24 millions d'euros, compte tenu de la diminution de la quote-part qui lui est affectée.

II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

A. LE PRÉSENT ARTICLE MODIFIE LA RÉPARTITION DU PRODUIT DE LA TAXE D'AVIATION CIVILE AU PROFIT DU BAAC

A l'occasion de la loi de finances pour 1999, la répartition du produit de la taxe d'aviation civile avait été fixée ainsi : 90 % pour le BAAC ; 10 % pour le FIATA.

En 2000, cette clef de répartition avait été modifiée, les parts revenant au BAAC et au FIATA étant respectivement de 77,7 % et 22,3 %. Cette mesure était alors justifiée par les compléments apportés au transfert du BAAC vers le FIATA des charges de sécurité et de sûreté assumées par l'Etat, et par l'extension en année pleine du régime des subventions versées aux aéroports en manque de produits de taxe d'aéroport. De fait, les crédits du FIATA étaient passés de 148 millions de francs (22,56 millions d'euros) à 361 millions de francs (55,03 millions d'euros).

Pour l'année 2001, un raisonnement inverse a prévalu, les parts revenant au BAAC et au FIATA ayant été fixées respectivement à 83,6 % et 16,4 %. Les besoins du BAAC avaient en effet augmenté tandis que les crédits inscrits au FIATA étaient en repli de 82 millions de francs, passant de 361 millions de francs (55,03 millions d'euros) à 279 millions de francs (42,53 millions d'euros ). Cette mesure s'expliquait notamment par l'importance des reports de crédits non consommés de l'exercice précédent pour la section « transports aériens » du FIATA. Ainsi, pour l'année 2001, cette section n'a été dotée que grâce à des crédits reportés, pour un montant de 102,3 millions de francs (15,6 millions d'euros). Les prévisions de dépense de cette section pour l'année 2001 laissent d'ailleurs penser que l'année devrait se solder par un reliquat de crédits proche de 30 millions de francs (4,57 millions d'euros).

Clé de répartition du produit de la taxe d'aviation civile

	LFI 1999	LFI 2000	LFI 2001	PLF 2002
BAAC	90 %	77,7 %	83,6 %	77,6 %
FIATA	10 %	22,3 %	16,4 %	22,4 %

Le produit attendu de la taxe d'aviation civile pour 2001 est estimé à 258,758 millions d'euros . Pour l'année 2002, il est de 288,128 millions d'euros. Le produit de la taxe d'aviation civile est ainsi devenu plus élevé que celui des redevances pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA), qui rémunèrent les services rendus par l'Etat pour la sécurité de la circulation aérienne et pour la rapidité des mouvements à l'arrivée et au départ des aérodromes dont l'activité dépasse un certain seuil.

La modification du quota de répartition prévue par le présent article est justifiée par l'objectif de la mise en service d'un contrôle systématique des passagers et des bagages de soute sur l'ensemble des plates-formes aéroportuaires d'ici à 2004.

L'avancement du programme d'inspection filtrage des bagages de soute

Afin de se conformer à une recommandation forte des instances internationales de l'aviation civile, le ministère chargé des transports s'est résolument engagé dans un programme pluriannuel de mise en oeuvre sur les aéroports de dispositifs permettant de contrôler tous les bagages de soute. Ceci concerne en priorité les 36 aéroports dont le trafic dépasse 200.000 passagers annuels. Ces aéroports seront dotés des appareils les plus performants.

Les dispositifs déployés sur les autres aéroports sont plus simples et, dans toute la mesure du possible, l'ensemble des contrôles de sûreté concernant le passager (personne, bagages à main, bagage de soute) y est regroupé en un point unique en amont de la phase d'enregistrement.

Grâce à l'installation d'appareils de détection des explosifs et aux équipes cynotechniques spécialisées de la police, de la gendarmerie et des douanes, plus de 50 % des bagages de soute sont d'ores et déjà contrôlés sur les aéroports parisiens.

Le taux de contrôle de ces bagages croît également régulièrement sur tous les aéroports de province et atteindra au moins 25 % à la fin de l'année 2001. Il est d'ores et déjà de 100 % sur certains aéroports. A noter que pour les vols dits « sensibles », ces contrôles sont systématiques.

L'achèvement de la généralisation des contrôles à 100 % des bagages de soute est prévu sur l'ensemble des aéroports français au début de l'année 2003.

Source : direction générale de l'aviation civile

Votre rapporteur général rappelle cependant que la répartition du produit de la taxe d'aviation civile est effectuée en partie selon des critères qui ne sont pas connus au moment de la discussion du présent projet de loi de finances, s'agissant, par exemple, des besoins des aéroports en matière de subventions d'équilibre, qui dépendent du produit qu'ils percevront au titre de la taxe d'aéroport.

B. UNE MESURE QUI INTERVIENT DANS UN CONTEXTE MARQUÉ PAR UNE GRANDE OPACITÉ

L'affectation alternative du produit de la taxe d'aviation civile entre le BAAC et le FIATA masque les alourdissements de la fiscalité réelle. Votre rapporteur général ne peut que rappeler son hostilité aux principes qui ont inspiré le dispositif de financement des dépenses de sûreté dans les aéroports.

1. Le mécanisme de double-affectation du produit de la TAC, facteur d'illusion budgétaire

Le gouvernement n'a pas proposé, depuis sa création, de hausse du taux de la taxe d'aviation civile. Cette stabilité est due pour une part au dynamisme de l'assiette de la taxe (compte tenu de la croissance du trafic aérien de 5 % à 6 % par an en moyenne au cours de la dernière décennie), mais également à la possibilité de modifier chaque année la répartition de son produit entre le BAAC et le FIATA, et à l'évolution, opaque, du produit de la taxe d'aéroport.

Cette possibilité créé l'illusion d'une stabilité de la pression fiscale alors que la réduction des crédits du FIATA en 2001 aurait du se traduire, si ce fonds était financé par une taxe propre et exclusive, par une réduction de son taux. Pour l'année 2002, la progression des crédits du FIATA se traduit à nouveau par une stabilité des taux de la taxe. La double affectation de la taxe d'aviation civile masque ainsi l'évolution des besoins réels du FIATA.

2. Un mécanisme d'autant moins satisfaisant que l'identification des besoins du FIATA manque de précision

Les crédits du FIATA consacrés à des dépenses directes de l'Etat en matière de sécurité et de sûreté passent de 32,93 millions d'euros en 2001 à 25,92 millions d'euros en 2002. Cette diminution fait suite à une hausse sensible des crédits en 2001. Par conséquent, votre rapporteur général ne peut que dénoncer à nouveau le caractère erratique de dépenses qui se prêtent pourtant, par leur nature, à une programmation . Ces crédits, qui représentaient 77,4 % des ressources du FIATA en 2001, ne représenteront plus que 40,2 % de ceux-ci en 2002.

La progression des crédits du FIATA en 2002 s'explique, pour l'essentiel, par la croissance des dépenses de fonctionnement :

- 15,45 millions d'euros sur le chapitre 01 « subventionnement aux entreprises de transport aérien en vue d'assurer l'équilibre des dessertes aériennes réalisées dans l'intérêt de l'aménagement du territoire » contre une dotation nulle en 2001;

- 38,57 millions d'euros sur le chapitre 05 « dépenses directes de l'Etat relatives au service de sauvetage et de lutte contre les incendies d'aéronefs (SSLIA), au péril aviaire et en matière de sûreté », contre une dotation de 9,6 millions d'euros en 2001.

Les reports de crédits et les difficultés de calibrage des dotations expliquent donc le caractère erratique de la répartition des crédits au sein du FIATA, au détriment de la lisibilité des actions financées. Ainsi, l'augmentation des crédits du FIATA masque la diminution sensible (- 27 %) des dépenses directes de l'Etat en matière de sûreté.

3. Le dispositif de financement des dépenses de sûreté par les aéroports n'est pas satisfaisant

Votre rapporteur général réitère ses critiques portant sur l'opacité résultant de l'affectation directe aux aéroports de la taxe d'aéroport , dont le produit n'apparaît pas dans le budget de l'Etat.

Il souhaite rappeler qu'il s'est toujours opposé au transfert de charges relatives à la sûreté dans les aéroports de l'Etat vers les gestionnaires des aéroports et au principe selon lequel la puissance publique édicte les mesures de sûreté et de sécurité en laissant les gestionnaires assurer le financement des dépenses correspondantes.

Il considère enfin que les circonstances actuelles exigent plus que jamais d'engager une réflexion sur l'implication financière et opérationnelle de l'Etat dans la mise en oeuvre des mesures de sûreté dans les aéroports . Il n'est pas satisfaisant que des dépenses de sûreté qui participent à la lutte anti-terroriste soient financées par les clients des transports aériens, dès lors qu'il s'agit, à l'évidence, d'une dépense d'intérêt général.

4. La situation issue des attentats du 11 septembre rend les dispositions du présent article dépassées

Votre rapporteur général considère que la pertinence des dispositions proposées par le présent article est largement remise en cause par les événements du 11 septembre 2001, qui ont considérablement affecté l'économie du transport aérien ainsi que les conditions de financement du BAAC, et ont conduit les pouvoirs publics à renforcer sensiblement les mesures de sûreté. Il souhaite surtout que le gouvernement traduise, dans le présent projet de loi de finances, ses annonces concernant une accélération des investissements relatifs à la sûreté et le renforcement des moyens en personnel dans les aéroports ^{125 ( * )} .

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17

Affectation en 2002 des ressources du compte d'affectation spéciale n° 902-23 « Fonds de provisionnement des charges de retraite et de désendettement de l'Etat » au fonds de réserve des retraites

Commentaire : le présent article rectifie le mode de calcul de la redevance versée à l'occasion de l'attribution et l'utilisation des licences d'exploitation de réseaux de troisième génération de téléphonie mobile (UMTS) et en modifie l'affectation.

I. UNE PROCÉDURE D'ATTRIBUTION DE LICENCES RISQUÉE

A. LES AVANCÉES TECHNIQUES DE L'UMTS

Le passage aux réseaux de troisième génération de téléphonie mobile (UMTS) vise à reproduire le processus vertueux qu'avait déclenché la deuxième génération de téléphones mobiles. Celle-ci, caractérisée par le remplacement de technologies analogiques par des technologies numériques, avait induit de nombreux avantages concernant tant les communications elles-mêmes (qualité, confidentialité, meilleure utilisation du spectre de fréquences) que les terminaux (rendus plus performants et moins onéreux, du fait notamment du progrès de leurs composants).

Le pari de l'UMTS est celui de l'accès à de nouveaux services, notamment multimédia, et à Internet, grâce à des débits plus élevés. Alors que le GSM d'aujourd'hui offre un débit maximal de 9,6 kb/s, l'UMTS de demain permettrait, en effet, d'atteindre des flux d'au-moins 384 kb/s et même de 2 Mb/s en mobilité réduite.

B. LES INCERTITUDES LIÉES À LA RENTABILITÉ DE L'UMTS

L'Europe a souhaité rééditer avec l'UMTS (Universal Mobile Telecommunication System) le succès du GSM (Global System for Mobile communication), en utilisant la même arme : une norme commune, rapidement mise en oeuvre.

Elle a voulu, dans ces conditions profiter du consensus dont la norme UMTS fait l'objet en Europe, pour la rendre rapidement opérationnelle et créer en même temps un marché pour les équipements et les services correspondants. La téléphonie mobile représente en effet l'une des rares technologies de pointe où l'Europe soit en avance sur les Etats-Unis, sinon du point de vue conceptuel, du moins de celui de la mise en oeuvre.

Les États européens ont ainsi cherché à prendre une longueur d'avance sur les Etats-Unis, ceux-ci ayant annoncé que des enchères ne seraient pas organisées avant septembre 2002. Les Etats européens auraient ainsi pu profiter de l'UMTS pour combler leur retard en matière d'utilisation de l'Internet, tout en confortant leur avance dans le domaine des mobiles.

Cette stratégie comportait des risques importants, risques inhérents à la mise en oeuvre de toute technologie nouvelle, mais surtout risque lié au coût colossal des investissements nécessités par le développement de nouvelles infrastructures, et risque lié à la difficulté de prévoir la demande des nouveaux services offerts par l'UMTS.

Ainsi, selon une évaluation citée ^{126 ( * )} dans la Vie financière ^{127 ( * )} , les investissements mondiaux pour l'installation des réseaux UMTS coûteront au moins 55 milliards d'euros dont 15 milliards d'euros pour l'Europe.

Face à ce coût, les incertitudes demeurent sur les perspectives du marché des services offerts par l'UMTS. Comme votre rapporteur général le soulignait l'an passé :

Y aura-t-il des clients pour les nouveaux services qui leur seront proposés et combien accepteront-ils de payer pour y accéder ? La taille d'un écran de mobile permet-elle, notamment, d'accéder à des informations de façon satisfaisante ?

C. LA PROCÉDURE FRANÇAISE D'ATTRIBUTION DES LICENCES : UNE PROCÉDURE RISQUÉE

Face à ces risques a été posée la question du juste prix des licences d'attribution. Le gouvernement n'a sans doute pas apporté la meilleure réponse à cette question. C'est sans doute pourquoi il a été amené à revoir le mode de calcul des redevances moins de six mois après l'attribution des deux premières ^{128 ( * )} redevances.

Le gouvernement, on le sait, suivant en cela les recommandations de l'ART et l'avis de la commission supérieure du service public des postes et télécommunications a opté pour le système de la soumission comparative (« beauty contest »).

Si le gouvernement a procédé à deux expertises effectuées, l'une par l'administration et l'autre par « un grand consultant privé libre de lien avec les candidats potentiels », il a clairement fait le choix de la « manne » financière, prélevée sur les opérateurs économiques au profit de la satisfaction de ses propres besoins budgétaires. Tenté par les incroyables bénéfices constatés au Royaume-Uni et en Allemagne, le gouvernement a exigé des opérateurs un montant de redevance qui s'est avéré, avant même l'attribution des licences, intenable.

La solution adoptée par le gouvernement n'avait donc aucune chance de faire émerger un « juste prix ». S'il avait opté dès le départ, comme votre rapporteur général l'avait d'ailleurs proposé dès 2000, pour une redevance variable selon le chiffre d'affaires, le gouvernement aurait évité le ridicule de se déjuger si vite face aux pressions des opérateurs économiques. Sans doute, dans le contexte de l'époque, ce choix aurait-il été difficile car étant perçu comme ne maximisant pas les recettes de l'Etat.

Dès lors, la procédure des enchères aurait dû s'imposer. Plus transparente, plus neutre, plus équitable que celle de la soumission comparative, elle aurait permis aux seules lois du marché de déterminer la valeur des fréquences et du prix des licences. Compte tenu du calendrier retenu en France, les recettes pour l'Etat auraient été moindres qu'en Allemagne et en Grande-Bretagne. Elles n'en auraient été que plus justes sur le plan économique.

En absence d'enchères, la soumission comparative a conduit à l'attribution de seulement deux licences sur quatre, à Orange, filiale de France Telecom et à SFR, filiale de Cegetel, elle-même filiale de Vivendi Universal.

II. UNE PROCÉDURE INTERVENUE TROP TÔT OU TROP TARD QUI A MIS EN PÉRIL LES OPÉRATEURS DE TÉLÉCOMMUNICATIONS

A. UNE PROCÉDURE INTERVENUE TROP TÔT OU TROP TARD

La France, en organisant sa procédure d'attribution des licences au premier semestre 2001, n'a pas fait preuve de clairvoyance.

L'organisation d'enchères parmi les tous premiers en Europe auraient rapporté bien davantage que les 19,82 milliards d'euros (130 milliards de francs), affichés en loi de finances initiale pour 2001. Les gouvernements britannique et allemand ont ainsi recueilli deux à trois fois plus que les prévisions de 2001 et donc seize à vingt-quatre fois plus que ce que percevra l'Etat en 2001 et 2002 !

Votre rapporteur général rappelle que les opérateurs, dont France Télécom, ont payé ces sommes en Allemagne et au Royaume-Uni depuis bien longtemps, et « rubis sur l'ongle ». Tout se passe ainsi comme si la France payait son retard à un prix très élevé. Les enchères allemande et britannique ont mis à mal la santé financière des opérateurs et la France, en faisant des concessions sur le prix des licences UMTS, en assume seule le coût.

	Dates d'attribution des licences
Enchères
- Grande-Bretagne	Printemps 2000
- Allemagne	Eté 2000
- Pays Bas	Eté 2000
- Autriche	Automne 2000
Soumission comparative
- Finlande	Novembre 1999
- Espagne	Mars 2001
- Suède	Automne 2000
- Norvège	Automne 2000
- France	Juin 2001
- Danemark	Septembre 2001
Système mixte
- Italie	Automne 2000

A tout le moins, à défaut de « partir dans les premiers », la France aurait dû, plutôt que d'organiser à la va-vite une consultation en plein retournement de conjoncture du secteur des télécommunications, attendre que l'assainissement économique des opérateurs s'opère et que les Etats ayant le plus ponctionné le secteur des télécommunications prennent les mesures de compensation financière qui s'imposent.

Ainsi, le Danemark a terminé sa consultation en septembre 2001. L'Agence danoise des télécommunications a annoncé avoir accordé quatre licences UMTS pour un total d'environ 510 millions d'euros, soit deux fois le minimum exigé pour l'octroi de l'exploitation de ces services de téléphonie de troisième génération. Selon les autorités danoises, ce prix correspond à 24 euros par habitant, soit l'équivalent de celui payé pour une licence en Autriche et davantage que ce que la France a jusqu'ici perçu des deux titulaires de licences, SFR, filiale de Vivendi, et Orange, filiale de France Telecom (21 euros par habitant).

Une procédure tardive aurait à la fois ménagé les finances publiques, en permettant d'une part l'octroi de quatre licences au lieu des deux octroyées au premier semestre 2001, et l'équilibre économique des opérateurs de télécommunications, en dégageant d'autre part un prix « raisonnable ».

B. LA MISE EN PÉRIL DES OPÉRATEURS DE TÉLÉCOMMUNICATIONS

1. L'éviction de l'UMTS de groupes français et étrangers importants

Les conditions d'attribution des licences ont conduit des opérateurs de télécommunications importants à se retirer, provisoirement, sinon de manière définitive, de la téléphonie mobile de troisième génération. Il en est ainsi de Bouygues Télécom, qui en ne bénéficiant pas d'une licence en même temps que ses autres concurrents, a pris un retard d'au moins une année dans ce secteur et pourrait en subir un préjudice non négligeable. Il en est également de Suez qui, alliée avec Telefonica, a déclaré renoncer définitivement à l'UMTS.

2. La chute des cours des détenteurs de licence UMTS

Les marchés ont durement sanctionné les opérateurs de télécommunications qui se sont vu octroyer en France une licence d'exploitation de réseaux de troisième génération de téléphonie mobile. Vivendi Universal, France Telecom et sa filiale Orange ont ainsi vu le cours de l'action durement chuter au cours de l'année 2001. Si l'UMTS n'est pas seul responsable de cette chute, l'endettement des opérateurs étant dû à une croissance externe très rapide, il y a contribué de manière importante.

Cours de l'action Vivendi sur les 12 derniers mois

Cours de l'action France Telecom sur les douze derniers mois et d'Orange depuis son entrée en bourse

L'évolution du cours des actions fait état d'une fort dégradation à partir de la date d'attribution des licences. La remontée paraît elle liée en septembre aux premières rumeurs sur des concessions possibles du gouvernement. Le fort mouvement de hausse du mois d'octobre est dû à l'annonce officielle du gouvernement d'une révision des prix.

La chute du CAC 40 dans les premiers mois de 2001 a été entraînée dans des proportions non négligeables par la chute des valeurs technologiques et de télécommunications. Le prix imposé par le gouvernement a dès lors eu une influence majeure sur l'inflexion des marchés d'actions.

2. La révision obligée du montant des licences

Le gouvernement n'a eu d'autre choix que de réviser à la baisse les montants des licences sous peine de léser gravement l'avenir de la téléphonie mobile de troisième génération en empêchant l'arrivée de deux nouveaux opérateurs en 2002.

Ce sont en effet les perspectives d'une nouvelle consultation et la nécessité de présenter des conditions favorables à un marché réticent qui ont obligé le gouvernement à revoir sa position. C'est pourquoi les pays qui ont octroyé toutes leurs licences ont pu, contrairement à la France, ne pas remettre en cause les montants de leur redevance.

Le gouvernement propose pour cette raison dans le présent article modifié de liquider la redevance due par chaque titulaire d'autorisation d'établissement et d'exploitation du réseau mobile de troisième génération en :

- une part fixe d'un montant de 619.209.795,27 euros, versée le 30 septembre de l'année de délivrance de l'autorisation,

- une part variable calculée en pourcentage du chiffre d'affaires réalisé au titre des fréquences UMTS.

Il propose par ailleurs d'allonger la durée de la licence UMTS de 15 à 20 ans.

L'institution de cette part variable est une bonne chose. Il reste évidemment pour se prononcer à en connaître l'assiette et le taux. Le taux pourrait être de 1 à 2 %. L'assiette pose également des difficultés. Plusieurs pistes sont envisageables, le choix d'une assiette, large ou étroite, dépendant également du taux.

Le chiffre d'affaires considéré doit prendre en compte la voix et les transferts de données, l'un et l'autre n'étant pas facturés de la même manière. De même, le montant des abonnements doit être pris en considération. Votre rapporteur général estime ainsi que la totalité du chiffre d'affaires UMTS des opérateurs doit constituer l'assiette de la part variable.

III. UNE AFFECTATION DES RECETTES MALVENUE

L'article 36 de la loi de finances pour 2001 prévoyait l'affectation des recettes de l'UMTS à l'amortissement de la dette de l'Etat, via la CADEP, et au fonds de réserve des retraites. La baisse des recettes constatée a conduit à la remise en cause des versements à la CADEP. Le présent article supprime le principe de l'affectation des recettes de l'UMTS à l'amortissement de la dette de l'Etat.

A. UN GACHIS MONUMENTAL AUX DÉPENS DE L'INDISPENSABLE DÉSENDETTEMENT DE L'ETAT

1. L'importance des sommes initialement en jeu : un double dividende de 1,1 point de PIB

Le montant total du produit des licences UMTS tel que prévu initialement par le gouvernement dans la loi de finances pour 2001 s'élevait à 19,82 milliards d'euros (130 milliards de francs), soit 1,1 point de PIB. La répartition proposée consistait à affecter en deux années, 2001 et 2002, 4,27 milliards d'euros (28 milliards de francs) à la réduction de la dette de l'Etat.

A l'issue de cette période, la part de la dette de l'Etat dans le PIB devait être mécaniquement réduite de près de 0,3 point. De plus, la charge nette supportée chaque année par le budget de l'Etat aurait été également minorée. Il y aurait donc eu un « double dividende » pour l'Etat, que ce soit, d'une part, au titre de la moindre progression du stock de la dette et de la baisse de son poids dans le PIB, ou, d'autre part, au titre de la réduction du coût annuel des charges d'intérêt supportées par le budget. A ce titre, dans sa présentation du programme pluriannuel 2002-2004, le gouvernement en faisait l'un de ses axes de maîtrise de la dette publique puisqu'il indiquait que « la baisse du déficit de l'Etat permettra dans un contexte de stabilité des taux d'intérêt à long terme, de contenir l'augmentation de la charge de la dette à un peu moins de 2 % par an, en termes réels. Cette évolution est également le produit de l'affectation d'une partie des recettes résultant de la vente des licences UMTS au désendettement de l'Etat ».

Force est de constater que cet objectif n'est plus aujourd'hui d'actualité.

2. Le scénario initial du gouvernement emporté par la tourmente en moins d'un an

Aujourd'hui, tant l'affectation que le produit de la vente de ces licences ont été très fortement modifiés et revus significativement à la baisse. Les dispositions contenues dans le présent projet de loi de finances consistent en effet à diviser par huit le prix des licences qui est désormais fixé à 619,2 millions d'euros (4,06 milliards de francs) contre 4,95 milliards d'euros (32,5 milliards de francs) dans le schéma initial qui avait été soumis au Parlement. A cette somme devrait s'ajouter la part variable.

Scénario initial du gouvernement à 4 licences

	Montant des redevances versées (en milliards d'euros)			Cumul général
	CADEP	FRR	Total
2001	2,13	2,82	4,95	4,95
2002	2,13	2,82	4,95	9,91
2003 à 2016	----	0,71	0,71	19,82
Total	4,27	15,55	19,82	19,82

Le schéma actuel : deux licences à « taux super-réduit »

	Montant de la redevance (en milliards d'euros)			Cumul général
	CADEP	FRR	Total
2001	-	1,24	1,24	1,23
2002-2020 ( ?)	-	« Pourcentage du chiffre d'affaires »	?	?
Total	-	1,24 + ?	?	?

Le produit escompté par le gouvernement des licences UMTS est donc passé en moins d'un an de 19,82 milliards d'euros (130 milliards de francs), à 1,24 milliard d'euros (8,2 milliards de francs) ! A l'évidence, ce naufrage budgétaire est le reflet d'une erreur majeure de politique économique et industrielle du gouvernement français. L'occasion d'une action significative en faveur du désendettement de l'Etat a été gâchée.

B. LA DISPARITION D'UNE MANNE POUR LES RETRAITES ?

Contre l'avis de votre rapporteur général, les recettes de l'UMTS ont dès le départ été dédiées en grande partie au financement du Fonds de réserve des retraites. Si le présent article est adopté, elles n'iront plus qu'au Fonds de réserve des retraites. Tout se passe comme si le gouvernement était à la recherche d'une manne qui puisse lui permettre de faire l'économie d'une réforme des retraites.

Compte tenu des montants dorénavant en cause, il s'agit plutôt d'un « bricolage » qui témoigne d'une improvisation complète et d'une totale impréparation du gouvernement à faire face aux enjeux posés par le financement des retraites des Français. De plus, le caractère variable des recettes issues de l'UMTS ne peut en aucun cas constituer une source de financement pérenne du Fonds de réserve des retraites.

L'UMTS ne se substituera pas, pas plus que la privatisation d'ASF qui financera également le Fonds de réserve des retraites, à une réforme de fond des retraites. La faiblesse des recettes de poche représentées par ASF et l'évaporation du miracle attendu de l'UMTS placent le gouvernement au pied du mur.

C. L'INSCRIPTION DES RECETTES DE L'UMTS AU BUDGET GÉNÉRAL ?

Compte tenu désormais du caractère limité des recettes attendues de l'UMTS et de leur nature variable, leur affectation à un compte d'affectation spéciale ne paraît plus se justifier.

Il paraît nécessaire aujourd'hui que celles-ci abondent le budget général.

IV. LES DROITS DU PARLEMENT PARTICULIÈREMENT MALMENÉS

A. LA REMISE EN CAUSE RAPIDE DE L'ARTICLE 36 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2001

Quelques semaines après le vote par le Parlement de l'article 36 de la loi de finances initiale pour 2001 qui déterminait le calendrier et le montant de la redevance à verser pour chacune des quatre licences, il paraissait clair que les prix devraient être révisés.

En février 2001, alors qu'au lieu des quatre espérés, seuls deux opérateurs, France Telecom et Vivendi, déposaient leur dossier, ceux-ci réclamaient des garanties au gouvernement pour bénéficier des éventuelles baisses de redevance dont pourraient bénéficier leurs concurrents à l'occasion d'un « second tour ».

Ces assurances ont été obtenues. MM. Laurent Fabius et Christian Pierret, dans un courrier du 22 février 2001 adressé à France Telecom et Vivendi écrivaient ainsi, « Votre candidature représente un projet d'investissement important pour votre groupe dont nous sommes conscients. Vous attirez notre attention sur les conditions d'attribution des futures licences, en indiquant qu'elles devront respecter les principes d'égalité devant les charges publiques et de concurrence effective entre les opérateurs. Nous pouvons d'ores et déjà vous assurer que le gouvernement partage ce double objectif » .

Ainsi, la porte a été ouverte dès le départ à une renégociation des licences. Les négociations se sont poursuivies tout l'été jusqu'à l'ultime pression de Vivendi qui a fait céder le gouvernement dans des proportions inespérées.

De ces négociations, le Parlement n'a pas été informé.

B. L'ABSENCE D'INFORMATION SUR LE TAUX ET L'ASSIETTE DE LA PART VARIABLE DE LA LICENCE UMTS

Le présent article ne précise ni le taux, ni l'assiette de la part variable de la redevance UMTS. Il y a lieu de s'en étonner. Le président de la commission des finances de l'Assemblée nationale l'a regretté en séance publique le 19 octobre 2001 : « Le sujet n'est pas simple, il est même majeur tant pour le présent que pour l'avenir, et j'ai du mal à me résigner à ce qu'il soit traité par un amendement en première partie du projet de loi de finances. (...) Quant au pourcentage du chiffre d'affaires sur lequel pourrait porter la redevance, j'espère que vous pourrez me préciser un peu ce qu'il pourrait être. (...). On nous avait promis que nous serions associés au cahier des charges - cela ne s'est pas fait. Puis on nous a dit que l'ART était compétente, mais que nous aurions notre mot à dire au sujet de l'autorisation - rien n'est venu. Cela n'est pas acceptable. Il doit être possible de déterminer aujourd'hui quelles seront les obligations des futurs opérateurs ! ».

Certes, le Conseil constitutionnel dans sa décision du 28 décembre 2000 ^{129 ( * )} sur le projet de loi de finances pour 2001'a jugé que la redevance due par les titulaires de licence UMTS avait le caractère d'une redevance pour occupation du domaine public. La fixation du taux et de l'assiette de la redevance relève donc du pouvoir réglementaire et doit être inscrite dans le cahier des charges négocié avec les opérateurs :

« Considérant que l'utilisation des fréquences radioélectriques sur le territoire de la République constitue un mode d'occupation privatif du domaine public de l'Etat ; qu'ainsi, la redevance due par le titulaire d'une autorisation d'établissement et d'exploitation de réseau mobile de troisième génération est un revenu du domaine qui trouve sa place dans les ressources de l'Etat prévues au deuxième alinéa de l'article 5 de l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959 » .

Néanmoins, l'article 5 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances dispose que : « le produit des amendes, des rémunérations pour services rendus, les revenus du domaine et des participations financières, les bénéfices des entreprises nationales, les remboursements des prêts ou avances et le montant des produits divers sont prévus et évalués par la loi de finances de l'année » .

Rien ne s'oppose juridiquement, dans les cahiers de charges des opérateurs à ce, que ceux-ci débutent l'exploitation commerciale de leur licence en 2002 et que celle-ci génère un certain chiffre d'affaires. Il est donc contestable que le taux et l'assiette de la part variable, assise sur le chiffre d'affaires, ne soit pas soumis au Parlement. Cela est d'autant plus surprenant que les montants attendus des licences UMTS pour les années 2001 à 2016 figuraient dans la loi de finances pour 2001.

V. L'OUBLI DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

La couverture de l'ensemble du territoire par la téléphonie mobile de troisième génération paraît bien compromise. Le précédent du GSM, comme les obligations du cahier des charges, n'incitent pas à l'optimisme.

A. LE PRÉCÉDENT DU GSM

L'expérience passée du GSM (téléphonie de deuxième génération), où les opérateurs, tout en ayant satisfait aux obligations de leur cahier des charges, n'ont pas couvert l'ensemble du territoire, a conduit le Comité interministériel de l'aménagement et du développement du territoire du 9 juillet 2001 à constater un surcoût de 230 millions d'euros (1,5 milliard de francs) pour couvrir les « zones d'ombre ». La couverture de l'ensemble du territoire prendra encore trois ans et la charge financière sera répartie pour un tiers chacun entre l'Etat, les opérateurs GSM et les collectivités locales.

B. LE CARACTÈRE PEU CONTRAIGNANT DES CAHIERS DES CHARGES UMTS

Les cahiers des charges auxquels ont souscrit Orange France et SFR et publiés au Journal Officiel du 21 août 2001 définissent les contraintes de couverture du territoire pour l'UMTS.

Orange France

Service	Couverture (en % de la population métropolitaine)
	T1 ^1 + 2 ans	T1 + 5 ans	T1 + 8 ans
Service de voix	58 %	94 %	> 98 %
Service en mode « paquets » à un débit de 144 kb/s	58 %	94 %	> 98 %
Service en mode « paquets » à un débit de 384 kb/s	7 %	13 %	17 %

1 : date de publication de l'arrêté autorisant l'exploitation de l'UMTS (21/8/2001)

SFR

Service	Couverture (en % de la population métropolitaine)
	T1 ^1 + 2 ans	T1 + 5 ans	T1 + 8 ans
Service de voix	75 %	98,9 %	99,3 %
Service en mode « paquets » à un débit de 144 kb/s	75 %	98,9 %	99,3 %
Service en mode « paquets » à un débit de 384 kb/s	71 %	97,5 %	98,2 %

1 : date de publication de l'arrêté autorisant l'exploitation de l'UMTS (21/8/2001)

Votre rapporteur général constate pour s'en étonner:

- que les obligations de couverture ne sont pas le mêmes pour les deux opérateurs,

- que l'absence d'objectif de couverture à hauteur de 100% laisse présager des « zones d'ombre » importantes,

- qu'aucune sanction, si ce n'est « l'arme atomique » que représente le retrait de licence, n'est prévue pour les opérateurs qui ne respecteraient pas leurs obligations.

C. LA COURTE VUE DU GOUVERNEMENT

En séance publique à l'Assemblée nationale le 19 octobre 2001, le secrétaire d'Etat à l'industrie a indiqué que « Le problème de la couverture territoriale de l'UMTS ne se posera qu'en 2005-2006. Mais comme il s'y était engagé devant le Parlement, le gouvernement s'est soucié d'assurer une couverture maximale pour le réseau GSM.(...) Suite à la modification des conditions d'attribution des licences UMTS, les opérateurs pourront investir plus rapidement dans la couverture GSM... ».

Ainsi, le gouvernement fait financer par les licences UMTS l'amélioration de la couverture du territoire du GSM. Utile pour le GSM, cette politique ne prépare pas l'avenir de l'UMTS. Les territoires couverts par la téléphonie mobile de deuxième génération risquent pour une grande part d'entre eux de ne pas être couverts par la téléphonie mobile de troisième génération.

VI. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Il y a lieu de sanctionner les erreurs du gouvernement dans la procédure d'attribution des licences UMTS au cours de l'année passée. L'attribution des licences a eu lieu, soit trop tôt, soit trop tard, selon des modalités inappropriées. Elle a conduit à voir attribuer seulement deux licences sur quatre et à devoir réviser le montant des licences à la baisse. Ainsi, le gouvernement a :

- obtenu des recettes liées à l'UMTS vingt fois moindres en 2001 et 2002 que l'Allemagne et la Grande-Bretagne ;

- gâché les chances historiques d'un désendettement de l'Etat à travers l'affectation des recettes à la CADEP ;

- mis en péril l'avenir de l'UMTS et l'équilibre économique des opérateurs de télécommunications ;

- bafoué les droits du Parlement en ne l'informant pas que les montants des licences évaluées en loi de finances pour 2001 seraient nécessairement revus à la baisse dès 2001 et en ne l'informant pas dans le projet de loi de finances pour 2002 de l'assiette et du taux de la part variable de la redevance ;

- méconnu les obligations d'aménagement du territoire des opérateurs.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 17 bis (nouveau)

Versement du produit de la privatisation partielle d'Autoroutes du Sud de la France au compte d'affectation spéciale des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés n° 902-24  et affectation d'une partie des recettes au fonds de réserve des retraites.

Commentaire : le présent article, issu d'un amendement présenté par le gouvernement à l'Assemblée Nationale, permet le versement du produit de la privatisation partielle d'Autoroutes du Sud de la France au compte d'affectation spéciale des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés 902-24. Il modifie l'objet de ce compte d'affectation spéciale en autorisant les versements au Fonds de réserve des retraites dans la limite de 1,24 milliard d'euros.

I. DE NOUVELLES RECETTES POUR LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE 902-24

Le présent article propose de modifier le troisième alinéa de l'article 71 de la loi de finances pour 1993 qui fixe la liste des recettes du compte d'affectation spéciale des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés 902-24. La rédaction proposée permet d'inclure dans ces recettes le « reversement, sous toutes ses formes, par l'Établissement public Autoroutes de France du produit de la cession de titre qu'il détient dans la société des autoroutes du Sud de la France. »

Cette rédaction est nécessaire. Elle seule permet que les recettes issues de la cession de titres d'autoroutes du Sud de la France abondent bien directement le budget de l'État et non celui de l'Établissement public Autoroutes de France. L'affectation des recettes au compte d'affectation spéciale 902-24 est conforme à l'orthodoxie budgétaire car ce compte a vocation de regrouper l'ensemble des produits des privatisations. L'existence de ce compte résulte notamment des normes de la communauté européenne qui empêchent que des cessions d'actifs puissent venir en déduction du déficit du budget général.

La rédaction proposée par le gouvernement aurait sans doute pu être plus synthétique, en prenant en compte, de manière définitive, toutes les éventualités de cessions de titres, parts et droits de sociétés de la sphère publique. L'obligation de modifier la liste des recettes du compte à chaque privatisation d'une société détenue indirectement par l'État présente néanmoins un avantage : il met de facto le gouvernement dans l'obligation de demander une autorisation législative avant de privatiser.

II. LA PRIVATISATION SOUDAINE D'AUTOROUTES DU SUD DE LA FRANCE

Le compte 902-24 est revalorisé de 1,54 milliard d'euros, soit 10,1 milliards de francs, qui doivent représenter le produit de la cession de titres d'autoroutes du Sud de la France par l'Établissement public Autoroutes de France (ADF).

On peut s'interroger d'une part sur le réalisme de cette évaluation de recettes et d'autre part sur les modalités de l'ouverture du capital.

1. La valorisation d'Autoroutes du Sud de la France

Autoroutes du sud de la France est une société d'économie mixte au capital de 161,6 millions de francs.

Au 31 décembre 2000, son capital est détenu de la manière suivante :

Etat	49,47 %
Autoroutes de France	49,47 %
Collectivités territoriales	0,85 %
Chambres consulaires	0,21 %
Total	100 %

Le groupe ASF est constitué par la société ASF et sa filiale à 96,15 % ESCOTA. Selon des sources gouvernementales ^{130 ( * )} , ASF serait valorisée entre 3,81 milliards d'euros (25 milliards de francs) et 4,57 milliards d'euros (30 milliards de francs).

Le président d'ASF évoque même ^{131 ( * )} une valorisation supérieure à plus de vingt fois les bénéfices d'ASF en 2000. Le chiffre s'élèverait donc à plus de 4,88 milliards d'euros (32 milliards de francs), si l'on prend comme référence le résultat net d'ASF s'établissant à 244 millions d'euros en 2000.

Valorisation d'Autoroutes du Sud de la France

	En Mds d'euros	En Mds de francs
Evaluation basse du gouvernement*	3,81	25
Evaluation haute du gouvernement*	4,57	30
Evaluation du président d'ASF	+ de 4,88	+ de 32

* données non officielles

L'Etat a annoncé qu'il ne remettra pas en cause le caractère public du capital d'ASF. Comme il détient directement ou indirectement 98,94 % d'ASF, il ne pourrait mettre sur le marché plus de 48,94 % du capital.

Cela reviendrait aux évaluations suivantes :

Montants provenant d'une ouverture de 48,94 % du capital d'ASF

	En Mds d'euros	En Mds de francs
Evaluation basse du gouvernement*	1,86	12,23
Evaluation haute du gouvernement*	2,24	14,67
Evaluation du président d'ASF	+ de 2,39	+ de 15,67

* données non officielles

Pour le moment, la secrétaire d'Etat au budget a indiqué que l'ouverture du capital d'ASF rapporterait à l'Etat 1,54 milliard d'euros qui seront versés pour l'essentiel au fonds de réserve des retraites (1,24 milliard d'euros), le reste allant à égalité au secteur aérien (150 millions d'euros) et à la Banque de développement des petites et moyennes entreprises BDPME (150 millions d'euros).

En réponse à une question orale à l'Assemblée nationale le 31 octobre 2001 et devant la commission des finances du Sénat le même jour, le ministre chargé des transports a toutefois ajouté que 762 millions d'euros (5 milliards de francs) seraient consacrés au développement de l'intermodalité.

La répartition du produit de l'ouverture du capital d'ASF

(en milliards d'euros)

	Ressources	Affectation
Évaluation PLF 2002	1,54	1,240	Fonds de réserve des retraites
		0,150	Secteur aérien
		0,150	BDPME
Déclarations devant l'AN et le Sénat du ministre chargé des transports	0,762	0,762	Versement au budget des transports
Total	2,3	2,3

Au total, le produit de l'ouverture du capital d'ASF serait donc de 2,3 milliards d'euros (15 milliards de francs), soit une évaluation proche de l'hypothèse haute du gouvernement. Mais pour le moment, seule une estimation très sous-évaluée est inscrite dans le projet de loi de finances pour 2002.

La raison de cette sous-estimation pourrait être la difficulté du gouvernement à décider de l'affectation du capital d'ASF.

2. Une ouverture du capital au bon moment ?

a) Des résultats a priori satisfaisants

En 2000, ASF est la société concessionnaire d'autoroutes qui enregistre les meilleurs résultats économiques et financiers.

Selon les informations du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, au cours de l'exercice 2000, le groupe a réalisé un chiffre d'affaire consolidé de 13,147 milliards de francs et dégagé un résultat net après impôts de 1,715 milliards de francs qui a permis le versement d'un dividende de 725 millions de francs.

Des informations sont également disponibles sur l'entreprise dans le rapport annuel d'Autoroutes du Sud de la France.

Les résultats financiers d'ASF en 2000

- son chiffre d'affaires s'établit à 1,548 milliard d'euros (10,1 milliards de francs) en progression de 3,9 %. Ce chiffre d'affaires est constitué à 98,6 % de recettes de péages, le reste étant le produit des redevances des installations commerciales ;

- le résultat d'exploitation s'établit à 898 millions d'euros (5,8 milliards de francs) en progression de 3,1 % ;

- le résultat financier s'établit à -526 millions d'euros (-3,45 milliards de francs)

- le résultat net s'établit à 244 millions d'euros (1,6 milliard de francs) après prise en compte d'une charge d'impôt de 119 millions d'euros (780 millions de francs).

Source : rapport annuel d'ASF

Cependant, comme les autres sociétés publiques concessionnaires d'autoroutes, ASF a enregistré deux réformes très importantes en 2000 :

- l'application de la TVA aux péages autoroutiers (qui, pour le moment, entraîne une perte annuelle chiffrée à 1,38 milliard de francs pour les 7 sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes et fait toujours l'objet d'un contentieux avec l'Etat) ;

- un allongement de sa concession (de 2019 à 2032) et une réforme complète de ses comptes liée à la suppression de l'engagement de reprise de passif par l'Etat et à la fin du mécanisme dit des charges différées résultant de l'ordonnance du 28 mars 2001 réformant le secteur autoroutier.

La réforme a eu pour conséquence de modifier substantiellement les comptes de la société , en supprimant notamment les charges différées (1,4 milliard de francs en 1999) et en augmentant la rubrique « dettes diverses » de la société (de 654 millions de francs en 1999 à 6,3 milliards de francs en 2000), l'ensemble des dettes d'ASF étant ainsi porté à 7,26 milliards d'euros (47,6 milliards de francs).

ASF explique dans son rapport annuel qu'elle a cependant de bonnes perspectives, même si sa situation de trésorerie devrait rester déficitaire jusqu'en 2004, « en raison de l'effet cumulé de la croissance des charges financières consécutives à l'important programme de construction en cours jusqu'en 2003 et de l'impact fiscal de la réforme autoroutière ».

Se fondant sur des simulations financières « fondées sur le programme d'investissements qui lui est actuellement concédé » et sur une croissance prudente du trafic et donc des recettes de péage, elle estime qu'elle devrait dégager un excédent brut d'exploitation en progression constante au cours des prochaines années. Cette évolution permettrait de viser un objectif de résultat net moyen de 10 % du chiffre d'affaires au cours des cinq prochaines années.

b) Des incertitudes doivent être levées

Deux incertitudes doivent être levées pour l'ouverture du capital d'ASF.

La première est l'évolution de son régime fiscal , notamment en ce qui concerne l'application de la TVA aux péages autoroutiers, mais également pour l'ensemble de la fiscalité qui lui est applicable. Il faut rappeler que les sociétés d'autoroutes subissent une fiscalité lourde et dérogatoire au droit commun (elles s'acquittent ainsi d'une taxe d'aménagement du territoire ayant la même assiette que la TVA, pour un montant de 450 millions d'euros en 2002). Leur évolution comptable devrait permettre de les soumettre au droit commun des sociétés (avec le versement d'un impôt sur les sociétés notamment) mais il conviendra alors de reconsidérer l'ensemble de la fiscalité qui leur est applicable.

La seconde incertitude résulte de la négociation en cours et non encore aboutie des contrats de plan avec l'Etat . Ces contrats définissent les enveloppes d'investissement des sociétés d'autoroutes, les règles d'évolution des tarifs de péage, les ratios de gestion à respecter...

Les recettes de péages représentant la quasi-totalité du chiffre d'affaire d'ASF, et les investissements routiers représentant une partie importante de ses charges (hors charges financières de sa dette), il serait inconcevable qu'une ouverture du capital de la société intervienne sans que ces éléments soient définitivement tranchés.

Par ailleurs, le gouvernement n'a pas encore donné d'explication sur les modalités de l'ouverture du capital d'ASF (actionnaires potentiels, calendrier..).

En réponse aux questions de votre rapporteur général, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a simplement donné la réponse suivante :

« (..) La société ASF se présente dans une situation favorable pour poursuivre son développement dans le cadre de l'ouverture minoritaire de son capital, notamment par une introduction en bourse. Le pourcentage cédé sera fixé en fonction du résultat des études de valorisation et de la situation du marché.

Pour ce faire, l'Etat et ASF vont se doter très rapidement des conseils nécessaires. La mission du conseil de l'Etat portera sur la conduite des chantiers préparatoires, notamment la finalisation du contrat de plan, ainsi que les travaux de valorisation de la société. Au-delà de ces chantiers préparatoires, le calendrier de l'opération et son montant dépendront naturellement des conditions du marché. Les frais liés à la passation du marché d'études seront imputés sur crédits budgétaires. Le processus de sélection de la banque est en cours et conduit avec diligence en application du Code des marchés publics ».

III. LA RECHERCHE D'UNE NOUVELLE MANNE POUR LE FONDS DE RÉSERVE DES RETRAITES

La privatisation d'Autoroutes du Sud de la France résulte d'abord de la volonté affichée du gouvernement de compenser la baisse des recettes issues de l'UMTS et de maintenir coûte que coûte le niveau de ses engagements vis à vis du Fonds de réserve des retraites.

Selon les estimations révisées du projet de loi de finances 2002, le compte d'affectation spéciale « Fonds de provisionnement des charges de retraite » 902-33 connaîtrait en effet une diminution de recettes de 1,24 milliards d'euros pour 2002 résultant de la renégociation, à la baisse, du ticket d'entrée pour l'acquisition d'une licence UMTS ^{132 ( * )} . Le moins-perçu du Fonds de réserve des retraites devrait dès lors s'élever également à 1,24 milliards d'euros en 2002.

La rédaction du présent article permet d'abonder le Fonds de réserve des retraites, « en 2002, dans la limite de 1,24 milliard d'euros », à partir du compte des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés 902-24 dont ce n'est pas l'objet initial. Les recettes de privatisation, en forte baisse depuis 1999, devraient donc à l'avenir faire face à la fois aux besoins de financement des entreprises publiques et du Fonds de réserve des retraites.

Deux comptes d'affectation spéciale, les 902-24 et 902-33, auront en 2002 le même objet : abonder le Fonds de réserve des retraites. Si sur le strict plan de l'orthodoxie budgétaire, le versement de produits de cessions d'actifs au Fonds de réserve des retraites n'est pas condamnable, ce versement, institué de manière soudaine et précipitée, ne constitue en rien une source de financement pérenne.

La question de l'avenir du Fonds de réserve des retraites demeure donc posée. Tout se passe comme si le gouvernement était à la recherche de mannes, hier l'UMTS, aujourd'hui Autoroutes du Sud de la France, qui puissent lui permettre de faire l'économie d'une réforme des retraites.

Compte tenu des montants en cause, il s'agit plutôt de « bricolages » au gré de décisions ponctuelles et forcées (en l'occurrence, par la diminution du produit des licences UMTS) qui témoignent d'une improvisation complète et d'une totale impréparation du gouvernement à faire face aux enjeux posés par le financement des retraites des Français.

IV. QUE FINANCERA VRAIMENT LA PRIVATISATION D'AUTOROUTES DU SUD DE LA FRANCE?

De fortes incertitudes pèsent encore sur l'affectation du produit de la privatisation d'Autoroutes du Sud de la France (ASF).

1. Le présent projet de loi de finances inscrit seulement 1,54 milliard d'euros de recettes de privatisation partagés entre le fonds de réserve des retraites, le secteur aérien et la BDPME

Le présent article mentionne seulement explicitement, parmi les affectations possibles du produit de l'ouverture du capital d'ASF, le Fonds de réserve des retraites.

Mais le secrétaire d'État au Budget a indiqué le 19 octobre 2001 en séance publique à l'Assemblée Nationale que la privatisation d' Autoroutes du Sud de la France était « la conséquence directe du plan de consolidation de la croissance annoncé par le ministre de l'économie, qui comporte une série de mesures sous forme de dotations en capital. La compensation au fonds de réserve des retraites sera opérée par ce biais. De même, un versement de 150 millions d'euros est prévu dans le cadre du plan de soutien et de sûreté du secteur aérien et un autre ira à la BDPME ainsi qu'à un fonds de cofinancement destiné à soutenir les petites entreprises, l'innovation et les biotechnologies ».

Selon ces déclarations, les mesures proposées prendront la forme de « dotations en capital » et respecteraient dès lors le principe fondateur du compte de privatisations.

Selon les déclarations du ministre chargé des transports, le 15 octobre dernier, pour le secteur aérien, le plan présenté par le gouvernement, pour un total de 305 millions d'euros (2 milliards de francs) recouvre des dépenses de sécurité (contrôle des bagages) et la compensation pour les entreprises du secteur aérien des pertes engendrées par la fermeture de l'espace aérien américain dans le cadre du dispositif retenu au niveau communautaire. Ce second volet du plan, la compensation versée aux entreprises du secteur aérien, pourrait éventuellement faire l'objet de dotations en capital.

En pratique, 150 millions d'euros issus de la privatisation d'ASF iraient à une dotation en capital pour Aéroports de Paris.

Concernant les petites et moyennes entreprises, selon les déclarations du secrétaire d'Etat aux PME, au commerce et à l'artisanat, lors d'un discours prononcé le 25 octobre 2001 « l'enveloppe de 150 millions d'euros sera consacrée au soutien des PME et au renforcement de l'effort public en faveur de l'innovation. Cette enveloppe permettra en particulier de renforcer les moyens financiers de la BDPME pour maintenir le dynamisme des PME et soutenir la création d'entreprises et l'innovation ». Plus précisément, les 150 millions d'euros abonderaient, via une augmentation de capital, le fonds de garantie d'emprunts SOFARIS, filiale de la BDPME. Ce fonds de garantie était déjà doté, en projet de loi de finances pour 2002, de 140 millions d'euros, à partir du chapitre 44-95 du fascicule « Economie, finances et industrie ».

Pour respecter les règles de fonctionnement du compte d'affectation spéciale 902-24 (une cession de capital devant avoir sa contrepartie dans une augmentation de capital), le gouvernement est contraint à bien des contorsions afin de parvenir à un objectif, doter le fonds de garantie, auquel il serait plus facilement parvenu à partir du chapitre 44-95. Si la mesure de soutien au crédit des petites et moyennes entreprises est justifiée économiquement, son mécanisme de financement, à partir d'une fraction des recettes de la privatisation partielle d'ASF, n'est pas adapté.

Il faut donc observer que le gouvernement, pour financer son « plan de relance » constitué pour l'essentiel de nouvelles dépenses de fonctionnement, n'aura trouvé aucune autre source de financement que l'ouverture du capital d'une société publique. Cette décision, prise dans l'urgence et sans réflexion, est inquiétante pour l'avenir et témoigne, s'il en était besoin, de l'absence complète de « marges de manoeuvre » du gouvernement.

Par ailleurs, il faut noter que le gouvernement ne sait pas précisément ce qu'il financera par l'ouverture du capital d'ASF.

2. Le produit d'ASF financerait aussi l'intermodalité

Le ministre de l'équipement, des transports et du logement a annoncé, quelques jours après les déclarations de la secrétaire d'Etat au budget, le 31 octobre 2001, devant la commission des finances du Sénat que « concernant l'ouverture du capital d'Autoroutes du Sud de la France (ASF), elle permettra de créer un fonds de développement de l'intermodalité, doté d'environ 5 milliards de francs (760 millions d'euros), afin de participer au financement de grands projets ferroviaires tant pour les passagers que pour le fret ».

Ce fonds n'existe pas pour le moment, et on peut s'interroger sur ces déclarations alors même que le gouvernement a choisi l'an dernier de supprimer le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) qui avait précisément une vocation intermodale, puisqu'il était en grande partie financé par les sociétés concessionnaires d'autoroutes et que ses dépenses étaient consacrées au développement des infrastructures routières, ferroviaires, et fluviales.

En tout état de cause, le ministre de l'équipement, des transports et du logement semble écarter l'hypothèse d'une dotation au capital de Réseau ferré de France (RFF) pour privilégier des subventions budgétaires.

Une cession de capital ayant pour objet de financer des dépenses courantes, même des dépenses d'investissement, serait un détournement de l'objet du présent compte spécial du Trésor.

En conclusion, votre rapporteur général estime qu'il n'est pas admissible d'annoncer des versements à un fonds intermodal, sans inscrire les montants en cause dans la loi de finances et alors que ce fonds intermodal n'existe pas. Il observe qu'il existe des contradictions manifestes entre les déclarations du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du secrétaire d'Etat au budget, d'une part, et celles du ministre chargé des transports d'autre part.

Enfin, il observe que le gouvernement n'est même plus entièrement sûr que l'ouverture du capital d'Autoroutes du Sud de la France servira au financement du plan de relance.

En effet, lors de son audition devant la commission des finances de l'Assemblée nationale, le 15 novembre dernier, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a indiqué que le « plan de relance » pour le secteur aérien et les petites et moyennes entreprises serait financé par l'excédent du compte d'affectation spéciale 902-24 dès 2001 : « S'agissant des dotations aux entreprises publiques, le compte d'affectation spéciale 902-24 dispose de 9,8 milliards auxquels s'ajouteront d'ici la fin de l'année quelques recettes supplémentaires provenant de la privatisation de la banque Hervet. Nous sommes en train d'en affiner la répartition et vous aurez tous les détails à l'occasion de l'examen de la loi de finances rectificative. Nous sommes soucieux de financer le plan de consolidation de la croissance. Outre les 2 milliards pour les aéroports et les PME, 4 milliards pour la recapitalisation du GIAT et les engagements de l'Etat envers RFF, il y aura certainement une série de demandes, mais comme toujours plus d'appelés que d'élus ».

Dans ces conditions, contrairement à ce qui est annoncé, l'ouverture du capital d'Autoroutes du sud de la France ne servirait pas à financer le plan de relance... A l'évidence, il est urgent que le gouvernement fournisse des explications à la représentation nationale, ce qui n'est toujours pas, à ce jour, le cas malgré les demandes réitérées en ce sens de votre rapporteur général auprès du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Il ne peut que déplorer cet état de fait !

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 17 ter (nouveau)

Suppression des aménagements de la taxe due par les titulaires d'ouvrages hydroélectriques

Commentaire : le présent article supprime des dispositions votées dans la loi de finances rectificative pour 2000, concernant l'assiette et le taux de la taxe sur les ouvrages hydroélectriques, qui devaient s'appliquer à compter du 1 ^er janvier 2002.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA TAXE SUR LES OUVRAGES HYDROÉLECTRIQUES

L'article 10 bis de la loi de finances pour 2000 a modifié l'article 302 bis ZA du code général des impôts, afin de changer l'assiette et le taux de la taxe sur les ouvrages hydroélectriques, versée au budget général après la suppression du Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN).

Trois modifications ont été réalisées :

- le seuil de taxation a été relevé : seuls les ouvrages dont la puissance électrique est supérieure à 20.000 kilowatts sont taxés, au lieu de 8.000 kilowatts auparavant ;

- la taxe a été étendue à tous les ouvrages hydroélectriques alors qu'elle visait initialement les seuls ouvrages situés sur les voies navigables ;

- le tarif de la taxe a été abaissé de 8,48 centimes par kWh à 6 centimes pour les ouvrages implantés sur les voies navigables et fixé à 1,5 centime pour les autres ouvrages hydroélectriques.

Ces modifications ne changent pas le rendement total de la taxe mais transforment sensiblement sa répartition entre les différents contributeurs.

L'objectif était essentiellement de soulager la Compagnie nationale du Rhône (CNR), devenue producteur d'électricité de plein exercice, d'une fiscalité trop lourde.

La modification de l'assiette de la taxe, jusqu'alors acquittée uniquement pour les ouvrages sur les voies navigables, permettrait de faire acquitter son produit pour les deux tiers par des ouvrages implantés sur les voies navigables et pour un tiers par les autres ouvrages hydroélectriques.

Compte tenu de l'élévation du seuil de taxation, les petits producteurs d'électricité n'étaient pas concernés par l'extension de la taxe, mais seulement EDF et, pour une part plus marginale, la filiale d'électricité de la SNCF (la SHEM). En effet, le relèvement du seuil de taxation, de 8.000 à 20.000 kW permettait d'exclure 4 centrales exploitées par des industriels.

Nouvelle répartition de la taxe sur les ouvrages hydroélectriques

EDF	52 %
CNR	47 %
SHEM	1 %

Source : secrétariat d'Etat à l'industrie

Alors qu'en 2000, formellement, la CNR payait le double de taxe par rapport à EDF, l'extension de la taxe devrait aboutir à une répartition par moitié entre ces deux opérateurs. La mesure se traduisait par une amélioration de l'équilibre financier de la CNR de 330 millions de francs.

B. DES DISPOSITIONS SUPPLÉMENTAIRES VOTÉES EN LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2000

L'article 39 de la loi de finances rectificative pour 2000 a, de manière très exceptionnelle, et il est vrai peu orthodoxe, sensiblement modifié les dispositions votées dans la loi de finances pour 2001 , et ceci pour une application seulement à partir de l'année 2002 :

- le seuil de taxation a été porté de 20.000 kilowatts à 100.000 kilowatts pour exclure de nouveaux ouvrages hydroélectriques ;

- afin d'assurer un rendement constant de la taxe, le tarif a été porté à de 1,5 à 4 centimes par kilowattheure produit par les ouvrages hydroélectriques non implanté sur les voies navigables, le tarif sur les voies navigables restant à 6 centimes.

Cet article, adopté à l'initiative de notre collègue Michel Charasse et des membres du groupe socialiste et apparentés, avait donc pour objectif d'exonérer plus largement les ouvrages hydroélectriques, afin de ne pas pénaliser les installations de montagne et « de ne pas décourager des investissements particulièrement utiles, s'agissant d'une énergie non polluante et renouvelable » selon l'exposé des motifs de l'amendement

Votre rapporteur général, tout en comprenant parfaitement l'inquiétude manifestée par de nombreux élus des régions de montagne, avait estimé en séance publique que cet amendement était quelque peu exceptionnel, puisqu'il revenait sur un texte adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées, au surplus sur une initiative gouvernementale. Mais il était applicable seulement à partir de l'année 2002, il répondait à quelques inquiétudes légitimes, et le Sénat puis l'Assemblée nationale l'avaient donc adopté.

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le présent article, introduit par voie d'amendement présenté par nos collègues Didier Migaud, rapporteur général, Jean-Louis Idiart et Augustin Bonrepaux, supprime l'article 39 de la loi de finances rectificative pour 2000, pour permettre de continuer d'appliquer, en 2002, les dispositions de la loi de finances pour 2001.

Le rapporteur général a tenu à souligner que cette disposition « prise à l'initiative du Sénat » avait été votée à cause des inquiétudes que suscitaient les menaces pesant sur les aménagements hydroélectriques en zone de montagne, mais que l'application de la disposition de la loi de finances pour 2001 durant l'année écoulée permettait de constater que ces craintes n'étaient pas fondées.

Il a estimé qu'il convenait de supprimer la mesure adoptée « à titre préventif » par le Parlement.

Cette suppression aurait pour conséquence d'alléger la charge d'EDF et de lui permettre, selon les propos du rapporteur général, de développer ses projets dans des départements comme la Savoie ou l'Isère.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Le dispositif de la taxe sur les ouvrages hydroélectriques modifié en faveur des zones de montagne, voté dans l'urgence, aura donc, en réalité, été voté « à titre préventif » et n'aura donc, s'il est supprimé aujourd'hui, jamais trouvé à s'appliquer.

Votre rapporteur général constate que le nouveau concept de « législation préventive » évoqué par le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, est pour le moins original, mais il souhaite qu'il ne se développe pas trop, sauf à affaiblir significativement la portée de toute législation.

Il se réjouit que les menaces pesant sur l'investissement hydroélectrique dans les zones de montagne se soient dissipées et que dès lors, les dispositions votées initialement par le Parlement dans la loi de finances pour 2001 trouvent bien à s'appliquer en 2002.

Il souhaite, enfin que le Parlement ne soit plus amené à supprimer des dispositions votées dans l'urgence, mais qui n'auront jamais trouvé à s'appliquer, faute d'être réellement pertinentes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 18

Fixation, pour 2002, du montant de la contribution sociale de solidarité affecté au régime des non-salariés agricoles

Commentaire : le présent article vise à fixer pour 2002 le montant du prélèvement sur le produit de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S) affecté au régime d'assurance vieillesse des non-salariés agricoles.

I. HISTORIQUE DU PRÉLÈVEMENT DE C3S AU PROFIT DU BAPSA

La contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S)

Ses principales caractéristiques

La C3S a été instituée par la loi du 3 janvier 1970. D'après les dispositions de l'article L 621-1 du code de la sécurité sociale, elle est versée par les sociétés commerciales au régime d'assurance maladie-maternité des travailleurs non-salariés des professions non agricoles et aux régimes d'assurance vieillesse des professions artisanales, industrielles et commerciales, et agricoles afin de compenser les pertes de recettes subies par ces régimes du fait du développement de l'exercice sous forme sociétaire des professions artisanales et commerciales. Elle a fait l'objet d'une réforme en 1995 destinée à augmenter son rendement (loi du 4 août 1995 portant loi de finances rectificative pour 1995) : extension du champ de recouvrement, de l'assiette et augmentation du taux. Son taux est fixé par décret à 0,13 % du chiffre d'affaires des sociétés redevables. Elle n'est pas perçue lorsque le chiffre d'affaires est inférieur à 5 millions de francs, soit 760.000 euros.

La répartition de son produit

En application de l'article L. 651-2-1 du code de la sécurité sociale, le produit de la C3S est réparti, au prorata et dans la limite de leurs déficits comptables, entre trois régimes prioritaires : le régime d'assurance maladie des travailleurs non salariés des professions non agricoles (CANAM), le régime d'assurance vieillesse des professions industrielles et commerciales (ORGANIC) et le régime d'assurance vieillesse des artisans (CANCAVA).

Le cas échéant, le solde du produit de la C3S était jusqu'en 1998 réparti entre les autres régimes de non-salariés déficitaires, parmi lesquels le BAPSA. Aujourd'hui, ce solde est versé soit au Fonds de solidarité vieillesse (FSV), soit au Fonds de réserve pour les retraites (FRR) (loi n° 2000-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel).

Ces montants de répartition sont fixés par un arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé du budget.

A. LES INCERTITUDES, AU COURS DU TEMPS, DE L'AFFECTATION DE LA C3S AU BAPSA

En 1992, la contribution sociale de solidarité sur les sociétés, destinée à financer les régimes sociaux des non-salariés non-agricoles, et la cotisation similaire prélevée sur les sociétés agricoles sont fusionnées. Le BAPSA devient dès lors l'un des affectataires de la nouvelle contribution unique.

L'affectation au BAPSA a été opérée en 1992 et 1993 au-delà du produit annuel de la contribution, conduisant à épuiser rapidement les réserves constituées sur le produit de la C3S.

De 1994 à 1996, le BAPSA, bien que demeurant attributaire d'une partie du produit de la contribution, cesse en pratique d'en recevoir une fraction.

La loi n° 96-314 du 12 avril 1996 exclut le BAPSA de la liste des bénéficiaires de la C3S. Il semblait donc acquis que désormais le BAPSA ne pourrait plus être bénéficiaire d'une fraction de la C3S.

Toutefois en 1999 et en 2000, 1 milliard de francs (150 millions d'euros) est prélevé forfaitairement sur le produit de la C3S au profit du BAPSA alors même que les projets de BAPSA pour 1999 et pour 2000 ne prévoient aucun versement au titre de cette contribution. En exécution pourtant il s'avère que les versements pour 1999 et 2000 s'élèvent chacun à 1 milliard de francs avec pour objet le financement de la revalorisation des petites retraites agricoles.

Le projet de loi de finances pour 2001 avait quant à lui reconduit le prélèvement sur la C3S pour un montant de 1,35 milliard de francs (210 millions d'euros) dans le but de financer la revalorisation des retraites agricoles ainsi que diverses mesures d'ordre social en faveur des non-salariés agricoles.

En outre, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2001, en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, il avait été décidé que le prélèvement sur la C3S au profit BAPSA devait retrouver un caractère pérenne dans la mesure où le coût de l'élargissement du champ des personnes bénéficiaires de l'exonération de CRDS était supporté par l'Etat et non par la CADES. Pour compenser cette participation de l'Etat à l'exonération de CRDS, une diminution de la subvention budgétaire de l'Etat au BAPSA a été décidée, diminution elle-même compensée par une augmentation du prélèvement sur le produit de la C3S au profit du BAPSA.

Dès lors il est apparu justifié de rendre son caractère permanent à l'affectation d'une partie du produit de la C3S au BAPSA. C'est pourquoi, l'article 38 de la loi de finances pour 2001 a modifié l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale qui mentionne désormais les régimes d'assurance vieillesse des professions agricoles comme destinataires d'une partie du produit de la C3S, et non pas cependant explicitement le BAPSA. En outre, l'article 38 précité a également modifié l'article L. 651-2-1 du même code de telle sorte que le produit affecté au régime vieillesse des exploitants agricoles, de fait au BAPSA, soit calculé après le versement de leur dû aux régimes maladie et vieillesse des non-salariés non agricoles, mais avant le versement du solde au FSV.

Cependant, six mois plus tard, l'article 7 de la loi n° 2000-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel supprimait dans l'article L. 651-2-1 précité la référence explicite au versement du produit affecté au régime vieillesse des professions agricoles, et donc, de fait, du produit attribué au BAPSA.

Dès lors, l'incertitude juridique quant aux modalités d'attribution d'une fraction du produit de la C3S au BAPSA demeure entière. Cette incertitude est d'autant troublante que l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale pose le principe d'une affectation de C3S au régime d'assurance vieillesse des professions agricoles, tandis que l'article L. 651-2-1 du même code, qui prévoit les modalités de répartition de la C3S entre différents régimes, n'y fait plus référence.

B. UNE AFFECTATION TRADITIONNELLEMENT DESTINÉE AU FINANCEMENT DES MESURES DE REVALORISATION DES RETRAITES AGRICOLES

Les revenus des exploitants agricoles à la retraite bénéficiant uniquement des retraites forfaitaires se caractérisent par leur faiblesse. Cette situation s'explique principalement par la constitution tardive d'un régime d'assurance vieillesse obligatoire (en 1952) ainsi que par la modicité des cotisations.

1. Un effort de revalorisation depuis 1994

Depuis 1994, des mesures significatives ont été prises en faveur des retraités agricoles. Elles ont privilégié les personnes aux revenus les plus faibles et ayant exercé l'essentiel de leur vie active dans le secteur agricole. On pourra toutefois regretter la stratification et la complexité des différentes mesures de revalorisation qui se sont succédées depuis 1994.

Le gouvernement s'est engagé à mener à bien un plan pluriannuel (juin 1997 - juin 2002) de revalorisation des plus petites retraites agricoles.

L'objectif du gouvernement est d'atteindre pour des carrières complètes (37 années et demi) le minimum vieillesse avant la fin de la législature (3.500 francs par mois soit 533,6 euros pour les chefs d'exploitation et les personnes veuves et 2.800 francs par mois soit 426,9 euros pour les aides familiaux et conjoints) ^{133 ( * )} .

Par ailleurs, l'article 3 de la loi d'orientation agricole ^{134 ( * )} prévoyait un rapport du gouvernement au Parlement décrivant l'évolution qu'il comptait imprimer aux retraites agricoles sur la période juin 1997 - juin 2002 avec un effort plus marqué au début pour relever les pensions les plus faibles. Notre collègue député Germinal Peiro a été nommé parlementaire en mission par le Premier ministre pour préparer ce travail. Il a remis son rapport à la fin du mois d'octobre. Le gouvernement devrait déposer ce rapport, modifié à la marge, sur le bureau des Assemblées dans les jours prochains.

2. Les mesures pour 1999, 2000 et 2001

La loi de finances pour 1999 ^{135 ( * )} a prévu une nouvelle mesure de revalorisation des petites retraites agricoles pour un coût de 1,2 milliard de francs en 1999 soit 180 millions d'euros (et 1,6 milliard de francs soit 240 millions d'euros en année pleine à partir de 2000). Un effort tout particulier a porté sur les veufs, veuves et les personnes seules, qui ont bénéficié de plus de 50 % du total du relèvement des retraites et un dispositif d'harmonisation des carrières mixtes d'aide familial et de chef d'exploitation a été instauré.

La loi de finances pour 2000 a quant à elle prévu une nouvelle étape du plan 1997-2002 de revalorisation des petites retraites agricoles. Le coût des mesures fut de l'ordre de 1,6 milliard de francs (240 millions d'euros) en année pleine (1,2 milliard de francs soit 180 millions d'euros pour 2000). Sur cette somme, 1.473 millions de francs (224,56 millions d'euros) furent consacrés à la revalorisation des montants minima de pensions.

La loi de finances pour 2001 ^{136 ( * )} a permis le financement de la quatrième étape du plan pluriannuel de revalorisation des petites retraites agricoles qui prévoyait une augmentation des prestations vieillesse de l'ordre de 1,2 %, soit un coût de 1,6 milliard de francs (240 millions d'euros) en année pleine et de 1,2 milliard de francs (180 millions d'euros) pour le budget 2001. En outre, le prélèvement de 1,35 milliard de francs (210 millions d'euros) sur le produit de la C3S devait également permettre de financer diverses mesures d'ordre social en faveur des non-salariés agricoles.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Le présent article vise à fixer le montant de C3S affecté au BAPSA à 520 millions d'euros (3,4 milliards de francs), destiné à financer le déficit du régime vieillesse des exploitants agricoles et notamment la dernière étape du plan pluriannuel de revalorisation des petites retraites agricoles, prévue par l'article 57 du présent projet de loi.

Ce prélèvement est beaucoup plus élevé que les années passées. Il devrait atteindre 520 millions d'euros (soit 3,4 milliards de francs) en 2002, contre 279 millions d'euros (1,83 milliard de francs) finalement prévus pour 2001, 206 millions d'euros (1,35 milliard de francs) en 2000 et 152 millions d'euros (1 milliard de francs) en 1999.

Le détail des mesures visant à être financées par ce prélèvement de 520 millions d'euros est le suivant :

- l'extension en année pleine , pour 61 millions d'euros (400 millions de francs) de la mesure de revalorisation prévue par l'article 99 de loi de finances pour 2001 ;

- la cinquième et dernière étape de revalorisation prévue à l'article 57 du présent projet de loi, à hauteur de 241 millions d'euros (1,6 milliard de francs) ;

- enfin, une partie du déficit global du BAPSA.

Au total, le financement des mesures de revalorisation des petites retraites agricoles devrait mobiliser 302 millions d'euros au sein du prélèvement total de C3S. Le solde du prélèvement sur la C3S doit servir à réduire la subvention budgétaire d'équilibre du BAPSA. En 2002, la subvention budgétaire, financée sur le budget des charges communes, s'établit à 271 millions d'euros (1,8 milliard de francs), contre 824 millions d'euros (5,4 milliards de francs) en 2001, soit une diminution significative de 553 millions d'euros (3,6 milliards de francs).

III. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

De manière liminaire, votre rapporteur général estime qu'il est absurde de maintenir en loi de finances ce seul régime agricole alors que la loi de financement de la sécurité sociale est faite pour disposer d'une vue d'ensemble de la protection sociale.

A. UN FINANCEMENT INSATISFAISANT

1. Un financement chaotique

L'historique du prélèvement sur la C3S et de son affectation au BAPSA reflète parfaitement les tergiversations et les hésitations du gouvernement quant à l'affectation de la C3S au régime agricole.

Les conséquences de ces hésitations ont entraîné par le passé une modification, en dehors de toute règle de calcul affichée, de la répartition « à trois étages » de la C3S définie par l'article 651-1 du code de la sécurité sociale, entre le Fonds de réserve des retraites, la première section du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) et les régimes maladie et vieillesse de certains non-salariés non-agricoles, au profit du régime de retraite et du régime maladie des exploitants agricoles.

Les conséquences de cette dérogation ont aussi fait que le Fonds de réserve pour les retraites était le véritable perdant du prélèvement envisagé : ainsi l'an passé le produit de la C3S n'a que partiellement compensé le déséquilibre du FSV prévu par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 (un déficit de 1,08 milliard de francs en 2001 (160 millions d'euros), soit un ordre de grandeur comparable à celui du prélèvement opéré au profit du BAPSA). Ce sont autant de recettes dont ne bénéficiera plus la première partie du FSV dont les excédents doivent pourtant abonder le fonds de réserve pour les retraites.

Aujourd'hui, l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale définit clairement les bénéficiaires de la C3S. Il s'agit :

- du régime d'assurance maladie-maternité des travailleurs non-salariés des professions non-agricoles ;

- des régimes d'assurance vieillesse des professions artisanales, industrielles et commerciales, et agricoles ;

- du Fonds de solidarité vieillesse et du Fonds de réserve pour les retraites.

Pour autant, l'article L. 651-2-1 du même code, qui définit la clé de répartition du prélèvement sur la C3S entre les différents bénéficiaires ne fait plus référence, depuis la loi n° 2001-624 précitée, aux régimes d'assurance vieillesse des professions agricoles et donc au BAPSA. Si bien que le BAPSA reste tributaire, s'agissant de l'affectation d'une partie du produit de la C3S, du bon vouloir du gouvernement.

2. Un financement « discrétionnaire »

Certes, s'agissant d'une recette du BAPSA, il est juridiquement évident que la définition du montant de l'affectation de C3S au BAPSA demeure de la compétence d'une loi de finances. Toutefois, il est injustifié que dans la détermination de l'ordre et des modalités de répartition de la C3S prévue par l'article L. 651-2-1 précité n'apparaisse pas le BAPSA, alors qu'apparaissent explicitement l'ORGANIC pour les industriels et commerçants, la CANCAVA pour les artisans et la Caisse nationale d'assurance maladie des non salariés non agricoles (CANAM) d'une part; le FSV et le FRR d'autre part.

En outre, le recours systématique et croissant à cette affectation de C3S au BAPSA ne constitue qu'un moyen pour le gouvernement de réduire drastiquement sa subvention d'équilibre budgétaire au BAPSA. Ainsi, pour l'année 2002, la subvention d'équilibre du budget général devrait s'établir à 271 millions d'euros, contre 824 millions d'euros en 2001, soit une baisse significative de 67 %.

3. Un financement injustifié

Votre rapporteur général souhaite également souligner que cette ponction d'une partie du produit de la C3S au profit du BAPSA, qui bénéficie déjà d'impositions affectées et d'une subvention d'équilibre du budget de l'Etat, revient à détourner des régimes des commerçants et artisans (ORGANIC et CANCAVA) une partie des sommes qui leur sont normalement dues au titre de la C3S.

Votre rapporteur général ne saurait accepter que le gouvernement prive les régimes précités de l'argent qui leur est dû dans le seul but de diminuer la subvention d'équilibre du budget de l'Etat traditionnellement versée au BAPSA.

B. UNE PROPOSITION ALTERNATVIE : AUGMENTER LE TAUX DE LA COTISATION INCLUSE DANS LA TVA

Comme les années précédentes, votre rapporteur général estime plus sain de financer ces mesures de revalorisation des petites retraites agricoles, par une augmentation du taux de la cotisation incluse dans les taux de la TVA, cotisation traditionnellement affectée au BAPSA, en d'en finir avec l'affectation d'une fraction du produit de la C3S au BAPSA. Celle-ci permettrait de majorer les recettes de TVA affectées au BAPSA.

Ce taux est actuellement fixé à 0,70 % par l'article 1609 septedecies du code général des impôts.

Afin de compenser le montant du produit de C3S affecté au BAPSA en 2002, il est proposé de fixer le taux de la cotisation à 0,77 %.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 19

Affectation du produit de la taxe sur les conventions d'assurance

Commentaire : le présent article propose de porter la part du produit de la taxe sur les conventions d'assurance affecté au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) à 30,56 % en 2002.

I. LE FOREC : « UN FONDS SANS FOND »

A. L'OBJET DU FOREC

L'article 5 de la loi n° 99-1140 du 29 décembre 1999 de financement de la sécurité sociale pour 2000 a créé un fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, dénommé FOREC, dont les dispositions figurent aux articles L. 131-8 et suivants du code de la sécurité sociale ^{137 ( * )} .

Le FOREC a pour objet de financer :

- d'une part, les allégements de charges sociales patronales ;

- et, d'autre part, l'ensemble des aides à la réduction du temps de travail mises en place d'abord par la « loi de Robien » ^{138 ( * )} puis, surtout, par les « lois Aubry ».

Par ailleurs, l'article 15 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 a transféré du budget de l'emploi vers le FOREC les exonérations de cotisations d'allocations familiales concernant les salariés des exploitants agricoles et des entreprises relevant de certains régimes spéciaux de sécurité sociale ^{139 ( * )} (visées aux articles L. 241-6-4 du code de la sécurité sociale, et L. 741-4 à L. 741-6 du code rural), ainsi que les salariés des entreprises situées dans les zones de revitalisation rurale et des entreprises nouvelles exonérées d'impôt (article L. 241-6-2 du code de la sécurité sociale et article 7 de la loi n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle, modifiés par l'article 120 de la loi de finances pour 2001).

Il est important, en effet, d'insister sur le fait que l' « équilibre » financier du FOREC est prévu en loi de financement de la sécurité sociale, les lois de finances ne comportant plus que des dispositions « miroir » - néanmoins indispensables d'un point de vue constitutionnel - visant à donner une base légale aux transferts des ressources du fonds, du budget de l'Etat à la sphère sociale. Tel est le cas du présent article.

Le FOREC, en dépit de l'obligation légale que lui a assignée l'Assemblée nationale de présenter ses résultats en équilibre, a toujours, jusqu'à présent, dégagé un déficit d'un montant considérable.

B. COMMENT COMBLER DES DÉFICITS PERMANENTS

1. En 2000, un déficit de 1,6 milliard d'euros qui place le régime général en situation déficitaire

Le Sénat , au cours des débats parlementaires consacrés aux projets de loi de finances comme aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, a toujours affirmé que la réduction du temps de travail n'était pas financée, le gouvernement lui assurant le contraire.

Ainsi, en 2000, l'équilibre du FOREC n'a pas été réalisé, les dépenses s'établissant à un niveau bien supérieur à celui des recettes.

Le tableau ci-dessous rappelle le montant du déficit du FOREC en 2000 :

Il apparaît donc que, en encaissement/décaissement, le déficit du FOREC s'établit à 2,03 milliards d'euros (13,30 milliards de francs), et, en droits constatés, à 1,55 milliard d'euros (10,2 milliards de francs).

Dès lors, et conformément aux dispositions de la loi Veil de 1994 rappelées ci-dessus, c'est l'Etat qui doit prendre à sa charge le déficit du FOREC, puisqu'il doit assurer son équilibre. L'Etat, au titre du FOREC, se trouve donc en situation de débiteur des organismes de sécurité sociale.

Or, la ministre de l'emploi et de la solidarité, au cours de la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale du 7 juin 2001, a annoncé que l'Etat ne rembourserait jamais cette créance , au mépris de la loi. Elle a confirmé cette position lors de la seconde réunion de cette commission, le 20 septembre dernier.

Ainsi, l'article 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 annule la créance inscrite dans les comptes des régimes de sécurité sociale au titre des montants d'allégements de charges non compensés par les réaffectations de recettes fiscales reçues par le FOREC.

Le FOREC, source du déficit du régime général

Au-delà des appréciations politiques relatives à cette décision, les conséquences comptables de cette annulation de créance sont importantes, puisqu'elle aboutit à placer le régime général de la sécurité sociale dans une situation déficitaire, alors que, sans elle, il aurait été excédentaire pour la première fois depuis de très nombreuses années.

En effet, selon les conclusions de la commission des comptes de la sécurité sociale du 7 juin dernier, le régime général devait être pour la première fois excédentaire en 2000 : cet excédent atteignait près de 800 millions d'euros (5,2 milliards de francs) en encaissement/décaissement, et 670 millions d'euros (4,4 milliards de francs) en droits constatés.

Or, la Cour des comptes, dans son rapport sur la sécurité sociale en 2000, a dû réviser le solde en droits constatés ainsi annoncé, qui intégrait la créance des organismes de sécurité sociale sur l'Etat au titre du FOREC, puisque le gouvernement a précisément décidé de ne pas honorer cette créance, qui restera dès lors à la charge de la sécurité sociale. La Cour des comptes est obligée de conclure, in fine , que le régime général est en réalité déficitaire de 137,20 millions d'euros (900 millions de francs) en 2000 ^{140 ( * )} .

Par ailleurs, le FOREC accentue l'opacité des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale. Dans son rapport précité sur la sécurité sociale en 2000, la haute juridiction financière se montre en effet extrêmement critique sur le fait que, en 2000, l'état des comptes de la sécurité sociale est rendu plus complexe encore par le FOREC .

L'Etat et la Sécurité sociale : des relations financières incompréhensibles

Dans son rapport précité, la Cour des comptes note que « la complexité des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale est le signe le plus net à la fois du désordre où l'est parvenu et de la nécessité de réformes : les flux de financement croisés, les dettes et restes à recouvrer qui en résultent, les règles hétérogènes de facturation des services rendus par l'Etat à la sécurité sociale, et par la sécurité sociale à l'Etat, l'existence de fonds à vocations très disparates, multiples, financés de façon diverse et variable d'une année sur l'autre, l'existence de structures « à part », qui ne sont ni dans l'Etat ni dans la sécurité sociale, mais qui jouent un grand rôle comme la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), tout tend à rendre la situation incompréhensible ».

La Cour des comptes note également que « le non-respect de l'équilibre du FOREC [...] met en cause les fondements mêmes de ce fonds. S'il devait être la règle, les efforts entrepris pour clarifier des relations entre l'Etat et la sécurité sociale seraient compromis ».

Enfin, et plus généralement, elle estime que « l'expérience malheureuse du FOREC montre les difficultés auxquelles se heurte la mise en oeuvre de l'idée même de fonds. dès lors que les droits ne sont pas limitatifs et que les recettes ne peuvent être que prévisionnelles, la réalisation de l'équilibre, qui découle de leur autonomie juridique, ne peut être qu'incertaine ».

2. Effacer le déficit de 2001

Comme pour 2000, le FOREC, en 2001, n'a pu assurer le financement des 35 heures en respectant l'obligation d'équilibre qui s'impose à lui.

Une fois encore, le gouvernement se voit donc contraint de « boucler » le financement des 35 heures, en assurant l'équilibre du FOREC ex post , faute d'avoir pu le faire ex ante . Le déficit s'élève en effet à 853,71 millions d'euros (5,60 milliards de francs) en 2001.

Les recettes du FOREC, définies à l'article L. 131-10 du code de la sécurité sociale, se sont donc révélées une fois encore insuffisantes pour couvrir l'ensemble des dépenses du fonds.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 comporte ainsi deux dispositions rétroactives visant à affecter au FOREC, à compter du 1 ^er janvier 2001 :

- une part plus importante de la taxe spéciale sur les conventions d'assurances : la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 avait fixé cette part à 14,1 % du produit de cette taxe ; l'article 6 du PLFSS pour 2002 indique que, pour l'année 2001, cette fraction s'établit à 24,7 %, et non plus à 14,1 % ^{141 ( * )} ;

- la totalité des droits de consommation sur les alcools : alors que l'article 16 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 prévoyait de verser au FOREC, à compter du 1 ^er janvier 2000, une part importante du produit des droits sur les boissons alors affecté au fonds de solidarité vieillesse (FSV), l'article 6 du projet de loi de financement de la Sécurité sociale affecte au FOREC, au détriment de la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) qui continuait d'en percevoir 45 %, l'intégralité du produit des droits de consommation sur les alcools ^{142 ( * )} .

Au total, et après de nombreuses contorsions législatives, l'« équilibre » du FOREC devrait finalement s'établir de la façon suivante en 2001 :

Alors que le coût initial des 35 heures devait s'élever à 12,96 milliards d'euros (85 milliards de francs) en 2001, il s'établira finalement à 14,47 milliards d'euros (94,90 milliards de francs), soit une progression - un dérapage - de 11,7 % en cours d'exercice .

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE : UN « TUYAU » PARMI D'AUTRES DESTINÉ À FINANCER LES 35 HEURES EN 2002

A. UN DÉFICIT PRÉVISIONNEL DE 2,76 MILLIARDS D'EUROS EN 2002

Le déficit du FOREC prévu pour 2002 s'établit à 2,76 milliards d'euros (18,10 milliards de francs), les recettes du fonds ne couvrant pas l'ensemble de ses dépenses.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 évalue en effet à 15,5 milliards d'euros (101,67 milliards de francs) le coût de la réduction du temps de travail en 2002, après 14,5 milliards d'euros (95,11 milliards de francs en 2001), une fois entrées en vigueur les mesures destinées à assurer l'équilibre financier du FOREC au cours du présent exercice, soit une augmentation de 6,9 % (après + 27 % l'année dernière).

B. DE NOUVELLES AFFECTATIONS DE RECETTES

Pour couvrir l'augmentation des dépenses, et compte tenu de la stagnation du produit des deux nouvelles impositions spécifiquement créées pour financer les 35 heures, la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) ^{143 ( * )} et la contribution sociale sur le bénéfice des sociétés (CSB), l'article 6 du PLFSS pour 2002 propose quatre mesures relatives aux recettes :

1°) deux nouvelles affectations de recettes au FOREC pour 2002 : le transfert, en provenance de la CNAMTS, du produit de la cotisation additionnelle sur les contrats d'assurance des véhicules terrestres à moteur, soit une recette d'environ 900 millions d'euros (5,90 milliards de francs) ^{144 ( * )} ; et un autre transfert, du FSV vers le FOREC, du produit de la taxe sur les contributions des employeurs au bénéfice des salariés pour le financement des prestations complémentaires de prévoyance, soit un montant de 438 millions d'euros (2,87 milliards de francs) ;

2°) une nouvelle modification de la répartition du produit des droits de consommation sur les tabacs manufacturés : en effet, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 avait affecté au FOREC 97 % du produit de ce droit de consommation, initialement réparti entre le budget de l'Etat et la CNAMTS, cette dernière ne se voyant dès lors plus verser, en 2001, que 2,61 % de cette recette ; or, le présent projet de loi de financement, dans le IV de son article 6, propose de réduire la part affectée au FOREC, de 97 % à 90,77 %, et, par conséquent, d'accroître celle qui est versée à la CNAMTS, de 2,61 % à 8,84 % ^{145 ( * )} ; il s'agit en effet d'éviter que le FOREC ne se trouve en situation de « suréquilibre » en 2002 !

3°) le présent article , dont l'article 6 du PLFSS pour 2002 ne fait que constater les dispositions, propose de porter la part du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance affectée au FOREC à 30,56 % à compter du 1 ^er janvier 2002 , le montant de recettes attendu à ce titre s'établissant à 1,4 milliard d'euros (9,18 milliards de francs) ; il convient de rappeler que la part de cette taxe affectée au FOREC avait été fixée à 14,1 % par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, puis relevée à 24,7 % pour cette même année 2001 par le PLFSS pour 2002 ^{146 ( * )} .

La taxe spéciale sur les conventions d'assurance

La taxe spéciale sur les conventions d'assurance est régie par les articles 991 à 1004 bis du code général des impôts.

L'article 991 dispose ainsi que « toute convention d'assurance conclue avec une société ou compagnie d'assurances ou avec tout autre assureur français ou étranger est soumise, quels que soient le lieu et la date auxquels elle est ou a été conclue, à une taxe annuelle et obligatoire moyennant le paiement de laquelle tout écrit qui constate sa formation, sa modification ou sa résiliation amiable, ainsi que les expéditions, extraits ou copies qui en sont délivrés, sont, quel que soit le lieu où ils sont ou ont été rédigés, exonérés du droit de timbre et enregistrés gratis lorsque la formalité est requise. La taxe est perçue sur le montant des sommes stipulées au profit de l'assureur et de tous accessoires dont celui-ci bénéficie directement ou indirectement du fait de l'assuré ».

Le tarif de cette taxe est variable. Il est fixé à :

- 7 % pour les assurances contre l'incendie relatives à des risques agricoles non exonérés ; pour les assurances garantissant les pertes d'exploitation consécutives à l'incendie dans le cadre d'une activité industrielle, commerciale, artisanale ou agricole ; pour les contrats d'assurance maladie ;

- 9 % pour toutes assurances autres que celles citées ;

- 18 % pour les assurances contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur ;

- 19 % pour les assurances contre les risques de toute nature de navigation maritime ou fluviale des bateaux de sport ou de plaisance ;

- 24 % pour les assurances contre l'incendie souscrites auprès des caisses départementales ;

- 30 % pour toutes les autres assurances contre l'incendie.

Elle est normalement liquidée et versée par l'assureur, après dépôt d'une déclaration.

Le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, notre collègue député Didier Migaud, note à cet égard que « aujourd'hui, alors que le besoin de financement du FOREC augmente dans des proportions importantes, il semble bien que l'on s'achemine vers un financement exclusivement fiscal », regrettant « que cet arbitrage s'opère en l'absence d'un véritable débat [...] » ^{147 ( * )} .

L' « équilibre » du fonds de financement en 2002 s'établirait donc comme suit :

Le FOREC comporte ainsi 8 ressources distinctes, sans lien avec l'objet du dispositif à financer :

Ainsi, 72,2 % des ressources du FOREC en 2002 seront constituées du produit des droits sur les tabacs (plus de 50 % du total) et sur les alcools, et de la TGAP.

Votre commission estime que ces recettes fiscales devraient plutôt être affectées à des dispositifs de santé publique et de lutte contre la pollution, au risque de transformer la nature de telles impositions, la nécessité de financer un fonds déficitaire de façon récurrente conduisant à en accroître le rendement. Cette analyse de bon sens est largement partagée, y compris au sein de la majorité : ainsi notre collègue député Didier Migaud, dans son rapport précité, estime-t-il que « il aurait été plus compréhensible pour les contribuables de financer des exonérations de charges sociales par d'autres moyens et de maintenir aux régimes maladies l'affectation des taxes sur les tabacs et les alcools qui contribuent à la réalisation d'objectifs de santé publique ».

Le FOREC bénéficie en outre d'un ensemble extrêmement hétérogène de « recettes de poche », dont le produit est parfois modique au regard de l'ensemble des besoins de financement bien qu'indispensable à l'équilibre du fonds.

Au sein de cet ensemble, le produit de la taxe sur les conventions d'assurance représente 9 % des ressources du FOREC, soit 1,4 milliard d'euros (9,18 milliards de francs).

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 20

Modification des versements de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) au budget général

Commentaire : le présent article augmente le versement annuel de la CADES à l'Etat de 1,85 à 3 milliards d'euros et en raccourcit la durée de sept à quatre ans.

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LA CADES

La Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) a été instaurée par l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale avec la mission de prendre à sa charge et de rembourser le stock de la dette correspondant aux déficits cumulés de la Sécurité sociale (120 milliards de francs pour 1994 et 1995, 17 milliards pour 1996, 75 milliards pour le solde de 1996 et 1997 et 12 milliards pour 1998), ainsi que de verser une recette non fiscale à l'Etat de 12,5 milliards de francs jusqu'au 1 ^er janvier 2009 (pendant, sans lien juridique, de la reprise de 110 milliards de francs de dette de l'ACOSS par l'Etat en 1993, pour le règlement desquels, d'ailleurs, la CSG avait été augmentée de 1,4 point). Le terme de la CADES est fixé à janvier 2014.

Pour remplir cette mission, elle bénéficie de plusieurs ressources affectées :

• le produit de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), imposition à assiette large et taux faible (0,5%) ;

• le produit de la vente du patrimoine privé à usage locatif des caisses nationales du régime général et de l'ACOSS, hormis les locaux à usage administratif ^{148 ( * )} ;

• les produits financiers ;

• et, si la CNAMTS n'est pas en déficit, le produit des créances de celle-ci sur les Etats étrangers.

La CRDS a profité de la bonne conjoncture économique et enregistré des rentrées importantes qui n'ont cessé d'augmenter.

Rendement de la CRDS depuis 1996

	1996	1997	1998	1999	2000	2001 (**)	2002 (**) (p)
Rentrées de CRDS (en milliards de francs)	18,92	24,34	26,52	27,9	29,52	28,21	29,52
Rentrées de CRDS (en milliards d'euros) *	2,88	3,71	4,04	4,25	4,5	4,3	4,5
Évolution (en %)	-	+28,6 %	+ 9 %	+ 5,2 %	+ 5,8 %	- 4,44 %	+ 4,6 %

(*) Par convention, y compris pour 1996 et 1997, 1 € = 6,55957 F

(**) Le jaune annexé au projet de loi de finances pour 2002 « bilan des relations financières entre l'Etat et la protection sociale » et l'annexe « voies et moyens » prévoient un produit de CRDS pour 2001 de 4,729 milliards d'euros et pour 2002 de 4,87 milliards d'euros.

(p) Prévision de la CADES

Source : CADES

S'agissant de ces évaluations, votre rapporteur général a du mal à s'expliquer les différences très importantes entre les évaluations de produit de la CRDS tirées des documents annexés au projet de loi de finances et celles tirées de l'annexe f à la loi de financement de la Sécurité sociale. L'écart s'élève ainsi à 429 millions d'euros pour 2001 et à 370 millions d'euros pour 2002. D'après les informations communiquées à votre rapporteur général, la différence viendrait de l'absence de prise en compte dans les prévisions de produit pour 2001 et 2002 des mesures d'exonération décidées dans le cadre du projet de loi de finances pour 2001. Cette situation n'est pas acceptable. L'existence même de l'erreur est de nature à jeter un doute sur la fiabilité de l'ensemble des évaluations de recettes et sur la qualité de l'information budgétaire figurant dans les annexes au projet de loi de finances. Le fait de l'avoir décelée sans l'avoir communiquée au Parlement, par exemple par voie d' errata aux documents budgétaires ou d'intervention à l'Assemblée nationale, revient à estimer que ce dernier n'a guère besoin d'une information juste.

La loi de finances pour 2001 a cependant modifié les ressources et les charges de la CADES, en prévoyant :

• l'exonération de CRDS des retraités, des invalides pensionnés, ainsi que des chômeurs et préretraités dont les allocations sont inférieures au SMIC brut ;

• pour compenser le coût de la mesure relative aux chômeurs et préretraités, la minoration de 350 millions de francs du versement annuel de la CADES à l'Etat à partir de celui dû pour l'année 2001 ;

• l'exonération de CRDS des indemnités de cessation anticipée d'activité dont bénéficient les victimes de l'amiante.

Au 30 septembre 2001, la CADES avait un endettement net de 30,018 milliards d'euros, dont 7,1 milliards d'une durée inférieure à un an, 9,8 milliards d'une durée comprise entre un et cinq ans, et 16,3 milliards d'une durée supérieure à cinq ans (à l'inverse, elle possède 3,2 milliards d'euros de placements financiers). 30,2 % de la dette est à taux variable, 51,6 % à taux fixe (dont la dette envers l'Etat) et le solde (18,2 %) à taux indexé sur l'inflation.

Le résultat prévisionnel de la CADES en 2001 est évalué, selon l'annexe f au projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2002, à 960 millions d'euros.

B. LES MESURES PROPOSÉES

1. L'augmentation du montant du prélèvement

Le présent article propose de relever le prélèvement sur la CADES de 12,15 milliards de francs (1,85 milliard d'euros) à 3 milliards d'euros.

Il avait été ramené de 12,5 à 12,15 milliards de francs par la loi de finances pour 2001 afin de compenser à la CADES les exonérations de CRDS consenties par l'Etat en faveur des chômeurs âgés.

2. Le raccourcissement de la durée de son versement

Le présent article modifie également la durée de ce versement. Au lieu des sept versements restant (jusqu'en 2008), la CADES n'effectuera que quatre versements (jusqu'en 2005).

II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

A. LES CONSÉQUENCES DE LA MESURE POUR LA CADES

Le présent article modifie radicalement le profil financier de la CADES en privilégiant, bien plus que prévu par l'ordonnance de 1996, les versements à l'Etat sur le remboursement de la dette proprement dit.

Elle s'analyse donc comme une ponction sur les excédents prévisionnels de la CADES entre 2002 et 2005.

Compte simplifié prévisionnel de la CADES en 2002

(en millions d'euros)

Emplois			Ressources
	2002 hors mesure	2002 avec mesure		2002 hors mesure	2002 avec mesure
Remboursement à l'Etat	1,85	3	CRDS	4,5	4,5
Service de la dette sociale et frais	1,5	1,5	Résultat	+ 1,15	0

La conséquence de cette ponction sur les résultats est double : d'une part elle allège le coût financier que constitue la créance de la CADES sur l'Etat, d'autre part elle alourdit le coût financier de la dette sociale

La CADES doit à l'Etat depuis 1996 110 milliards de francs. Ceux-ci auraient du être remboursés linéairement à raison de 12,5 milliards de francs par an jusqu'en 2008. Au total, la CADES aurait versé 162,5 milliards de francs, soit un taux d'intérêt de 6,102 %. Après les modifications législatives de 2001, la CADES remboursait à l'Etat un total de 159,7 milliards de francs pour un coût total de 5,369 %. Les conséquences du présent article sont de faire passer le montant total du remboursement à 153,36 milliards de francs, soit un taux d'intérêt de 5,282 %. La simple comparaison de ces taux et du remboursement total montre que la mesure proposée par le présent article constitue relativement une « bonne affaire » pour la CADES s'agissant seulement du remboursement de sa dette envers l'Etat.

Cependant, le remboursement de la dette de l'Etat constitue la deuxième partie des missions de la Caisse, la première étant de rembourser la dette sociale restant due. En obérant le résultat des années 2002 à 2005, la disposition du présent article revient à empêcher la CADES de réaliser un résultat positif qui, seul, lui permet de rembourser par anticipation et donc de minorer ses charges d'intérêt. Cela contraint de plus la CADES à modifier son programme d'émissions pour allonger davantage sa dette.

Conséquences de la mesure modifiant les versements à l'Etat 2002-2005
sur la capacité annuelle de remboursement de la dette

(en millions d'euros)

Ainsi, si la mesure ne remet pas en cause la capacité de la CADES à rembourser sa dette, elle en modifie substantiellement le rythme (la dette correspondant aux déficits de la Sécurité sociale de 1996 à 1998 sera donc remboursée à partir de 2008, soit douze ans après les déficits en cause avec les charges d'intérêt correspondantes) et donc n'est pas sans effet sur son coût. Ce dernier dépend bien évidemment de l'évolution des taux d'intérêt auxquels la CADES parvient à placer ses titres sur les marchés. Il n'est donc pas possible d'établir un bilan financier complet de l'opération du point de vue de la caisse.

B. LA MOBILISATION D'UNE RECETTE NON FISCALE QUI FRAGILISE UN PEU PLUS LA CRÉDIBILITÉ DE LA CADES

1. Une mesure contraire à l'intérêt de l'Etat

La mobilisation systématique, anticipée et outrancière des ressources non fiscales relève cette année de l'exercice de style. Sans évoquer les autres prélèvements qui font l'objet d'autres développements, il est regrettable que la CADES fasse « partie du lot ».

D'un strict point de vue financier, le sort des 110 milliards de francs de déficit de la Sécurité sociale de 1993 est intéressant :

• L'Etat les a pris en charge sur sa dette propre dont le coût est inférieur à celui de la dette sociale ;

• Le contribuable a vu le taux de la CSG augmenter de 1,4 point ;

• La CADES aura, au total, remboursé à l'Etat 153,36 milliards de francs (schéma retenu dans le présent article) ;

• Le contribuable qui acquitte la CRDS doit payer quelques années supplémentaires (cinq ans et demi environ) pour que la CADES puisse assurer ce remboursement.

Ainsi, le contribuable aura été amené à payer deux fois, par la CSG et la CRDS, et l'Etat à se faire rémunérer pour le « portage » de la dette sociale.

L'accélération du calendrier des remboursements de la CADES à l'Etat constitue pour ce dernier une mauvaise affaire à long terme puisqu'il perd une ressource non fiscale à partir de 2006 qui lui rapportait des produits financiers. De même qu'un établissement bancaire a rarement intérêt à demander le remboursement anticipé d'une créance si celle-ci est à un taux supérieur à celui du marché, l'Etat n'a pas non financièrement intérêt à exiger un tel remboursement anticipé.

Par ailleurs, l'argent ainsi mobilisé ne servira pas à réduire d'autant la dette émise par l'Etat au titre de ces 110 milliards de francs, aujourd'hui confondue dans l'ensemble des titres. Le projet de loi de finances pour 2002 ne comprend ainsi aucune annonce d'un remboursement des 3 milliards d'euros de capital restant dû. La mobilisation de cette ressource non fiscale exceptionnelle a donc vocation à financer les charges du budget général et non pas l'amortissement de la dette.

De ce point de vue, les remboursements à l'Etat de la dette de 110 milliards de francs reprise par lui a, depuis 1994, fait l'objet de critiques constantes de la Cour des comptes sur la qualification comptable. La cour a, tout au long de ses rapports successifs sur l'exécution de la loi de finances ou sur la sécurité sociale ^{149 ( * )} , a ainsi toujours considéré d'une part que le montant en principal de la reprise de dette aurait dû être inscrit à l'actif du bilan de l'Etat, et d'autre part que les versements du FSV puis de la CADES pour rembourser cette dette viennent en diminution de la créance de l'Etat. Cela signifie que la Cour des comptes a toujours estimé que les montants de remboursement correspondant au capital auraient dû être comptabilisés en ressources de trésorerie, et que les montants correspondant aux intérêts aurait dû être les seuls à abonder les recettes non fiscales de l'Etat.

Enfin, ce versement de la CADES à l'Etat avait déjà fait débat lors de la commission d'enquête sur l'exécution du budget pour 1999. Il avait été ainsi prouvé que la CADES avait reçu pour instruction de ne pas verser la dernière part (5 milliards de francs) de son remboursement à l'Etat en décembre 1999 mais de le faire en février 2000 permettant de « mieux piloter » le solde budgétaire de chacun des deux exercices. Ceci est d'autant plus vrai que le versement de la CADES à l'Etat figure à la ligne 816 de la rubrique « divers » des recettes non fiscales, qui est de plus en plus utilisée à cet effet. Votre rapporteur général ne peut que s'étonner que cet épisode peu à la gloire du gouvernement n'ait pas servi de leçon et qu'il persiste à vouloir « jouer » avec les recettes non fiscales.

2. Une mesure discutable pour la CADES

Du point de vue de la CADES, l'intérêt financier apparent de la mesure s'agissant de la seule partie de la dette concernant l'Etat ne doit pas faire illusion.

Tout d'abord, il s'agit d'une mesure qui remet en cause les capacités de remboursement de la caisse. Pour la première fois depuis 1996, la CADES se retrouvera, du fait de cette mesure, dans l'impossibilité de rembourser de la dette sociale en 2002 (un résultat négatif étant même envisagé pour cette année qui verrait donc la dette sociale de la CADES augmenter), et ne sera capable de le faire en 2003, 2004 et 2005 que très marginalement, selon l'état des rentrées de CRDS et le niveau des intérêts versés, c'est-à-dire selon la santé de l'économie française.

De plus, avec une telle mesure qui fait suite aux précédentes décidées par le gouvernement ^{150 ( * )} , la CADES semble bien loin de ce pour quoi elle a été constituée et ce pourquoi elle est présentée aux investisseurs : une caisse destinée au remboursement de la dette de la Sécurité sociale. Elle devient ni plus ni moins qu'un instrument de politique financière utilisé au gré des besoins de l'Etat. Elle devient pour ce dernier une sorte de banquier destiné à assurer des « fins de mois difficiles ».

Par ailleurs, le présent article risque d'ébranler un peu plus la confiance des investisseurs internationaux envers la signature de la CADES. S'il est trop tôt pour déceler un renchérissement des coûts de financement résultant d'une détérioration de la notation des émissions de la CADES, il est d'ores et déjà possible de considérer que les arguments avancés pour placer les titres de la CADES - stabilité, garantie de remboursement par l'Etat, capacités de remboursement annuelles - se retrouvent affaiblis par la mesure. Or il ne faut pas oublier que la détérioration de la situation financière de la Sécurité sociale, notamment en raison du financement des 35 heures dans les entreprises, a pour conséquence immédiate que nul ne peut exclure qu'il ne sera pas nécessaire, dans l'avenir, de rouvrir la CADES.

Ainsi donc, le présent article dénote une fois de plus la tendance du gouvernement à mobiliser même les ressources que l'on aurait pu penser comme les plus préservées, quitte à fragiliser le montage financier de la CADES et la qualité de sa signature. Pour toutes ces raisons, votre rapporteur général vous proposera de supprimer le présent article et, ainsi de maintenir inchangé le calendrier des reversements de la CADES à l'Etat.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 21

Reconduction en 2002 du contrat de croissance et de solidarité

Commentaire : le présent article a pour objet de reconduire en 2002 le mécanisme d'indexation de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales inscrit dans le contrat de croissance et de solidarité, qui ne devait à l'origine s'appliquer qu'aux seuls exercices 1999, 2000 et 2001.

Le présent article illustre le désintérêt porté aux relations financières entre l'Etat et les collectivités locales par le gouvernement depuis son arrivée au pouvoir il y a plus de quatre ans.

I. DU PACTE DE STABILITÉ (1996-1998) AU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ (1999-2001)

A. LE PACTE DE STABILITE : UN DISPOSITIF IMPARFAIT MARQUÉ PAR LE CONTEXTE ECONOMIQUE DANS LEQUEL IL A VU LE JOUR

Dans le premier budget qu'il a présenté, la loi de finances pour 1998, le gouvernement a conservé le cadre des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales mis en place par son prédécesseur, le « pacte de stabilité et de croissance ». Ce pacte, dont le président de la commission des finances, notre collègue Christian Poncelet, avait alors coutume de dire qu'il n'était pas « le pactole », constituait une nouveauté.

Il reposait sur le dispositif suivant : les dotations de l'Etat étaient regroupées au sein d'une enveloppe, dite « normée », évoluant en fonction d'un taux d'évolution fixé par la loi. Toutes les dotations qui la composaient, sauf une, évoluaient selon un taux d'évolution qui leur était propre ^{151 ( * )} . La dernière dotation jouait le rôle de variable d'ajustement et son montant résultait de la différence entre le montant total de l'enveloppe et la somme des montants des autres enveloppes.

L'objectif du pacte était double. D'une part, il s'agissait d'inscrire les concours financiers de l'Etat au sein d'une enveloppe de manière à en encadrer la progression et à associer les collectivités locales à l'effort de maîtrise des dépenses publiques. D'autre part, en écho aux demandes des élus locaux et de la commission des finances du Sénat, une meilleure prévisibilité de l'évolution des dotations de l'Etat était recherchée.

Malheureusement, les modalités techniques de mise en oeuvre du pacte n'ont pas été à la hauteur des espérances. Tout d'abord, comme le soulignait notre collègue député Didier Migaud, il ne s'agissait pas véritablement d'un pacte mais d' « une décision unilatérale de l'Etat » ^{152 ( * )} . Ensuite, l'objectif d'amélioration de la prévisibilité de l'évolution des concours financiers de l'Etat n'était pas atteint puisque la solution consistant à créer une variable d'ajustement rendait l'évolution de celle-ci, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), aléatoire. Comme le soulignait à l'époque notre collègue Alain Lambert, alors rapporteur général, « l'évaluation a priori de leur DCTP par les collectivités devient rigoureusement impossible » ^{153 ( * )} . Par surcroît, le choix comme variable d'ajustement d'une dotation compensant des exonérations fiscales était une atteinte au principe de la compensation des exonérations d'impôts locaux.

Enfin, ce mécanisme relevait d'une logique purement budgétaire puisque, contrairement aux souhaits de votre commission des finances, aucun lien n'était établi entre l'évolution de l'enveloppe normée et celle des charges des collectivités. Le président Christian Poncelet était alors conduit à considérer que le dispositif proposé reflétait « avant tout, une fois de plus, la volonté du gouvernement d'utiliser les concours qu'il verse aux collectivités comme la variable d'ajustement de son propre budget ».

Au final, l'impératif de maîtrise des dépenses publiques, dans un contexte macroéconomique difficile, l'a emporté et le pacte de stabilité a vu le jour. Il devait s'appliquer aux exercices 1996, 1997 et 1998. Son régime était particulièrement rigoureux pour les collectivités locales puisque c'est le taux d'évolution de l'indice des prix hors tabac qui a été choisi comme taux de progression de l'enveloppe normée.

A son arrivée au pouvoir, le gouvernement actuel n'a pas remis en cause le pacte de stabilité, qui s'est appliqué jusqu'à son terme.

B. LE CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ :

A l'occasion de la loi de finances pour 1999, il a fallu trouver un successeur au pacte. Le gouvernement s'est contenté de proposer de le reconduire, également pour une durée de trois ans, tout en modifiant son taux d'indexation, qui ne serait plus le seul indice des prix mais un indice tenant compte des prix et d'une fraction du taux de croissance du produit intérieur brut (PIB). L'article 57 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 29 décembre 1998) fixe cette fraction du PIB à 20 % en 1999, 25 % en 2000 et 33 % en 2001.

La revalorisation du taux d'indexation, rendue possible par l'amélioration de la conjoncture économique, a servi de prétexte au changement de nom du pacte, qui s'appelle désormais le contrat de croissance et de solidarité.

Votre commission des finances n'a cessé, depuis 1999, de contester le modalités d'indexation du contrat de croissance et de solidarité, estimant qu'il ne constituait pas une rupture avec la logique purement budgétaire du pacte.

En effet, en retenant pour l'enveloppe normée un taux d'indexation tenant compte au mieux de 33 % du taux de croissance du PIB, alors qu'environ les deux tiers de l'enveloppe sont constitués par une dotation, la dotation globale de fonctionnement, dont le taux d'évolution tient compte de la moitié du taux de croissance du PIB, le dispositif du contrat de croissance n'avait pas pour objectif de contenir la progression des concours de l'Etat aux collectivités locales mais de réduire le montant de ceux-ci, en particulier celui de la variable d'ajustement, la DCTP.

De fait, l'unique conséquence de l'existence de l'enveloppe normée est de réduire d'année en année le montant de la DCTP . Cette dotation devient une dotation sacrifiée, alors qu'elle avait été créée par la loi de finances pour 1987 pour compenser des exonérations d'un impôt assis sur des bases en constante progression.

Le Sénat, depuis 1999, propose de remédier à cette situation en portant à 50 % du taux de croissance du PIB prise en compte pour l'indexation de l'enveloppe normée. En alignant ce taux sur l'indice de progression de la DGF, l'enveloppe normée retrouve alors tout son sens puisque la DCTP ne baisse que si les autres dotations qui composent l'enveloppe augmentent plus vite que la DGF. Cette proposition a toujours été rejetée par le gouvernement et la majorité de l'Assemblée nationale. A l'occasion d'un séminaire tenu le 11 septembre 2001, les membres du comité des finances locales se sont en revanche prononcés en faveur d'un tel dispositif.

Si la solution préconisée par le Sénat avait été retenue, la DCTP aurait progressé de 4,7 % en 2000 au lieu de baisser de 3,44 % et, en 2001, aurait progressé de 2,6 % au lieu de baisser de 5,4 % ^{154 ( * )} .

La crispation du gouvernement sur cette question et sa détermination à poursuivre la mise en extinction de la DCTP ^{155 ( * )} sont d'autant moins compréhensibles que les quatre derniers exercices ont vu l'explosion des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales , qui ont cru de 13,4 milliards d'euros entre 1998 et 2002 (87,5 milliards de francs). Cette progression est due à la politique du gouvernement consistant à supprimer des impôts locaux plutôt qu'à les réformer, l'obligeant ainsi à verser des compensations. Votre commission a déjà, à de multiples reprises, souligné le risque de rigidification des finances publiques qui en résulte, et le risque pour les collectivités locales de voir le gouvernement rogner sur ces compensations en cas de conjoncture difficile.

Cette politique de suppression des impôts locaux a également eu pour conséquence de rendre dérisoire l'existence d'une enveloppe normée puisque celle-ci n'englobe désormais plus que 54 % de l'ensemble des concours financiers de l'Etat (dotations, compensations et dégrèvements) ^{156 ( * )} , ce qui ne constitue pas un gage d'efficacité pour un dispositif dont l'objet est de fixer un « taux directeur » à l'évolution du coût des collectivités locales pour les finances de l'Etat.

Enfin, la gestion de l'enveloppe normée devient de plus en plus complexe car non seulement cette enveloppe n'englobe qu'une part de plus en plus restreinte des concours financiers, mais elle n'englobe même pas la totalité du montant des dotations qui en font partie . En sont notamment exclus les « abondements extérieurs » dont bénéficient la DGF et le Fonds national de péréquation (FNP). Il en résulte que les montants des dotations pris en compte pour calculer le montant de l'enveloppe s'écartent souvent sensiblement des montants inscrits dans les projets de loi de finances, renforçant ainsi l'opacité caricaturale des finances locales.

Si cette complexité est parfois favorable aux collectivités locales sur le plan financier, elle conduit à s'interroger sur la nécessité de conserver un mécanisme « à bout de souffle » , dont le caractère restrictif oblige le gouvernement à recourir à des « usines à gaz » pour en atténuer les effets négatifs.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA PROLONGATION D'UN AN DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ

A. UNE ANNONCE FAITE L'ANNÉE DERNIÈRE PAR LE GOUVERNEMENT...

Le présent article constitue la concrétisation législative d'une annonce faite le 26 octobre 2000 au Sénat par le ministre de l'intérieur : il est proposé de prolonger d'un an le contrat de croissance et de solidarité.

Les détails de cette prolongation sont désormais connus : le gouvernement souhaite reconduire en 2002 le taux d'indexation de l'enveloppe normée utilisé en 2001, soit l'indice prévisionnel des prix de 2002 et 33 % du taux de croissance du PIB de 2001.

A l'occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 2001, votre commission des finances avait estimé que la rupture du caractère triennal du contrat constituait une atteinte au principe de pluriannualité qui avait été recherché lors de la création de l'enveloppe normée et qu'elle était symptomatique de la pratique du gouvernement en matière de finances locales, consistant à aborder les problèmes de manière fractionnée, plutôt que d'avoir une vision d'ensemble.

Ainsi, alors que, à l'initiative du Sénat, la loi sur le renforcement et la simplification de la coopération intercommunale du 12 juillet 1999 avait limité aux années 2000 et 2001 la possibilité de financer les communautés d'agglomération par la DCTP, de manière à régler à la fois la question du rôle de la DCTP et du financement de l'intercommunalité dans le cadre de la négociation du successeur du contrat de croissance et de solidarité, le présent projet de loi de finance propose une solution au problème du financement des communautés d'agglomération dans son article 22, et renvoie à l'année prochaine la discussion sur le fonctionnement de l'enveloppe normée.

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2001, votre rapporteur général avait souhaité, à tout le moins, connaître le taux d'évolution de l'enveloppe normée que le gouvernement envisageait de proposer pour 2002. Deux solutions étaient possibles : soit la reconduction pure et simple de l'indexation de 2001, soit une prolongation du mouvement d'augmentation progressive de la fraction du taux de croissance du PIB prise en compte. Après 20 % en 1999, 25 % en 2000 et 33 % en 2001, il était concevable de retenir une fraction du taux de croissance du PIB comprise entre 33 % et 100 %.

Interrogée sur ce sujet, la secrétaire d'Etat chargée du budget avait simplement déclaré : « ce que je suis en mesure de vous indiquer, c'est que les hypothèses que nous faisons sur la croissance économique, qui est prise en compte dans le contrat, sont telles qu'il n'y a pas lieu d'avoir des inquiétudes sur la progression des concours de l'Etat aux collectivités locales en 2002 » ^{157 ( * )} .

B. ... QUI COÛTE ENVIRON 107 MILLIONS D'EUROS AUX COLLECTIVITÉS LOCALES

L'objet du I du présent article est de proposer, en 2002, d'indexer l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales en appliquant à son montant de 2001 un indice prenant en compte l'indice prévisionnel d'évolution des prix hors tabac en 2000 (+ 1,5 %) et 33 % du taux de croissance du PIB en 2001 (soit 33 % de 2,3 %, soit + 0,759 %). Le taux d'évolution de l'enveloppe normée est donc de :

1,5 + 0,759 = 2,259  %

Ce taux est appliqué non pas au montant de l'enveloppe normée en 2001, mais, au montant de l'enveloppe normée en 2001 « révisé », c'est-à-dire en prenant en compte le recalage de la base de la DGF comme le prévoit le II du présent article, et divers ajustements qui affectent le montant de certaine dotations. En 2001, l'écart entre le montant issu de la loi de finances pour 2001 (178,6 milliards de francs) et le montant « révisé » (180,3 milliards de francs) s'explique par la sous estimation de l'évolution des prix en 2001, qui a conduit à minorer le montant de la DGF de 1,57 milliard de francs, et à la revalorisation du montant de la DGD, suite à la régularisation du coût de la compensation du transfert à l'Etat par les départements de la compétence en matière d'aide médicale opérée par la loi de finances rectificative pour 2000.

Le montant révisé de l'enveloppe normée pour 2001 s'établit à 27.490,93 millions d'euros (180.328,679 millions de francs). Après application du taux de progression de 2,259 %, le montant obtenu pour 2002 s'établit à 28.111,95 millions d'euros (184.402,304 millions de francs), soit une progression de 620 millions d'euros (4.066,93 millions de francs).

Au sein de l'enveloppe, sa principale composante, la dotation globale de fonctionnement (DGF), progresse par rapport à son montant révisé de 2,65 %. Les dotation indexées sur l'indice de progression de la DGF augmentent de 4,07 %, celles indexées sur le taux d'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques de 1,7 % et celles qui dépendent de l'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat diminuent de 1,29 %.

Par conséquent, au sein d'une enveloppe de 28,1 milliards d'euros, les dotations représentant environ 24,4 milliards d'euros (les dotations indexées sur la DGF) progressent plus vite que l'enveloppe elle-même tandis que des dotations représentant environ 0,56 milliard d'euros (3,7 milliards de Francs) (les dotations indexées sur la Formation brute de capital fixe et sur les recettes fiscales) augmentent moins vite que l'enveloppe.

En conséquence, une fois encore, l'application des règles de l'enveloppe normée conduira à une diminution du montant de l'enveloppe normée, dont le III du présent article prévoit que, en 2002 encore, ce rôle sera joué par la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).

Le montant des dotations composant l'enveloppe (hors DCTP) passe de 25.782,472 millions d'euros (169.124,472 millions de francs) en 2001 à 26.522,35 millions d'euros (173.975,207 millions de francs) en 2002, soit une progression de 2,8 %. Le montant total de l'enveloppe en 2002 étant de 28.111,950 millions d'euros, le montant de la variable d'ajustement doit donc s'établir à :

28.111,950 - 26.522,35 = 1.589,6 millions d'euros

(10.427,097 millions de francs)

Sachant que le montant de la DCTP pris en compte dans l'enveloppe normée s'établissait en 2001 à 1.708,07 millions d'euros (11.204,097 millions de francs), la baisse de la DCTP entre 2001 et 2002 s'élève à 270,9 millions d'euros (1.777 millions de francs), soit - 6,94 %.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Comme les années précédentes, votre commission vous propose un amendement tendant à porter à 50 % la fraction du taux de croissance du PIB prise en compte pour calculer l'enveloppe normée.

Seul un alignement du taux de croissance de l'enveloppe sur celui de sa principale composante, la DGF, permet au mécanisme de l'enveloppe normée de jouer son rôle : éviter un dérapage de l'évolution des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales sans pour autant pénaliser systématiquement la variable d'ajustement.

En prenant en compte 50 % du taux de croissance du PIB, l'indice de progression de l'enveloppe normée pour 2002 ne serait plus 2,259 % mais 2,65 % et le montant de l'enveloppe serait porté de 28.111,95 millions d'euros à 28.219,44 millions d'euros.

En conséquence, le montant de la variable d'ajustement serait de :

28.219,44 - 26.522,35 = 1.697,09 millions d'euros (11.132,182 millions de francs)

Avec le dispositif proposé par le présent article, le montant de la DCTP ne serait réduit que de 10.98 millions d'euros (72,02 millions de francs), soit une baisse de 0,65 % (contre 6,94 % dans le dispositif proposé par le présent article).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 21 bis (nouveau)

Majoration de la dotation de l'Etat au fonds national de péréquation

Commentaire : le présent article a pour objet de reconduire en 2002 la majoration de 22,87 millions d'euros de la dotation de l'Etat au fonds national de péréquation intervenue en 1999, 2000 et 2001.

I. LE DROIT ACTUEL

Le fonds national de péréquation (FNP) a été créé par l'article 70 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et au développement du territoire. Il est régi par les dispositions de l'article 1648 B bis du code général des impôts.

Le FNP a pour principal objet de verser des attributions aux communes dont l'effort fiscal est élevé et le potentiel fiscal faible. En 2001, 17.699 communes ont bénéficié d'attributions du FNP. Leur montant moyen par habitant s'établissait à 17,06 euros (111,92 francs).

Le FNP a deux ressources :

- une dotation de l'Etat, inscrite au chapitre 41-23 du budget des charges communes ;

- le « solde » du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP).

Le III de l'article 1648 B du code général des impôts dispose que le FNPTP reverse au FNP les crédits qu'il n'a pas utilisés pour financer l'une de ses missions. Par conséquent, plus les missions du FNPTP sont nombreuses, ou coûteuses, moins les ressources du FNP sont élevées.

L'article 58 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 29 décembre 1998) a prévu que le FNPTP compenserait aux communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine et à la dotation de solidarité rurale, ainsi qu'aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre auxquels elles appartiennent, leurs pertes de recettes au titre de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) résultant de l'application des dispositions de l'article 57 de la loi de finances pour 1999, qui fait de la DCTP la variable d'ajustement de l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales.

Par conséquent, le solde du FNPTP reversé au FNP est, depuis 1999, amputé des crédits correspondant à l'application des dispositions de l'article 58 de la loi de finances pour 1999.

L'article 129 de la loi de finances pour 1999 a prévu que, pour compenser au FNP le manque à gagner engendré par la création de cette nouvelle charge pour le FNPTP, la dotation de l'Etat versée au FNP serait majorée de 150 millions de francs par ans (22,87 millions d'euros) en 1999, 2000 et 2001. Cette majoration n'est pas prise en compte pour le calcul de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales en application de l'article 57 de la loi de finances pour 1999, de manière à ne pas peser sur la variable d'ajustement de l'enveloppe normée.

Votre commission vous propose un amendement corrigeant une erreur de rédaction dans l'article 129 de la loi de finances pour 1999.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent projet de loi de finances prolonge pendant un an les dispositions du contrat de croissance et de solidarité mis en place par la loi de finances pour 1999 :

- L'article 21 reconduit le dispositif de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales issu de l'article 57 de cette loi.

- L'article 24 reconduit la majoration du montant de la DSU issue de l'article 59 de cette loi.

- L'article 21 ter , issu de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par notre collègue député Didier Migaud, rapporteur général du budget, reconduit la prise en charge par le FNPTP de la compensation des pertes de DCTP enregistrées entre 1998 et 2001 par certaines communes et les établissements publics de coopération intercommunale auxquels elles appartiennent, en application de l'article 58 de la loi de finances pour 1999.

Le présent article propose, par symétrie, de reconduire la majoration de 22,87 millions d'euros (150 millions de francs) de la dotation de l'Etat au FNP. Pour ce faire, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement d'origine parlementaire, présenté par notre collègue député, rapporteur général du budget, majorant les crédits du chapitre 41-23 du budget des charges communes.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

La reconduction en 2002 de la majoration de la dotation de l'Etat au FNP est la conséquence logique de la reconduction du dispositif de compensation des pertes de DCTP par le FNPTP.

Cependant, le présent article ne remédie pas au déséquilibre constaté depuis 1999 entre, d'une part, le manque à gagner résultant pour le FNP de la compensation par le FNTP des pertes de DCTP et, d'autre part, le montant de la compensation qui lui est versée à ce titre.

Ainsi, la majoration de 22,87 millions d'euros versée en 1999, 2000 et 2001 doit être comparée à un manque à gagner qui s'élevait, en 1999, à 86,74 millions d'euros, en 2000 à 135,98 millions d'euros et en 2001 à 191,32 millions d'euros.

La compensation des pertes de DCTP par le FNPTP s'est donc traduite par un manque à gagner net pour le FNP de 63,88 millions d'euros en 1999, de 304,86 millions d'euros en 2000 et 168,46 millions d'euros en 2001. En 2002, en l'état actuel de la rédaction du présent projet de loi de finances, le manque à gagner net devrait être à peu près équivalent à celui de 2001.

L'année dernière, le Sénat, sur proposition de votre commission des finances, avait adopté un amendement majorant de 38,11  millions d'euros les ressources du FNPTP, de manière à majorer d'autant le solde que ce fonds reverse au FNP. Les estimations fournies à l'époque par le gouvernement laissaient supposer un manque à gagner pour le FNP de 151,23 millions d'euros en 2001. Il s'est en réalité élevé à 191,32 millions d'euros.

Votre rapporteur général vous suggère de tenir compte de l'augmentation du manque à gagner subi par le FNP et vous propose en conséquence un amendement majorant de 45,73 millions d'euros (300 millions de francs) le montant du prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit du FNPTP.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 21 ter (nouveau)

Compensation des baisses de DCTP enregistrées en 1999, 2000 et 2001

Commentaire : le présent article propose de compenser en 2002 les pertes de dotation de compensation de la taxe professionnelle dues à l'application du contrat de croissance et de solidarité enregistrées par les communes défavorisées et les établissements publics de coopération intercommunale auxquels elles appartiennent en 1999, 2000 et 2001.

I. LE DROIT ACTUEL

A. LE CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ ORGANISE LA BAISSE DU MONTANT DE LA DCTP

L'article 57 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 29 décembre 1998) fixe les modalités de fonctionnement de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité, dont la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) est la variable d'ajustement.

Outre la DCTP, l'enveloppe normée est composée de douze dotations, qui évoluent en fonction soit du taux de progression de la dotation globale de fonctionnement, de l'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat ou de l'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques.

Lorsque le taux d'évolution des douze dotations est supérieur à celui de l'enveloppe normée elle même, la DCTP joue le rôle de variable d'ajustement et son montant diminue. Ainsi, en 2002, l'application des règles de l'enveloppe normée aboutit à réduire le montant de la DCTP de 11.204 millions de francs à 10.427 millions de francs, soit une baisse de 6,94 %.

B. LE CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ LIMITE LES BAISSES DE DCTP DES COLLECTIVITÉS DÉFAVORISÉES

L'article 57 précité prévoit que les baisses de DCTP enregistrées par les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) et à la dotation de solidarité rurale (DSR), les départements éligibles à la dotation de fonctionnement minimale (DFM) et les régions éligibles au Fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR) voient leurs baisses de DCTP plafonnées à 50 % de leur baisse théorique.

Les collectivités qui ne sont pas éligibles à l'une de ces dotations subissent de ce fait une baisse de DCTP supérieure à celle qu'elles auraient enregistrées en l'absence de mécanisme de « modulation » puisqu'elles supportent non seulement la baisse « de droit commun », mais aussi celle dont les collectivités « défavorisées » ont été exonérées.

C. EN 1999, EN 2000 ET EN 2001, LE FNPTP A COMPENSÉ INTÉGRALEMENT LES PERTES DE DCTP ENREGISTRÉES PAR LES COMMUNES DÉFAVORISÉES ET LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE A FISCALITE PROPRE AUXQUELS ELLES APPARTIENNENT

Lors de la discussion de la loi de finances pour 1999 à l'Assemblée nationale, nos collègues députés ont estimé que les communes éligibles à la DSU ou à la DSR devaient être totalement exonérés de baisse de DCTP (article 58 de la loi de finances pour 1999). Le Sénat a précisé que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre auxquels elles appartiennent devaient également être exonérés de baisse de DCTP, à hauteur de la part de leur population totale résidant des les communes membres éligibles à la DSU ou à la DSR.

Ces nouvelles exonérations ne pouvaient être prises en charge par le mécanisme de plafonnement des baisses prévu dans le contrat de croissance et de solidarité, car cela aurait provoqué une baisse trop importante de la DCTP des collectivités qui ne bénéficient pas du plafonnement et des exonérations. Par conséquent, il a été choisi de faire prendre en charge les compensations des baisses de DCTP prévues à l'article 58 de la loi de finances pour 1999 par le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, le FNPTP . Le 2bis du II de l'article 1648 B du code général des impôts en détermine les modalités.

Au total, la loi de finances pour 1999 prévoit le dispositif suivant s'agissant des exonérations de baisse de DCTP :

- pour les départements éligibles à la DFM et les régions éligibles au FCDR, les pertes de DCTP sont réduites de moitié dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité (article 57 de la loi de finances pour 1999) ;

- pour les communes éligibles à la DSU ou la DSR « bourgs-centres », les pertes de DCTP sont réduites de moitié dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité (article 57), l'autre moitié étant intégralement compensée par le FNPTP (article 58) ;

- pour les ECPI à fiscalité propre comprenant au moins une commune éligible à la DSU ou la « DSR 1 » et les communes éligibles à la « DSR 2 » dont le potentiel fiscal est inférieur à 90 % du potentiel fiscal moyen de leur strate démographique, les pertes de DCTP sont intégralement compensées par le FNPTP (article 58).

L'article 58 de la loi de finances pour 1999 prévoit que les attributions du FNPTP destinées à compenser les baisses de DCTP enregistrées entre 1998 et 1999 seront versées pendant les trois années du contrat de croissance et de solidarité (en 1999, 2000 et 2001).

L'article 63 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999) a mis en place un dispositif de même type pour compenser par le FNPTP les baisses de DCTP enregistrées entre 1999 et 2000 . Cette compensation est versée pendant les deux années restantes du contrat de croissance et de solidarité (en 2000 et en 2001).

L'article 83 de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000) a étendu ce dispositif à la compensation des pertes de DCTP enregistrées entre 2000 et 2001 . Cette compensation est versée en 2001.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, qui résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par son rapporteur général du budget et pour lequel le gouvernement a émis un avis favorable, propose d'étendre à l'année 2002 le versement des compensations de baisse de DCTP prévues au 2° bis du II de l'article 1648 B du code général des impôts.

Par conséquent, les pertes de DCTP enregistrées entre 1998 et 2001 seront encore compensées en 2002 .

En présentant son amendement, notre collègue député Didier Migaud a précisé qu'il n'était pas « prévu de compenser les pertes constatées en 2002, puisque la diminution de la DCTP de la plupart des collectivités concernées devrait être sensiblement inférieure à celle des années précédentes » ^{158 ( * )} .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Compte tenu du parti pris du présent projet de loi de finances de prolonger d'un an le contrat de croissance et solidarité, il est cohérent de prolonger également les dispositions qui accompagnaient ce contrat, et notamment la compensation à certaines communes, et aux établissements publics de coopération intercommunale auxquels elles appartiennent, de leurs pertes de DCTP.

Le dispositif proposé par le présent article ne va cependant pas au bout de la logique dans laquelle il s'inscrit et ne prévoit pas de compensation des pertes de DCTP enregistrées entre 2001 et 2002.

Ce choix est surprenant car la compensation des baisses de DCTP était une disposition qui, ces trois dernières années, était particulièrement souhaitée par la majorité de l'Assemblée nationale. Il a été justifié par le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale par le fait que « la diminution de la DCTP de la plupart des collectivités concernées devrait être sensiblement inférieure à celle des années précédentes ».

A la lumière de cette explication, l'opportunité de reconduire en 2002 le dispositif instauré en 1999, 2000 et 2001 doit être examinée en répondant à deux questions :

- la diminution de la DCTP entre 2001 et 2002 sera-elle vraiment « sensiblement inférieure à celle des années précédentes » ?

- quels seraient les inconvénients d'une extension aux pertes de DCTP entre 2001 et 2002 du mécanisme de compensation mis en place en 1999, en 2000 et en 2001 ?

L'examen de ces questions met en évidence l'extrême complexité de la « tuyauterie » des finances locales, accrue depuis quatre ans par une politique de gestion des difficultés « au coup par coup », sans vision d'ensemble.

A. LA BAISSE DE LA DCTP ENTRE 2001 ET 2002

1. Une baisse réelle de 7,5 %

L'appréciation portée par le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale sur l'évolution de la DCTP entre 2001 et 2002 peut surprendre au premier abord. Comment parler de « baisse sensiblement inférieure à celle des années précédentes » alors que l'application du contrat de croissance et de solidarité conduira à une baisse de 6,94 %, contre 5,4 % en 2001, et que, une fois pris en compte le prélèvement sur la DCTP opéré au profit du financement des communautés d'agglomération, prévu à l'article 22 du présent projet de loi de finances, la DCTP diminue de 7,5 % ?

L'explication se trouve à l'article 11 du présent projet de loi de finances, qui prévoit un abondement exceptionnel de la DCTP destiné à compenser aux collectivités locales les manques à gagner résultant de l'absence de prise en compte de l'émission de rôles supplémentaire pour le calcul des attributions au titre de cette dotation. Cette absence de prise en compte a été sanctionnée par l'arrêt du Conseil d'Etat du 18 octobre 2000 Commune de Pantin et fait l'objet d'une validation législative dans le présent projet de loi de finances.

Les dispositions de l'article 11 du présent projet de loi de finances conduisent à une majoration de 80,04 millions d'euros (525 millions de francs) de la DCTP (hors REI). La comparaison du montant de la DCTP de 2001 à celui de la DCTP pour 2002, en tenant compte des dispositions de l'article 11 du présent projet de loi, permet d'afficher une baisse de 2,4 %.

Evolution de la DCTP entre 2001 et 2002

(en millions d'euros)

	2001	2002	Evolution en %
DCTP issue de l'application du contrat de croissance et de solidarité	1.708,04	1.589,59	- 6,94 %
DCTP issue du contrat, minorée du prélèvement au profit des communautés d'agglomération	1.708,04-126,08= 1.581,96	1.589,59-126,08 =1.463,51	- 7,5 %
DCTP minorée du financement des communautés d'agglomération, mais majorée des sommes destinées en prendre en compte l'arrêt Pantin	1.581,96	1.463,51 + 80,04 = 1.543,55	- 2,4 %

Sur le plan de l'affichage, la prise en compte des sommes correspondant à la compensation accordée aux collectivités locales à la suite de l'arrêt Pantin dans le taux d'évolution de la DCTP en 2002 est, pour reprendre l'expression de notre collègue député Gérard Saumade dans son rapport spécial sur les crédits des collectivités locales inscrits dans le projet de loi de finances pour 2002 ^{159 ( * )} , « regrettable ».

Il n'apparaît pas pertinent de prendre en compte une ressource exceptionnelle, compensant un préjudice antérieur, pour déterminer l'évolution d'une dotation d'une année sur l'autre. Dès lors, on ne peut que suivre notre collègue député Gérard Saumade lorsqu'il estime qu' « une présentation plus sincère ferait apparaître une baisse de - 7,5  % de la DCTP en 2002 ».

Il ressort de ces éléments que l'argument selon lequel la compensation des baisses de DCTP entre 2001 et 2002 ne serait pas justifiée du fait de la faible diminution de cette dotation en 2002 n'est pas recevable. La baisse réelle étant supérieure à celle enregistrée entre 2000 et 2001, les raisons qui ont justifié sa compensation en 2001 restent valables en 2002.

Il faut noter que l'abondement de la DCTP en application de l'article 11 du présent projet de loi de finances réduira la portée de la « modulation » dont bénéficient les collectivités « défavorisées » puisqu'elle portera sur la moitié de 2,4 % et non sur la moitié de 7,5 %.

2. La baisse affichée à 2,4 % présente certains avantages

La prise en compte des sommes liées aux conséquences de l'arrêt Pantin dans le taux d'évolution de la DCTP en 2002 ne constitue pas une « mauvaise affaire » pour l'ensemble des collectivités qui perçoivent des attributions au titre de la DCTP.

Pour les collectivités non éligibles à une dotation de solidarité, qui prennent à leur charge, en application des dispositions de l'article 57 de la loi de finances pour 1999, les baisses de DCTP dont les collectivités défavorisées, le « surcoût » correspondra à la moitié de la baisse de 2,4 %, et non de la moitié de 7,5 %.

Les collectivités qui ne sont pas éligibles à une dotation de solidarité sont celles que l'application du contrat de croissance et de solidarité a le plus pénalisées depuis 1999. Par conséquent, pour elles, la prise en compte dans la DCTP des sommes correspondant à la prise en compte des conséquences de l'arrêt Pantin constitue un « bol d'air ».

B. QUELS SERAIENT LES INCONVENIENTS D'UNE COMPENSATION DES BAISSES DE DCTP ENREGISTRÉES ENTRE 2001 ET 2002 ?

La principale raison qui a conduit nos collègues députés à ne pas souhaiter compenser les pertes de DCTP enregistrées entre 2001 et 2002 est plus vraisemblablement la volonté de ne pas pénaliser le fonds national de péréquation (FNP).

Le FNP étant alimenté par le « solde » du FNPTP ^{160 ( * )} , plus les charges du FNPTP sont élevées, plus les ressources du FNP sont réduites.

Depuis 1999, la prise en charge par le FNPTP de la compensation des baisses de DCTP s'est traduite par un manque à gagner pour le FNP de de 63,88 millions d'euros en 304,86 millions d'euros en 2000 et 168,46 millions d'euros en 2001.

Jusqu'ici, ce manque à gagner était « absorbé » en partie par la bonne progression des ressources du FNPTP, qui est notamment alimenté par une partie de la fiscalité locale de France Télécom. Au lieu de profiter entièrement au FNP, ces ressources étaient en partie détournées de leur objet pour financer la compensation des pertes de DCTP.

Aujourd'hui, la situation est différente. La filialisation de France Télécom aboutit à une réduction du produit de la fiscalité locale de France Télécom. Par conséquent, mettre à la charge du FNPTP des dépenses supplémentaires mettrait le FNP en grande difficulté.

C. UNE SOLUTION DE COMPROMIS

Le débat sur l'ampleur de la baisse de la DCTP entre 2001 et 2002 conduit à trois conclusions :

- le constat d'une baisse réelle de 7,5 % fait « tomber » l'argument selon lequel la compensation des baisses enregistrées entre 2001 et 2002 ne serait pas nécessaire du fait du caractère modeste de la baisse ;

- malgré son caractère contestable, la prise en compte de l'abondement de la DCTP en conséquence de l'arrêt Pantin , qui conduit à une baisse affichée de 2,4 %, préserve les collectivités qui ne sont pas éligibles à une dotation de solidarité d'une nouvelle baisse importante de leur DCTP ;

- l'absence de compensation par le FNPTP des baisses de DCTP enregistrées entre 2001 et 2002 permet d'éviter un nouveau manque à gagner au FNP.

Cette situation inextricable est le résultat de la politique menée depuis quatre ans en matière de péréquation, qui a consisté à financer des mesures en faveur de collectivités défavorisées en prélevant sur les ressources destinées à d'autres collectivités défavorisées . La bonne croissance de l'enveloppe globale permettait de procéder à de telles opération sans susciter des protestations trop nombreuses, et de n'accorder aucun crédit aux mises en gardes formulées par le Sénat. Les amendements adoptés par notre Assemblée, destinés à compenser partiellement au FNPTP le coût de la compensation des baisses de DCTP ont toujours été balayés en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale.

Aujourd'hui, la croissance des sommes disponibles est moins bonne, voire négative, et le gouvernement est dans une impasse. Même si la baisse de la DCTP est plus élevée en 2002 qu'en 2001, il n'est plus possible de compenser les baisses de DCTP par le FNPTP (mesure présentée indispensable à la péréquation au cours des trois années précédentes) sans mettre en péril le FNP.

Toutefois, si la conjoncture économique a évité au gouvernement d'être confronté aux contradictions de sa politique au cours des trois dernières année, en 2002, le gouvernement fera contre mauvaise fortune bon coeur : l'abondement de la DCTP pour prendre en compte les conséquences de l'arrêt Pantin , que les risques de contentieux l'ont contraint de proposer, lui permet d'afficher une baisse de DCTP de seulement 2,4 %, permettant ainsi à la majorité de l'Assemblée nationale de ne pas proposer, comme les années précédente, la compensation des baisses de DCTP par le FNPTP.

Les conséquences de l'arrêt Pantin évitent donc au gouvernement d'être obligé à procéder à un « examen de conscience » s'agissant de ses orientations en matière de péréquation.

Pourtant, même limitée à 2,4 %, la baisse de la DCTP en 2002 conduira, pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale éligibles à la compensation versée les années précédentes, à une perte de recettes évaluée, selon les informations communiquées à votre rapporteur, à 19,82 millions d'euros (130 millions de francs).

La perte de recettes réelle, calculée à partir d'une baisse de DCTP de 7,5 %, s'établit à 53,36 millions d'euros (350 millions de francs).

Votre commission considère que les collectivités éligibles à une dotation de solidarité peuvent consentir en 2002 une « modulation » de leur DCTP limitée à 1,2 % (la moitié de 2,4 %) plutôt qu'aux 3,75 % (la moitié de 7,5 %) auxquels elles auraient légitimement prétendre, de manière à alléger la charge supportée par les collectivités non éligibles à une dotation de solidarité.

En revanche, il semble tout autant légitime que la baisse enregistrée par les communes éligibles à la DSU et à la DSR, ainsi que par les établissements publics de coopération intercommunale auxquels elles appartiennent, soit compensée intégralement.

Afin de ne pas pénaliser le FNP, votre rapporteur général vous soumet un amendement accompagnant la compensation de ces pertes de recettes par le FNPTP d'une majoration de même montant des ressources de ce fonds.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 22

Intégration, au sein de la dotation d'aménagement, de la totalité du financement des communautés d'agglomération

Commentaire : le présent article a pour objet de supprimer le mode de financement dérogatoire de la dotation d'intercommunalité versée aux communautés d'agglomération.

I. LE DROIT ACTUEL

La dotation globale de fonctionnement (DGF) versée aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), ou dotation d'intercommunalité, est une composante de la DGF des communes. La dotation d'intercommunalité est l'une des trois sous-enveloppes de la dotation d'aménagement, les deux autres étant la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR).

Pour la répartition de la DGF entre ses différentes composantes, les crédits de la dotation d'intercommunalité sont prélevés en priorité sur le montant total de la dotation d'aménagement. Le solde est réparti entre la DSU et la DSR.

Etant donné que le montant de la dotation d'intercommunalité n'est pas fixé par application d'un taux d'indexation au montant constaté l'année précédente, mais résulte de la multiplication du nombre d'habitants regroupés dans des EPCI par le montant des attributions moyennes par habitant de chaque catégorie, la DSU et la DSR jouent le rôle de variable d'ajustement en cas d'augmentation du montant de la dotation d'intercommunalité.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales dispose que les crédits de la dotation d'intercommunalité sont répartis entre cinq catégories de structures intercommunales à fiscalité propre : les communautés urbaines à fiscalité additionnelle, les communautés urbaines à taxe professionnelle unique, les communautés de communes à fiscalité additionnelle, les communautés de communes à taxe professionnelle unique, les syndicats d'agglomération nouvelle et les communautés d'agglomération.

Cette dernière catégorie est une création de la loi du 12 juillet 1999. Elle est destinée à devenir un régime de coopération intercommunale fréquent en milieu urbain. Ne peuvent bénéficier de son régime que les agglomérations de plus de 50.000 habitants dotés d'une ville centre de plus de 15.000 habitants.

Afin de favoriser un développement harmonieux au niveau intercommunal, il a été choisi de rendre obligatoire le régime fiscal de la taxe professionnelle unique pour les communautés d'agglomération. Le même choix avait été fait lors de la création en 1992 de la catégorie des communautés de villes, qui a connu un échec certain, et a été supprimée par la loi du 12 juillet 1999.

L'échec des communautés de villes était généralement attribué au caractère trop contraignant du régime fiscal de la taxe professionnelle unique. La loi du 12 juillet 1999 a, en conséquence, pris le parti d'encourager les communes à surmonter leurs réticences en accordant aux communautés d'agglomération une attribution moyenne de DGF par habitant d'un montant élevé : le II de l'article L. 5211-29 le fixe à 250 francs par habitant en 2000, et précise qu'il évolue au minimum comme l'indice des prix à la consommation hors tabac. En 2001, le comité des finances locales a fixé à 253 francs l'attribution moyenne par habitant des communautés d'agglomération.

Sans modalités de financement particulières, le choix d'accorder, dans la loi, aux communautés d'agglomération des attributions de DGF élevées, parfois contesté dans son principe, se serait traduit par un gonflement supplémentaire du montant de la dotation d'intercommunalité, au détriment de la DSU et de la DSR.

Pour prévenir une telle éventualité, l'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la loi du 12 juillet 1999, a institué un mode de financement dérogatoire pour les communautés d'agglomération.

Ainsi :

- les attributions de DGF versée aux communautés d'agglomération issues de la transformation d'EPCI existants sont financées, à hauteur de leurs anciennes attributions de DGF, par la dotation d'intercommunalité et, pour le complément, par un prélèvement sur les recettes de l'Etat ;

- pour les communautés d'agglomération créées ex nihilo , l'intégralité des attributions de DGF provient du prélèvement sur les recettes de l'Etat.

L'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales prévoit le montant de prélèvement sur les recettes de l'Etat. Initialement considéré comme ne pouvant excéder 76,22 millions d'euros (500 millions de francs), ce plafond a été porté à 182,94 millions d'euros (1.200 millions de francs) par l'article 40 de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 28 décembre 2000).

Dans l'hypothèse où ce montant serait insuffisant, la loi prévoit que le complément est prélevé sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).

Bien entendu, il n'entre pas dans la vocation de la DCTP, qui est destinée à compenser des pertes de recettes fiscales, de financer la DGF des structures intercommunales, d'autant plus que cette dotation est déjà détournée de son objet par les dispositions de l'article 57 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 28 décembre 1998) qui en font la variable d'ajustement de l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales.

A l'initiative du rapporteur pour avis de la loi du 12 juillet 1999 au nom de votre commission des finances, notre collègue Michel Mercier, suivi par la commission mixte paritaire, l'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales limite la possibilité de recourir à la DCTP aux seules années 2000 et 2001.

Le choix de ces deux années était initialement motivé par deux considérations. L'année 2002 devait être la première année d'entrée en vigueur du nouveau contrat de croissance et de solidarité et, à l'occasion de sa négociation, il aurait été judicieux de revoir le mode de financement de l'intercommunalité. Malheureusement, le gouvernement a reculé devant l'obstacle et l'article 21 du présent projet de loi de finances propose de reconduire pour un an le contrat de croissance et de solidarité.

De plus, les estimations initiales du coût des communautés d'agglomération laissaient entendre qu'aucun prélèvement sur la DCTP ne serait effectué en 2000 et que 500 millions de francs (76,22 millions d'euros) seraient prélevés sur cette dotation en 2001.

En réalité, compte tenu du succès de la formule des communautés d'agglomération (l'objectif de 50 communautés d'agglomération, jugé optimiste au départ, a été atteint dès 2000), les 50 communautés d'agglomération existant en 2000 et les 90 existant en 2001 ont été financées de la manière suivante :

Répartition du financement des communautés d'agglomération

(en millions d'euros)

	Dotation par habitant (en euros)	DGF	Prélèvement sur recettes	DCTP	Total
2000	38,11	82,78	76,22	75,74	234,77
2001	38,57	151,75	182,94	126,06	460,70

Source : Assemblée nationale

A compter de 2002, il ne sera plus possible de réaliser l'ajustement en faisant appel à la DCTP. Le présent article tire les conséquences de cette situation en proposant un nouveau mode de financement des communautés d'agglomération.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article modifie l'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales de manière à supprimer toute référence à un mode de financement spécifique pour les communautés d'agglomération. Ce faisant, il réintègre celles-ci dans le droit commun.

Le II majore la dotation d'aménagement répartie en 2002 de 309,014 millions d'euros (2.027 millions de francs) de manière à éviter que la prise en charge par la dotation d'aménagement de la totalité de la dotation d'intercommunalité versée aux communautés d'agglomération ne pénalise la DSU et la DSR.

Ce montant correspond à la fraction de la DGF des communautés d'agglomération qui, en 2001, n'a pas été financée par la DGF mais par le prélèvement sur les recettes de l'Etat de 182,94 millions d'euros ou par la DCTP, à hauteur de 126,06 millions d'euros.

Cette majoration n'est pas prise en compte pour le calcul de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales, afin d'éviter de réduire d'autant le montant de la variable d'ajustement de l'enveloppe.

Le III modifie l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales afin de « consolider » dans la base de la DGF la majoration de 309,014 millions d'euros. Ainsi, à compter de 2003, le taux de progression de la DGF sera appliqué à un montant tenant compte de cette majoration.

Le IV modifie le IV de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986), qui a créé la DCTP, pour préciser que, à compter de 2003, le montant de la DCTP auquel sera appliqué le taux de progression annuel sera minoré de 126,075 millions d'euros, soit le montant du prélèvement sur la DCTP réalisé en 2002 au titre du financement des communautés d'agglomération.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. REFUSER LA PÉRENNISATION DU FINANCEMENT DES COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION PAR LA DCTP

Le financement « hors DGF » des communautés d'agglomération s'est élevé en 2001 à 309 millions d'euros (2.026,9 millions de francs), dont 126,06 millions d'euros prélevés sur la DCTP (soit 40 % du financement « hors DGF ». Manifestement, le relèvement à 1.200 millions de francs du montant maximum du prélèvement sur les recettes de l'Etat s'est révélé insuffisant pour éviter une nouvelle ponction sur la DCTP.

Il semble que, dans l'esprit du gouvernement, le principe du financement par la DCTP d'une partie de la dotation d'intercommunalité versée aux communautés d'agglomération soit légitime. Ainsi, lorsque, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2001, votre commission avait présenté un amendement tendant à éviter de recourir à la DCTP ^{161 ( * )} , le secrétaire d'Etat au budget avait souhaité le retrait de l'amendement au motif qu'il reviendrait « à renoncer à financer au moins une partie de l'intercommunalité par la péréquation. Or le renoncement à ce principe ne semble ni souhaitable ni véritablement conforme à la volonté du législateur de 1999 » ^{162 ( * )} .

De tels propos sont stupéfiants. Le financement des communautés d'agglomération par la DCTP ne peut en rien être assimilé à une mesure de péréquation puisqu'il s'agit de prélever sur une dotation de compensation d'exonérations fiscales les sommes nécessaires pour « boucler » le financement de la DGF des communautés d'agglomération.

S'agissant de la volonté du législateur, il semble au contraire que tant l'Assemblée nationale que le Sénat, à l'occasion de l'examen de la loi sur le renforcement et la simplification de la coopération intercommunale, ont souhaité que le recours à la DCTP soit exceptionnel. C'est la raison pour laquelle le législateur a limité aux seules années 2000 et 2001 la possibilité de recourir à la DCTP pour financer les communautés d'agglomération.

En revanche, le dispositif proposé par le présent article est contraire à la volonté du législateur de 1999. Celui-ci a limité le recours à la DCTP aux années 2000 et 2001. Or, le IV du présent article pérennise le principe du recours à la DCTP, en gelant son montant à son niveau de 2001.

Votre commission vous soumet un amendement supprimant tout financement de l'intercommunalité par la DCTP à compter de 2002. La DCTP est une dotation destinée à compenser des exonérations de taxe professionnelle, qui joue également le rôle de variable d'ajustement de l'enveloppe normée. Pour reprendre l'expression du rapporteur pour avis de la loi du 12 juillet 1999 au nom de votre commission des finances, la DCTP ne doit pas par surcroît devenir la « soupape de sécurité » de la DGF, rôle qu'elle a joué à titre exceptionnel en 2000 et 2001.

B. REFUSER LE TRANSFERT DU SURCOÛT DES COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION DE LA DCTP VERS LA DSU ET LA DSR

Le présent article réintègre le financement des communautés d'agglomération dans le « droit commun ». Les crédits correspondants seront intégralement prélevés sur la dotation d'aménagement de la DGF.

Le législateur de 1999 n'avait pas souhaité qu'il en soit ainsi car, compte tenu de l'évolution rapide et importante du coût des communautés d'agglomération, leur financement intégral par la dotation d'aménagement se serait traduit par une diminution de même montant des sommes disponibles pour la DSU et la DSR.

Le présent article évite en partie cet écueil en prévoyant une revalorisation du montant de la dotation d'aménagement à hauteur du montant du coût « hors DGF » des communautés d'agglomération en 2001, soit 309,014 millions d'euros (2 milliards de francs).

Par conséquent, si le nombre de communautés d'agglomération bénéficiant d'une DGF en 2002 était identique à celui de 2001, le dispositif proposé serait neutre pour la DSU et la DSR.

Toutefois, il devrait exister en 2002 30 à 40 quarante communautés d'agglomération de plus qu'en 2001. Le coût du financement de ces nouveaux EPCI est évalué à 150 millions d'euros, soit un milliard de francs. Ce surcoût viendra réduire d'autant le montant de la DSU et de la DSR réparti en 2002

Le dispositif proposé transfère la prise en charge de l'augmentation du coût des communautés d'agglomération à compter de 2002 de la DCTP vers la DSU et la DSR.

En 2002, cette solution sera relativement « indolore » car, compte tenu de la bonne progression du montant total de la DGF, la DSU et la DSR pourront progresser dans des proportions satisfaisantes (le rapporteur général du budget de l'Assemblée nationale avance un taux de progression de 5 % pour la DSU). Néanmoins, l'application du dispositif proposé se traduirait par un manque à gagner de l'ordre de 150 millions d'euros (1 milliard de francs) pour la DSU et la DSR en 2002.

Votre commission ne saurait entériner en 2001 ce que le législateur n'a pas accepté en 1999. Elle vous propose en conséquence plusieurs amendements tendant à conserver aux communautés d'agglomération un mode de financement spécifique destiné à faire prendre en charge par un prélèvement sur les recettes de l'Etat l'intégralité du financement des communautés d'agglomération créées ex nihilo en 2001 et l'augmentation des attributions de DGF versées aux communautés d'agglomération créées en 2001 mais issues de la transformation d'EPCI existants.

Ces amendement reviennent à conserver le dispositif prévu par la loi du 12 juillet 1999 : un financement dérogatoire pour les communautés d'agglomération, avec la suppression du recours à la DCTP à compter de 2002.

Le dispositif actuel (financement par un prélèvement sur les recettes de l'Etat) présente l'avantage d'être plus souple que le dispositif proposé (financement intégral par la dotation d'aménagement). En effet, le montant du prélèvement sur recettes fixé dans la loi est un plafond et non une obligation de dépense. Par conséquent, si le plafond est fixé à un niveau pertinent, il ne sera pas nécessaire de l'ajuster chaque année.

En revanche, le dispositif proposé par le présent article majore la dotation d'aménagement d'un montant fixe. En admettant que le montant proposé soit adapté pour 2002 (ce qu'il n'est pas), il conviendrait de toute façon de le modifier à nouveau en 2003, pour tenir compte des créations de communautés d'agglomération intervenues en 2002.

Le code général des collectivités territoriales a vocation à fixer les règles de répartition de la DGF, indépendamment de l'évolution des masses à répartir. De ce point de vue, il est regrettable d'inscrire délibérément dans la loi un montant sous évalué qui nécessitera inévitablement une modification prochaine des dispositions de l'article L. 1613-1 de ce code.

En cela, le présent article constitue un exemple supplémentaire du pilotage à vue pratiqué en matière de finances locales depuis quatre ans, la loi étant sans cesse modifiée afin de tenir compte d'impératifs de court terme tandis que la réflexion sur les réformes permettant de sortir de l'impasse est sans cesse esquivée.

C. PRÉVOIR UN MONTANT DE CREDITS REALISTE POUR LE FINANCEMENT DES COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION

Dans son commentaire de l'article 26 du projet de loi de finances pour 2001, qui portait de 500 millions de francs à 1.200 millions de francs le montant du prélèvement sur les recettes de l'Etat pour financer les communautés d'agglomération, votre rapporteur général considérait : « Il semble que, dans cette affaire, le gouvernement agisse toujours avec un an de retard . Il prévoit de consacrer en 2001 les sommes qui auraient été nécessaires en 2000, et ne prévoit aucun crédit pour financer les communautés d'agglomération qui se sont créées en 2000 et qui commenceront à percevoir une DGF en 2001 ».

En remplaçant les années « 2000 » et « 2001 » par, respectivement, les années « 2001 » et « 2002 », cette remarque s'applique également au dispositif proposé par le présent article.

Le présent article majore le montant de la dotation d'aménagement de 309 millions d'euros, ce qui représente le montant du financement « hors DGF » des communautés d'agglomération en 2001. Il prévoit de financer sur la masse de la dotation d'aménagement (c'est-à-dire sur la DSU et la DSR) les communautés d'agglomération créées en 2001 et qui percevront une DGF pour la première fois en 2002.

Afin de prévoir un financement des communautés d'agglomération adapté à la réalité de la dépense, votre commission vous soumet un amendement portant à 610 millions d'euros (soit 4 milliards de francs) le montant maximal du prélèvement sur les recettes de l'Etat destiné à financer les communautés d'agglomération.

Ce montant n'est pas une masse à répartir, mais un plafond. En 2002, les sommes nécessaires devraient s'élever à 459 millions d'euros (3.010 millions de francs), dont 309 millions d'euros pour les communautés d'agglomération créées en 1999 et 2000 et 150 millions d'euros pour les communautés d'agglomération créées en 2001.

La fixation d'un plafond d'un montant suffisamment élevé est un gage de pérennité pour le financement des communautés d'agglomération et une protection pour la DSU et la DSR, qui sont assurées que l'augmentation éventuelle du coût des communautés d'agglomération après 2002 ne se traduira pas pour elles par un manque à gagner.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 23

Intégration du coût de la garantie des communautés urbaines au sein de la dotation par habitant fixée par le Comité des finances locales

Commentaire : le présent article a pour objet d'aligner le régime de garantie des communautés urbaines sur celui des autres catégories d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

I. LE DROIT ACTUEL

Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre perçoivent des attributions au titre de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

Chaque année, le comité des finances locales décide du montant de l'attribution moyenne par habitant accordée à chaque catégorie d'EPCI. Pour chacune d'elles, la multiplication de ce montant par le nombre total d'habitants de la catégorie permet de déterminer le montant de l'enveloppe qui leur est accordée au titre de l'année.

Cette enveloppe est répartie entre les EPCI membres de la catégorie en fonction de la population, du potentiel fiscal et du coefficient d'intégration fiscale (CIF) de chacun.

Ce mode de répartition présente des avantages. Il pousse les EPCI à s'intégrer toujours davantage car, si le coefficient d'intégration fiscale d'un EPCI évolue moins rapidement que celui des autres membres de la catégorie, sa position se dégrade par rapport à celle des autres et, en conséquence, il en va de même du montant de son attribution de DGF par habitant.

Mais ce mode de répartition présente aussi des inconvénients. Il est source de volatilité et interdit aux EPCI d'avoir une bonne visibilité de l'évolution de leur DGF, puisque les attributions reçues par chacun dépendent de l'évolution du CIF des autres membres de sa catégorie.

Le risque de volatilité est accentué lorsqu'une catégorie comporte peu de membres : une forte augmentation du CIF d'un membre lui permettra de « capter » une part plus importante des sommes à répartir et réduira d'autant les sommes disponibles pour les autres membres.

Les inconvénients du système actuel sont en partie atténués par l'existence de mécanismes de garantie. L'article L. 5211-33 du code général des collectivités territoriales prévoit qu'un EPCI ne peut percevoir au titre d'une année une attribution de DGF inférieure à 80 % du montant reçu l'année précédente. Le même article prévoit des régimes plus favorables dans certains cas, notamment au profit des EPCI dont le CIF est supérieur au double du CIF moyen de la catégorie.

Les sommes nécessaires au financement de la garantie (c'est-à-dire à l'écart entre le montant qu'aurait perçu un EPCI en l'absence de garantie et le montant qui lui est garanti) sont prélevées sur la masse totale des crédits disponibles pour la catégorie. Par conséquent, au sein d'une catégorie, plus un nombre important d'EPCI bénéficie de la garantie, plus les sommes disponibles au titre de la répartition « spontanée » (en fonction du jeu des critères) sont faibles.

Depuis l'année 2000, en application des dispositions de l'article 25 de la loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 relative à la prise en compte des résultats du recensement général de population dans la répartition des concours de l'Etat aux collectivités locales, les communautés urbaines à fiscalité additionnelle bénéficient d'un régime de garantie particulier .

La rédaction de l'article L. 5211-33 issue de la loi du 28 décembre 1999 prévoit que « de 2000 à 2002, les communautés urbaines ne faisant pas application des dispositions de l'article 1609 nonies C du code général des impôts ne peuvent percevoir une attribution par habitant inférieure à la dotation par habitant perçue l'année précédente ».

La garantie à 100 % des communautés urbaines à fiscalité additionnelle est financée selon des modalités également dérogatoires. Elle n'est pas prélevée sur la masse des crédits disponibles pour la catégorie mais provient :

- de l'écrêtement des communautés de communes à fiscalité additionnelle, dont le cinquième alinéa de l'article L. 5211-33 du code général des collectivités territoriales prévoit qu'elles ne peuvent percevoir une attribution de DGF par habitant supérieure à 120 % de son montant de l'année précédente ;

- de la masse totale de la dotation d'aménagement de la DGF, c'est-à-dire des crédits disponibles pour la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale.

Ce mode de financement dérogatoire permet aux communautés urbaines de voir la totalité des crédits de leur catégorie répartis en fonction du jeu des critères, sans que ce montant soit réduit de celui nécessaire au financement de la garantie.

L'application du régime de la garantie des communautés urbaines à fiscalité additionnelle est limitée aux seules années 2000, 2001 et 2002 car, à compter de 2003, l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la loi du 28 décembre 1999, prévoit que « les sommes affectées à la catégorie des communautés urbaines (...) sont réparties en sorte que le montant de l'attribution par habitant de chacune d'entre elles est égal à l'attribution par habitant perçue l'année précédente augmentée comme la dotation forfaitaire ».

A compter de 2003, le montant de l'attribution par habitant de chaque communauté urbaine, à fiscalité additionnelle comme à taxe professionnelle unique, sera « gelé » à son niveau de 2002 et revalorisé chaque année par application du taux d'évolution de la dotation forfaitaire des communes. On parle de « forfaitisation » de la DGF des communautés urbaines.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

En 2000 et en 2001, le mécanisme de garantie des communautés urbaines a posé un problème qui n'avait pas été envisagé au départ. Au moment de la répartition, les sommes déduites, pour son financement, du montant de la dotation d'aménagement (« provisionnées ») se sont révélées inférieures aux besoins. En 2001, l'écart s'élève à 17,38 millions d'euros (114 millions de francs).

Il en résulte un déficit du compte de la DGF , imputable sur le montant à répartir au titre de l'année suivante.

Pour remédier à cette difficulté, source d'instabilité pour l'ensemble de la DGF, le II du présent article supprime le troisième alinéa de l'article L. 5211-33 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit le mode de financement spécifique de la garantie des communautés urbaines à fiscalité additionnelle (par l'écrêtement des communautés de communes à fiscalité additionnelle et par prélèvement sur la dotation d'aménagement).

Le I tire les conséquences rédactionnelles de cette suppression sur les articles L. 5211-29 et L. 5211-30 du même code.

Les dispositions du présent article n'ont vocation à s'appliquer qu'en 2002 puisque le présent article ne supprime pas, à compter de 2003, la « forfaitisation » des attributions moyennes par habitant des communautés urbaines.

En 2002, en application du deuxième alinéa de l'article L. 5211-33, les communautés urbaines à fiscalité additionnelle percevront une DGF au moins égale à celle de l'année précédente. Pour celles qui, en raison du jeu favorable de leurs critères de péréquation, verront leurs attributions de DGF augmenter, la progression sera inférieure à ce qu'elle aurait pu être puisque, désormais, la garantie est financée à partir de l'enveloppe attribuée aux communautés urbaines à fiscalité additionnelle et que, au sein de celle-ci, les sommes disponibles pour la répartition « spontanée » sont réduites du montant nécessaire au financement de celle-ci.

Pour les communautés urbaines à taxe professionnelle unique, qui n'étaient pas concernées par le régime dérogatoire de garantie dont le présent article supprime les modalités de financement, le présent article ne change rien pour la répartition de la DGF en 2002.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Le dispositif proposé constitue un compromis équilibré entre la préservation de l'équilibre de la répartition de la DGF et la nécessité de préserver le mode de calcul de la DGF versée aux communautés urbaines, dont le rapporteur général du budget de l'Assemblée nationale souligne que, s' « il peut paraître exorbitant par rapport au régime de droit commun (...) il peut aussi, à l'inverse, sembler préfigurer le futur régime des EPCI » ^{163 ( * )} . L'exercice par ceux-ci de compétences de plus en plus lourdes ne pourra pas longtemps être assis sur des ressources volatiles. Il y a tout lieu de se féliciter du ralliement de la commission des finances de l'Assemblée nationale à une position déjà affirmée par votre commission.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 24

Majoration de la dotation de solidarité urbaine

Commentaire : le présent article a pour objet de majorer de 121,959 millions d'euros la dotation de solidarité urbaine en 2002.

I. LA SITUATION ACTUELLE

La dotation de solidarité urbaine (DSU) est, avec la dotation de solidarité rurale (DSR), l'une des composantes à vocation péréquatrice de la dotation globale de fonctionnement (DGF) versées au communes. La DGF des communes est composée d'une dotation forfaitaire et d'une dotation d'aménagement qui elle même comprend la dotation d'intercommunalité, la DSU et la DSR.

Sont éligibles à la DSU certaines communes de plus de 5.000 habitants déterminées par application d'un indice synthétique défini à l'article L. 2334-17 du code général des collectivités territoriales.

La fixation du montant de la DSU constitue chaque année pour le comité des finances locales la deuxième étape de la répartition des crédits de la dotation d'aménagement de la DGF. Les crédits destinés au financement de l'intercommunalité sont prélevés en priorité sur la masse de la dotation d'aménagement. Le solde est réparti entre la DSU et la DSR. Le comité des finances locales, en application des dispositions de l'article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales, peut choisir d'accorder à la DSU entre 45 % et 55 % de ce solde.

La part de la DSU et de la DSR dans la dotation d'aménagement se situe aux alentours de 40 %, en légère diminution depuis 1996 :

Répartition des crédits de la dotation d'aménagement de la DGF entre ses composantes

(en millions de francs)

	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Dotation d'aménagement	8 066	8 504	8 971	10 135	10 215	11 603
Dotation d'intercommunalité	4 661	5 018	5 334	5 604	5 974	6 957
Solde pour la DSU et la DSR	3 404	3 485	3 685	4 562	4 240	4 645
Part de la DSU et de la DSR dans le total (en %)	42,2	41,0	41,1	45,0	41,5	40,0

Depuis 1996, le montant du solde de la dotation d'aménagement, qui finance la DSU et la DSR, a progressé moins vite que la dotation d'aménagement elle-même en raison du poids croissant des crédits destinés au financement de l'intercommunalité. La progression du solde de la dotation d'aménagement aurait été encore moins rapide si l'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, n'avait pas prévu pour les communautés d'agglomération un financement en partie extérieur à la dotation d'aménagement ^{164 ( * )} .

Taux d'évolution de la dotation d'aménagement et de ses composantes

Afin d'accroître le montant de la DSU et de « contrer » les effets du coût croissant de l'intercommunalité, une pratique s'est développé depuis 1999, consistant à abonder en loi de finances le montant de la DSU.

Ces abondements « ciblés » ne sont pas pris en compte dans le montant de la DGF retenu pour le calcul de l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales en application de l'article 57 de la loi de finances pour 1999, si bien qu'ils ne pèsent pas sur le montant de la variable d'ajustement de l'enveloppe normée.

Les abondements dont a bénéficié la DSU ces dernières années sont les suivants :

- l'article 59 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) a prévu que, en 1999, 2000 et 2001, la DSU bénéficierait d'un abondement de 500 millions de francs (76,22 millions d'euros) ;

- l'article 64 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999) a ajouté, au titre de cette année, un abondement supplémentaire de 500 millions de francs (76,22 millions d'euros) ;

- l'article 44 de la loi de finances pour 2001 (n°2000-1352 du 30 décembre 2000) a majoré la DSU de 350 millions de francs (53,36 millions d'euros).

- pour mémoire, il convient de rappeler que, en application de la loi n° 95-115 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, la DSU bénéficie chaque année d'un montant croissant de crédits provenant de la disparition progressive de la DGF de la région Ile-de-France.

Part des « contributions » dans le total des crédits de la DSU

(en millions de francs)

	1996	1997	1998	1999	2000	2001
DSU avant contributions	1 940	1 985	2 094	2 577	2 510	2 623
DSU après contributions	2 120	2 165	2 274	3 297	3 770	3 773
DSU après contributions hors contribution "RIF"	2 020	2 025	2 094	3 077	3 510	3 473
Part des contributions dans le total (en %)	8,5	8,3	7,9	21,8	33,4	30,5
Part des contributions "hors RIF" dans le total (en %)	4,0	2,0	0,0	16,2	28,5	24,5

Les abondements, ou « contributions » dans le langage de l'administration, représentent aujourd'hui environ le quart du montant total de la DSU. Ils ont permis de doubler le taux de progression du montant de la DSU entre 1996 et 2001.

Toutefois, ce taux de progression de près de 80 % s'explique surtout par la très bonne année pour la DSU qu'a constitué l'exercice 1999, au cours duquel la DSU a bénéficié à la fois d'un abondement de 500 millions de francs (76,22 millions d'euros), de la stagnation du montant de la dotation d'intercommunalité et d'un bon taux de progression global de la DGF.

Dès l'année suivante, le taux de progression « spontané » de la DSU passait de 23 % à 2 % et, malgré des abondements extérieurs deux fois supérieurs à leur montant de 1999 (1 milliard de francs contre 500 millions de francs), le taux de progression « après contributions » passait de 45 % à 14 %.

Entre 2000 et 2001, la progression « spontanée » de la DGF s'est élevée à 5 % et les abondements n'ont permis à la DSU que de conserver son montant de l'année précédente.

Taux d'évolution de la DSU

Le montant de la DSU reste marginal par rapport à celui de la dotation forfaitaire des communes . Le tableau ci-dessous montre cependant que la pratique des abondements a permis de réduire légèrement l'écart entre la dotation forfaitaire et les sommes consacrées à la péréquation. Alors qu'en 1996 le montant de la dotation forfaitaire était 21 fois supérieur à celui des dotations de péréquation, il ne leur est plus que 13 fois supérieur en 2001.

Part de la DSU et de la DSR dans le total de la DGF

(en millions de francs)

	1996	1997	1998	1999	2000	2001
DGF des communes (hors financement des communautés d'agglomération et hors contributions)	86 025	87 244	88 337	90 794	91 553	94 646
Dotation forfaitaire	77 959	78 640	79 369	80 659	81 339	83 042
DSU (avec contributions)	2 120	2 165	2 274	3 297	3 770	3 773
DSR (avec contributions)	1 563	1 640	1 770	2 204	2 340	2 472
Part DSU DSR dans la DGF des communes (en %)	4,3	4,4	4,6	6,1	6,7	6,6
Dotation forfaitaire/DSU+DSR	21,2	20,7	19,6	14,7	13,3	13,3

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de majorer de 121,959 millions d'euros (800 millions de francs) le montant de la DSU en 2002.

Il précise que cette majoration n'est pas comprise dans le montant de la DGF retenu pour calculer le montant de l'enveloppe normée.

La majoration proposée peut être décomposée en deux sous-enveloppes. On peut considérer que 76,22 millions d'euros (500 millions de francs) s'inscrivent dans la même logique que celle de l'article 21 du présent projet de loi de finances : la prolongation d'un an du contrat de croissance et de solidarité, dans la cadre duquel l'article 59 de la loi de finances pour 1999 prévoyait une majoration de la DSU de 500 millions de francs par an pendant les trois années d'application du contrat.

Par déduction, 45,739 millions d'euros (300 millions de francs) constituent un effort supplémentaire consenti par le gouvernement, sans qu'aucun texte ne l'y oblige.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Le recours à des abondements « ciblés » du montant de composantes de la DGF est parfois décrié en raison de ses conséquences sur la lisibilité des mécanismes de répartition de la DGF. De plus, l'incertitude annuelle quant à leur possible non-reconduction nuit à la possibilité pour les collectivités locales de prévoir l'évolution de leurs ressources.

Ces inconvénients sont la contrepartie de l'efficacité de ce procédé. Les abondements ciblés permettent en effet d'atteindre avec précision l'objectif recherché (en l'espèce, une majoration de la seule DSU). A l'inverse, une majoration globale du montant de la DGF, ou même de sa seule dotation d'aménagement, se traduirait par une dilution de l'effet recherché, puisque les crédits correspondant à la majoration seraient « éparpillés » entre les différentes composantes de la DGF.

Aujourd'hui, comme l'écrivait notre collègue Michel Mercier dans son rapport au nom de la mission d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation, « la complexité semble devenue le prix à payer pour atteindre les objectifs recherchés » ^{165 ( * )} .

Si la méthode est efficace, le gouvernement l'utilise de moins en moins et l'effort supplémentaire en faveur de la DSU (« hors contrat de croissance et de solidarité ») décroît depuis trois ans . Il s'élevait à 76,22 millions d'euros (500 millions de francs) en 2000, à 53,36 millions d'euros en 2001 (350 millions de francs) et s'établit à 45,539 millions d'euros (300 millions d'euros) dans le projet de loi de finances pour 2002.

En 2001 comme en 2002, le montant de cet effort est déterminé en fonction de considérations d'affichage. En 2001, il s'agissait pour le gouvernement d'éviter que le montant de la DSU soit inférieur à celui de 2000. En 2002, il s'agit d'atteindre l'objectif d'un taux de progression de 5 %.

En 2001, le montant total de la DSU (après « contributions ») s'est établi à 575,19 millions d'euros, soit 3,24 % du montant total de la DGF inscrit dans le projet de loi de finances pour 2001, fixé à 17.708 millions d'euros. Si, comme l'annonce le gouvernement, les dispositions du présent article permettront d'accroître de 5 % le montant total de la DSU en 2002, celui-ci devrait s'élever à 603,94 millions d'euros, soit 3,25 % du montant total de la DGF inscrit dans le projet de loi de finances pour 2002, qui s'établit à 18.535 millions d'euros.

Votre rapporteur général vous propose un amendement portant à 152,45 millions d'euros (1.000 millions de francs, la moitié au titre de la reconduction du contrat de croissance et de solidarité, l'autre au titre de l'effort supplémentaire de l'Etat) le montant de la majoration de la DSU prévu par le présent article.

Cet amendement, d'effet identique à ceux adoptés par notre Assemblée lors de l'examen des projets de loi de finances pour 2000 et pour 2001, permet de porter à 3,4 % la part de la DSU dans le total de la DGF inscrite dans le projet de loi de finances pour 2002.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 25

Majorations de la dotation de solidarité rurale

Commentaire : le présent article a pour objet de majorer de 1,5 million d'euros la dotation de solidarité rurale et de 22,867 millions d'euros la fraction « bourgs-centres » de cette dotation.

I. UNE MAJORATION DE 22,8 MILLIONS D'EUROS DE LA FRACTION « BOURGS-CENTRES » DE LA DOTATION DE SOLIDARITÉ RURALE

La dotation de solidarité rurale (DSR) est, avec la dotation de solidarité urbaine (DSU), l'une des composantes à vocation péréquatrice de la dotation globale de fonctionnement (DGF) versée aux communes.

La dotation de solidarité rurale comprend deux fractions :

- la fraction « bourgs-centres » est versée aux communes définies à l'article L. 2.334-21 du code général des collectivités territoriales, c'est-à-dire les communes dont la population représente au moins 15 % de la population du canton ainsi que les chefs-lieux de canton. En 2001, 4.028 communes ont reçu des attributions de DGF à ce titre. L'attribution moyenne par habitant s'établissait à 11,19 euros (73,42 francs) ;

- le fraction « péréquation » est versée aux communes de moins de 10.000 habitants, et aux chefs-lieux de canton de moins de 20.000 habitants, dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur au double du potentiel fiscal moyen par habitant des communes appartenant au même groupe démographique. Ces critères ne sont pas particulièrement discriminants puisque, en 2001, 33.672 communes étaient éligibles à la fraction « péréquation » et ont reçu une attribution moyenne par habitant de 8,23 euros (54 francs).

En 2000 et en 2001, la fraction « bourgs-centres » a fait l'objet d'un abondement de 22,87 millions d'euros (150 millions de francs). En 2000, l'abondement a permis d'éviter une baisse du montant de cette dotation par rapport à 1999.

Le I du présent article propose de reconduire cet abondement en 2002. Le III précise, comme les années précédentes, que cette majoration n'est pas prise en compte dans le montant de la DGF pour le calcul de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales, de façon à ne pas réduire d'autant le montant de la variable d'ajustement de cette enveloppe.

Evolution des crédits de la DSR mis en répartition en métropole

(en millions de francs)

	1996	1997	1998	1999	2000	2001
DSR « bourgs-centres »	469	484	509	592	740	766
DSR « bourgs-centres » hors abondement en loi de finances					590	616
DSR « péréquation »	1.034	1.094	1.193	1.527	1.510	1.612

A la différence des dispositifs proposés pour 2000 et pour 2001, la majoration de la DSR « bourgs-centres » n'est pas financée par un prélèvement sur les ressources du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), donc par une réduction des ressources du fonds national de péréquation (FNP) ^{166 ( * )} , mais par un effort budgétaire supplémentaire de l'Etat.

Votre commission s'était opposée, à l'occasion de la discussion des projets de loi de finances pour 2000 et 2001, au financement par le FNP de la majoration de la fraction « bourgs-centres » de la DSR.

Votre rapporteur général faisait valoir l'année dernière au secrétaire d'Etat chargé du budget que « la péréquation en faveur des bourgs-centres ne doit pas être financée par une baisse des ressources du FNP, qui est le principal instrument de péréquation en faveur des très petites communes rurales. En d'autres termes, madame le secrétaire d'Etat, votre dispositif consiste, pour les communes rurales, à déshabiller Pierre pour habiller Paul, ce qui n'est pas convenable » ^{167 ( * )} .

Le secrétaire d'Etat chargé du budget, en réponse, avait indiqué qu'il était apparu possible, compte tenu de l'évolution des ressources du FNPTP, « de reconduire le prélèvement qui avait été décidé en 2000 au profit de la DSR sans remettre en cause les moyens du FNPTP en faveur de la péréquation. Par ailleurs, il ne paraît pas anormal que la majoration de la fraction bourgs-centres de la DSR, qui relève bien d'une logique de péréquation, soit financée par le FNPTP ».

Cette réponse s'inscrit dans la continuité d'une pratique consistant à détourner l'augmentation, résultant de l'application de la loi, du montant d'un concours financier aux collectivités locales, pour l'affecter au financement de mesures nouvelles, privant ainsi ce concours de toute l'augmentation dont il aurait pu bénéficier. Par ailleurs, la logique consistant à financer la dotation de solidarité rurale par les ressources d'un fonds de péréquation de la taxe professionnelle , n'est pas totalement apparente.

II. UNE MAJORATION DE 1,5 MILLION D'EUROS DE LA TOTALITE DE LA DOTATION DE SOLIDARITE RURALE

1. Le dispositif proposé

Le a) du II du présent article abroge les articles 5 et 6 de la loi du 13 novembre 1936 relative aux premières mesures de réforme des finances départementales et communales.

L'article 5 de cette loi dispose que sont à la charge de l'Etat « le service de l'édition complète du Journal officiel (...) fait à la mairie de chaque commune chef-lieu de canton », « le service de l'édition des communes du Journal officiel (...) fait à la mairie de toutes les communes », ainsi que « les frais de bureau et d'impression pour le service de la commune, les frais de conservation des archives communales et du Recueil des actes administratifs du département et, pour les communes chef-lieu de canton, les frais de conservation du Journal officiel ».

L'article 6 de cette loi met à la charge de l'Etat « les frais de registre de l'état-civil et ceux de la table décennale des actes de l'état-civil ainsi que tous les frais spéciaux résultant de l'application de la loi sur le recrutement », ainsi que les « frais de livrets de famille ».

Ces frais seront désormais à la charge des communes. Le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale indique dans son rapport sur présent projet de loi de finances que « les préfets, qui, dans la pratique, gèrent les crédits concernés (...) ont dénoncé l'inadaptation de » la situation actuelle ^{168 ( * )} .

Le b) du II modifie l'article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales pour prévoir une compensation aux communes de cette charge nouvelle, d'un montant de 1,5 million d'euros (9,84 millions de francs), correspondant au coût pour l'Etat de l'exercice de ces compétences. Il est proposé de majorer de ce montant la dotation de solidarité rurale (DSR).

Par conséquent, les crédits destinés à compenser le transfert d'une charge à toutes les communes seront versés aux seules communes éligibles à la dotation de solidarité rurale . Les autres communes ne recevront aucune compensation. L'exposé des motifs justifie ce parti pris par « la volonté de ne pas pénaliser les petites communes rurales ».

Dans le dispositif proposé, outre que toutes les communes ne bénéficieront pas de la compensation, les sommes reçues par celles qui y seront éligibles ne correspondront pas forcément au coût des charges nouvelles qu'elles supporteront puisque la compensation sera « fondue » dans la masse des crédits de la DSR, elle-même répartie entre les communes rurales en fonction de critères totalement indépendants du coût des frais dont la charge est transférées aux communes.

Le c) du II dispose que, à compter de 2003, la majoration de 1,5 million d'euros sera prise en compte dans le montant de la DGF, défini à l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, auquel est appliqué le taux de progression permettant de déterminer le montant de cette dotation au titre de l'année suivante.

Par conséquent, le montant de 1,5 million d'euros sera de facto revalorisé chaque année comme la dotation globale de fonctionnement.

Le III précise que cette majoration n'est pas prise en compte dans le montant de la DGF retenu pour le calcul de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales, afin de ne pas réduire d'autant le montant de la variable d'ajustement de l'enveloppe.

Sur le plan de l'opportunité, le dispositif proposé est discutable car il ne met pas en place une compensation au franc le franc à la date du transfert. Il ne compense d'ailleurs pas toutes les communes.

Sur le plan technique, la rédaction proposée pour le dernier alinéa de l'article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales dispose que « en 2002, le montant des crédits affectés à la dotation de solidarité rurale est majoré de 1,5 million d'euros. En 2003, le montant de cette majoration n'est pas pris en compte pour la répartition, entre la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale, de l'augmentation du solde de la dotation d'aménagement ».

Cette rédaction, combinée aux dispositions du III du présent article, a pour objet de préciser que lorsque, à compter de 2003, le solde de la dotation d'aménagement de la DGF sera mécaniquement majoré de 1,5 million d'euros, la DSR se verra attribuer l'intégralité de cette somme et les règles de répartition du solde entre la DSU et la DSR (selon lesquelles aucune de ces deux dotations ne peut se voir attribuer plus de 55 % et moins de 45 % de ce montant) ne s'appliqueront qu'au « solde du solde », c'est-à-dire le solde de la dotation d'aménagement diminué des 1,5 million d'euros.

Le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale observe que cette disposition a pour objet « d'éviter qu'en 2003 le montant de cette majoration ne soit, au moins partiellement, absorbé par les communes bénéficiaires de la DSU ».

Dans la logique du dispositif du présent article, cette précaution est fondée. Cependant, avec la rédaction proposée, à compter de 2004, une partie de la compensation sera absorbée par les communes éligibles à la DSU.

2. La position de votre commission

L'absence de compensation à toutes les communes du transfert d'une nouvelle dépense obligatoire est contestable dans son principe.

Mais surtout, par une mesure d'apparence anodine, il est proposé de décharger l'Etat de son obligation d'assurer la diffusion des lois et règlements sur l'ensemble du territoire national.

Votre rapporteur général vous soumet un amendement tendant à conserver les dispositions actuellement en vigueur.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 25 bis (nouveau)

Allégement de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les redevables âgés de plus de soixante-cinq ans

Commentaire : le présent article propose d'augmenter de 76 à 100 euros le dégrèvement d'office de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les redevables non-imposables, en réduisant de 70 à 65 ans l'âge minimal de ses bénéficiaires.

I. LE DROIT ACTUEL

A. PRINCIPES GÉNÉRAUX APPLICABLES À LA TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES

La taxe foncière sur les propriétés bâties est établie au nom de son propriétaire au 1 ^er janvier de l'année d'imposition, qu'il s'agisse d'une personne physique ou d'une personne morale. Pour certaines situations spécifiques (usufruit, droit d'usage, emphytéose, bail à construction ou à réhabilitation), la taxe peut être établie au nom d'une autre personne que le propriétaire. Sont imposables les constructions fixées au sol à perpétuelle demeure, et les constructions qui présentent le caractère de véritables bâtiments.

La taxe foncière sur les propriétés bâties est assise sur le revenu net cadastral, qui est déterminé en appliquant à la valeur locative des propriétés un abattement de 50 %. Cette déduction est destinée à tenir compte des frais de gestion, d'assurance, d'amortissement, d'entretien et de réparation de la propriété imposable. Le montant de la taxe due par chaque contribuable correspond donc au produit du revenu net cadastral de la propriété par le taux de l'impôt, qui varie d'une commune à l'autre et évolue chaque année. Les taux d'imposition sont, comme pour la taxe d'habitation, directement votés par les communes, leurs groupements et les départements.

L'Etat perçoit 8 % de la cotisation à payer en contrepartie des frais qu'il supporte pour établir ces cotisations et pour prendre en charge les dégrèvements correspondants (frais de dégrèvement et de non-valeurs au taux de 3,60 %, ainsi que frais d'assiette et de recouvrement au taux de 4,40 %).

B. LES ALLÉGEMENTS ET EXONÉRATIONS DE LA TAXE

1. Les exonérations au titre de la nature ou de l'affectation de la propriété

a) Les exonérations permanentes

L'article 1382 du code général des impôts exonère de taxe foncière les propriétés publiques si :

- elles appartiennent à l'Etat, aux collectivités territoriales, aux groupements de communes ou aux établissements publics, scientifiques, d'enseignement ou d'assistance ;

- elles sont affectées à un service public ou d'utilité générale ;

- elles sont improductives de revenus.

Cet article détaille également les différentes exonérations particulières prévues pour des bâtiments spécifiquement mentionnés par lui ^{169 ( * )} .

b) Les exonérations temporaires

Les constructions nouvelles ou réhabilitées, quelle que soit leur nature, bénéficient d'une exonération temporaire de la taxe foncière sur les propriétés bâties, limitée cependant à la part prélevée au profit du département ou de la région. Pour la part de taxe foncière sur les propriétés bâties perçue au profit des communes et de leurs groupements, l'exonération est maintenue pour les seuls logements à usage d'habitation, sauf délibération contraire des collectivités et groupements concernés.

Les exonérations de longue durée s'appliquent exclusivement aux logements sociaux affectés à l'habitation principale de leurs occupants. Ces exonérations peuvent être prolongées par décision du département, pour la part perçue à son profit.

L'article 36 de la loi de finances pour 2000 a institué, à compter du 1 ^er janvier 2000, une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant quinze ans pour les locaux acquis ou aménagés avec l'aide de l'Etat en vue de la création d'hébergements d'urgence destinés aux personnes défavorisées au sens de la loi n° 99-449 du 31 mai 1999. Les pertes de ressources induites pour les collectivités territoriales sont compensées par l'Etat.

Enfin, les constructions neuves de logements locatifs sociaux sont exonérées de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de quinze ans à compter de l'année qui suit celle de leur achèvement. Par ailleurs, les départements et les communes peuvent, par délibération, exonérer totalement ou partiellement de la taxe foncière sur les propriétés bâties, pour la part perçue à leur profit, pendant la durée qu'ils déterminent, les logements sociaux acquis en vue de leur location avec le concours financier de l'Etat.

Tableau récapitulatif des exonérations temporaires

Habitations principales		Autres locaux
Achevées au plus tard le 31 décembre 1972	Achevées depuis le 1 ^er janvier 1973
25 ans à la condition que les ¾ au moins de l'immeuble soient affectés à l'habitation pour les : - logements HLM à usage locatif appartenant aux organismes d'HLM ; - logements, à usage locatif, appartenant, à la date du 15 décembre 1983, à des sociétés d'économie mixte à participation majoritaire des collectivités locales et financés à l'aide du Crédit foncier de France ou de la Caisse centrale de coopération économique.	15 ans pour : - les logements HLM ; - les logements à usage locatif financés à l'aide de PLA. 10 ans pour les logements en accession à la propriété financés à l'aide de PAP avant le 1 ^er octobre 1995, date de la suppression du PAP*. 2 ans pour les autres logements pour la part départementale et régionale, et pour la part communale, sauf délibération contraire	2 ans pour les seules parts départe-mentales et régio-nales
*Si la demande de prêt a été déposée avant le 1 ^er janvier 1984, la durée de l'exonération est de 15 ans.

2. Les allégements et exonérations prévues au titre de la qualité du propriétaire

Les dispositifs d'allégement de la taxe foncière sur les propriétés bâties sont peu nombreux par comparaison avec les mesures d'exonération et de dégrèvement relatifs à la taxe d'habitation.

Le bénéfice de l' exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties est accordé, pour leur résidence principale, aux contribuables âgés de plus de soixante-quinze ans , aux titulaires de l'allocation supplémentaire du Fonds national de solidarité ainsi qu'aux invalides percevant l'allocation adultes handicapés, dès lors qu'ils ne sont pas imposables sur le revenu , vivent seuls ou avec leur conjoint, ou avec des personnes elles-mêmes non passibles de l'impôt sur le revenu :

- l'article 1390 du code général des impôts prévoit que « les titulaires de l'allocation supplémentaire mentionnée à l'article L. 815-2 ou à l'article L. 815-3 du code de la sécurité sociale sont exonérées de la taxe foncière sur les propriétés bâties dont ils sont passibles à raison de leur habitation principale », sous réserve qu'ils occupent l'habitation : « soit seuls ou avec leur conjoint ; soit avec des personnes qui sont à leur charge au sens des dispositions applicables en matière d'impôt sur le revenu ; soit avec d'autres personnes titulaires de la même allocation ».

- l'article 1391 du code général des impôts prévoit que « les redevables âgés de plus de soixante-quinze ans au 1 ^er janvier de l'année de l'imposition sont exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour l'immeuble habité exclusivement par eux », à condition qu'ils ne soient pas imposables.

S'agissant des personnes âgées résidant en maisons de retraite, elles ne peuvent pas, en principe, bénéficier de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties prévue à l'article 1391 du code général des impôts à raison du logement qui ne constitue plus leur résidence principale au regard des impôts directs locaux. Toutefois, ces personnes peuvent obtenir, sur réclamation adressée au service des impôts compétent, la remise gracieuse du montant de leurs impositions afférentes au logement qu'elles occupaient auparavant à titre de résidence principale : en réponse à une question écrite de notre collègue Serge Mathieu ^{170 ( * )} , le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie indique que « des consignes permanentes sont données aux services des impôts afin que les demandes gracieuses émanant des redevables de la taxe foncière sur les propriétés bâties en situation difficile soient examinées avec bienveillance ».

Ces exonérations constituent une exception aux principes qui régissent les taxes foncières puisque celles-ci sont des impôts réels, qui sont dus quels que soient l'utilisation de la propriété et les revenus du propriétaire.

3. Le dégrèvement d'office prévu par l'article 43 de la loi de finances pour 2001

L'article 43 de la loi de finances pour 2001, issu d'un amendement présenté par le groupe communiste à l'Assemblée nationale, a inséré un article 1391 B dans le code général des impôts, visant à faire bénéficier d'un dégrèvement d'office de 500 francs (76 euros) au titre de la taxe foncière sur les propriétés bâties, les redevables âgés de plus de soixante-dix ans.

Deux conditions sont posées pour bénéficier de ce dégrèvement :

- d'une part, les redevables doivent occuper leur habitation principale dans les conditions prévues à l'article 1390 du code général des impôts. Cet article dispose que les redevables doivent occuper leur habitation soit seuls ou avec leur conjoint, soit avec des personnes qui sont à leur charge au sens des dispositions applicables en matière d'impôt sur le revenu, soit avec d'autres personnes titulaires de l'allocation supplémentaire mentionnée à l'article L. 815-2 ou à l'article L. 815-3 du code de la sécurité sociale ;

- d'autre part, le montant du revenu des redevables ne doit pas excéder la limite prévue à l'article 1417 du code général des impôts, soit, pour les impositions établies au titre de 2001, 44.730 francs (6.819 euros) pour la première part de quotient familial, majorée de 11.950 francs (1.822 euros) pour chaque demi-part supplémentaire retenues pour le calcul de l'impôt sur le revenu ^{171 ( * )} .

Le coût de cette mesure, qui concerne 300.000 personnes, est évalué à environ 150 millions de francs (22,9 millions d'euros).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article propose :

- d'abaisser de 70 à 65 ans l'âge donnant droit au bénéfice du dégrèvement ;

- de relever le montant du dégrèvement de 76 euros (500 francs) à 100 euros (soit environ 656 francs).

Selon le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale et la secrétaire d'Etat au budget, cette mesure devrait concerner environ 860.000 personnes (soit environ 500.000 personnes supplémentaires par rapport au dispositif voté dans la loi de finances pour 2001). Le coût de cette mesure devrait s'élever à un peu plus de 50 millions d'euros (330 millions de francs).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

De manière identique à l'année passée, votre rapporteur général constate que le présent article, issu d'un amendement déposé par le groupe communiste à l'Assemblée nationale, a été accepté par le gouvernement comme un « gage » donné à cette composante de la « majorité plurielle », après les réserves exprimées par cette dernière quant au projet de budget, à son contenu et ses orientations, et cela, dans la perspective des prochaines échéances électorales. La secrétaire d'Etat au budget, Mme Florence Parly, a indiqué, lors de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale :

« ... cette disposition qui consiste à alléger le poids de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour nos concitoyens les plus modestes fait partie des mesures, assez nombreuses, pour lesquelles le Gouvernement a souhaité accompagner les demandes formulées par votre groupe » ^{172 ( * )} .

Le faible coût de cette mesure permet en effet au gouvernement de satisfaire « à moindre frais » les humeurs du groupe communiste.

Votre rapporteur général considère cependant que la mesure proposée par le présent article est une mesure de solidarité justifiée à l'égard des personnes âgées . De plus, il n'apparaît pas que sa mise en oeuvre emporte des effets pervers, dès lors que la méthode du dégrèvement ne porte pas atteinte aux recettes des collectivités locales .

Afin de limiter les distorsions croissantes dues à l'obsolescence des bases locatives, le gouvernement a été amené à multiplier les mesures de dégrèvement ou de suppression partielle d'impôts locaux. Les difficultés inhérentes à l'adoption d'assiettes alternatives et notamment leurs conséquences en termes de transferts de charges entre contribuables et de ressources entre collectivités ont conduit à réduire les impôts existants par le développement de mécanismes d'allégement général (suppression de la part régionale de la taxe d'habitation), de réduction de bases (suppression de la part salaires de la taxe professionnelle, par exemple), de dégrèvement (plafonnement par rapport à la valeur ajoutée pour la taxe professionnelle par exemple) ou de réductions d'impôt calculées en fonction de critères de revenu notamment pour la taxe d'habitation et la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Ainsi, le budget de l'Etat se trouve de plus en plus rigidifié par le poids des dotations de compensation versées aux collectivités locales et la prise en charge des dégrèvements, sur lesquels le gouvernement n'a aucune liberté. Compte tenu par ailleurs de la croissance des dépenses de fonctionnement et, en particulier, de rémunération des fonctionnaires dans le budget de l'Etat, les gouvernements disposent d'une marge de manoeuvre de plus en plus limitée , la réduction du déficit impliquant souvent une diminution des dépenses d'investissement de l'Etat ou de ses dépenses d'intervention. Par conséquent, si la légitimité des mesures d'allègement d'impôts qui visent à corriger des inégalités flagrantes ne saurait être remise en cause, il convient de souligner les effets pervers d'une absence de réforme globale des bases fiscales pour le budget de l'Etat.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 25 ter (nouveau)

Attributions du FCTVA pour les réparations des dommages causés par les tempêtes de 1999

Commentaire : actuellement, les investissements réalisés par les collectivités territoriales en vue de réparer les dommages causés par les tempêtes de 1999 n'ouvrent droit à des attributions du FCTVA que s'ils ont été réalisés en 1999 ou en 2000. Le présent article a pour objectif d'étendre ce dispositif aux investissements réalisés en 2001.

I. L'ÉTAT DU DROIT ACTUEL

Les tempêtes de la fin de l'année 1999 ont entraîné la mort de 92 personnes. Selon des estimations réalisées au mois de mars de l'année 2001 par les AGF, elles auraient également provoqué des dégâts s'élevant à 70 milliards de francs (11 milliards d'euros), dont 50 milliards de francs (8 milliards d'euros) seulement auraient été indemnisés par les assureurs français. Les pouvoirs publics, et en particulier les collectivités locales, sont donc appelés à jouer un rôle important dans la réparation des dommages provoqués par les tempêtes.

Pourtant, les propositions faites par votre commission des finances à ce sujet n'ont été, jusqu'à l'adoption du présent article par l'Assemblée nationale, que partiellement suivies.

A. LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE DU 13 JUILLET 2000

Le droit actuel résulte de l'article 13 de la loi n° 2000-656 du 13 juillet 2000 de finances rectificative pour 2000.

1. Le droit commun du FCTVA

Le « droit commun » du FCTVA est exprimé dans l'article L1615-6 du Code général des collectivités territoriales, qui prévoit que les dépenses réelles d'investissement à prendre en considération au titre du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée au titre d'une année déterminée sont celles afférentes à la pénultième année ( n - 2 ).

Cet article précise cependant que dans le cas des communautés de villes (jusqu'à leur extinction), des communautés de communes et des communautés d'agglomération, les dépenses réelles d'investissement à prendre en considération au titre du FCTVA sont celles afférentes à l'exercice en cours.

2. La loi de finances rectificative du 13 juillet 2000

La loi de finances rectificative du 13 juillet 2000 a mis en place un dispositif de versement anticipé des attributions du fonds à l'ensemble des bénéficiaires du FCTVA victimes des intempéries de novembre et décembre 1999, sur le modèle du régime applicable aux communautés de villes, aux communautés de communes et aux communautés d'agglomération.

En effet, cette loi prévoit que les dépenses réelles d'investissement réalisées par les bénéficiaires du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) en 1999 ou en 2000 ouvrent droit à des attributions du fonds en 2000, dès lors qu'elles interviennent en réparation des dommages directement causés par les intempéries survenues les 12 et 13 novembre 1999 et du 25 au 29 décembre 1999.

Ce dispositif présente donc deux caractéristiques principales :

- les investissements doivent être réalisés en 1999 ou en 2000 ;

- les attributions du fonds ont lieu en l'an 2000.

B. LES PRÉCONISATIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES N'AVAIENT ÉTÉ QUE PARTIELLEMENT SUIVIES

1. La reprise par le gouvernement du principe de l'ouverture des droits l'année même de l'investissement

Cette ouverture des droits l'année même de la réalisations des investissements était l'une des principales propositions du Sénat au sujet de la réparation des dommages causés par les tempêtes.

Cette idée avait été avancée dès le 11 janvier 2000 par le président de votre commission des finances et par votre rapporteur général, dans un communiqué de presse commun préconisant diverses mesures en faveur des collectivités sinistrées.

A l'occasion de l'examen par le Sénat au mois de mars 2000 de deux propositions de lois portant diverses mesures en faveur des communes sinistrées par les intempéries de novembre et décembre 1999, le rapporteur de ces textes au nom de votre commission des finances, notre collègue Michel Mercier, avait retenu une disposition de cette nature à l'article 2 de ses conclusions. Cet article avait été adopté à l'unanimité du Sénat.

Le principe a ensuite été repris par le gouvernement à l'article 13 de la loi de finances rectificative du 13 juillet 2000.

2. Un dispositif ne concernant pas les investissements réalisés en 2001, contrairement à ce que demandait votre commission des finances

Cependant, le gouvernement n'avait pas suivi le Sénat en ce qui concernait l'extension du dispositif aux investissements réalisés en 2001.

Un amendement en ce sens avait été proposé par votre rapporteur général à l'occasion du débat relatif à la loi de finances rectificative du 13 juillet 2000.

En effet, compte tenu de l'importance des dégâts causés par les intempéries et les tempêtes, et des délais auxquels étaient confrontées les collectivités locales pour le vote de leurs budgets, il n'était pas exclu que certaines collectivités choisissent de ne pas procéder aux investissements de réparation dans la précipitation et décident de les réaliser en 2001. Dès lors, limiter la mesure à la seule année 2000 pouvait apparaître restrictif.

Cependant, le gouvernement avait exprimé un avis défavorable à cet amendement, avançant « la complexité qu'entraînait la multiplicité des réglementations en matière de FCTVA » ^{173 ( * )} .

II. LA MODIFICATION INTRODUITE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article reprend, dans une rédaction voisine, une proposition faite par le Sénat à l'occasion du débat relatif à la loi de finances rectificative du 13 juillet 2000, c'est-à-dire la possibilité de bénéficier en 2001 de versements anticipés du FCTVA pour les investissements intervenant en réparation des dommages causés par les tempêtes de 1999.

Il résulte d'un amendement déposé par nos collègues députés Gilbert Mitterrand et Henri Emmanuelli, ainsi que par les commissaires membres du groupe socialiste, et sous-amendé par le gouvernement. Les attributions du FCTVA interviennent non pas l'année où les crédits sont engagés, mais l'année de réalisation des investissements.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur général se réjouit naturellement du ralliement du gouvernement à la position du Sénat. Il déplore cependant que son attitude vis-à-vis d'un amendement, aussi justifié soit-il, dépende à ce point de l'appartenance de ses auteurs à la majorité dite plurielle ou à l'opposition parlementaire.

Par ailleurs, dans un souci de clarté, il vous propose de remplacer la notion d'année de « réalisation » des investissements par celle, plus précise, d' « année au cours de laquelle les crédits correspondants ont été payés ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 26

Evaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes

Commentaire : le présent article vise à préciser l'évaluation de la contribution française au budget des Communautés européennes, fixée à 16,87 milliards d'euros.

Le prélèvement sur recettes représentatif de la contribution française au budget européen est évalué à 16,87 milliards d'euros en 2002. Il s'accroîtrait de 11,21 % par rapport à l'estimation de la loi de finances initiale pour 2001 (15,17 milliards d'euros).

L'analyse détaillée de cette contribution fait l'objet du fascicule 2 du présent tome II du rapport général, intitulé : « Participation de la France au budget des Communautés européennes (article 26 du projet de loi de finances) » . Ce rapport est établi par notre collègue Denis Badré, rapporteur spécial .

Décision de la commission : sous le bénéfice des observations de son rapporteur spécial, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ¹¹⁰ Loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999.

* ¹¹¹ Sur cette question on se reportera utilement au commentaire de l'article 31 dans le rapport général de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2000, n° 89, tome II (1999-2000).

* ¹¹² Décret n° 2000-953 du 22 septembre 2000.

* ¹¹³ Les résultats du dernier recensement ont été pris en compte tant pour 2000 que pour 2001.

* ¹¹⁴ Pour 2001 : janvier-septembre.

* ¹¹⁵ In JO Débats Assemblée nationale - Année 2001 n° 62 (deuxième séance du vendredi 19 octobre 2001, p. 6334).

* ¹¹⁶ Dans les conditions suivantes :

relèvement de l'âge minimal de 60 à 61 ans en 1994,

de 61 à 62 ans en 1995,

de 62 à 63 ans en 1996,

de 63 à 64 ans en 1997,

de 64 à 65 ans en 1998.

* 117 Celui-ci stipule que :

« V.- Les exonérations de redevance audiovisuelles décidées pour des motifs sociaux donnent lieu à remboursement intégral du budget général au compte d'emploi de la redevance audiovisuelle.

« Ce remboursement est calculé sur le fondement des exonérations à la date de la publication de la loi n° 2000- 719 du 1er août 2000 précitées ainsi que de celles qui pourraient intervenir postérieurement ».

* ¹¹⁸ La TPTA devait rapporter 51 millions de francs en 1999.

* ¹¹⁹ « Lorsque la déclaration ou l'acte mentionnés à l'article 1728 font apparaître une base d'imposition ou des éléments servant à la liquidation de l'impôt insuffisants, inexacts ou incomplets, le montant des droits mis à la charge du contribuable est assorti de l'intérêt de retard visé à l'article 1727 et d'une majoration de 40 % si la mauvaise foi de l'intéressé est établie ou de 80 % s'il s'est rendu coupable de manoeuvres frauduleuses ou d'abus de droit au sens de l'article L. 64 du livre des procédures pénales ».

* ¹²⁰ Les valeurs indiquées pour 2000 sont celles obtenues au 30 juin 2001.

* ¹²¹ La taxe d'aéroport a été créée par l'article 136 de la loi de finances pour 1999. Elle est acquittée par les compagnies aériennes et perçue au profit des personnes publiques ou privées exploitant des aérodromes dont le trafic dépasse un certain seuil.

* ¹²² Au 31 août 2001, quatre transporteurs aériens exploitaient avec la participation financière du FIATA quatorze liaisons métropolitaines et deux transporteurs exploitaient huit liaisons outre-mer. Depuis la création du FIATA, 56,6 millions d'euros ont été consacrés à la subvention des dessertes aériennes déficitaires.

* ¹²³ Voir les rapports spéciaux consacrés chaque année au BAAC par notre collègue Yvon Collin.

* ¹²⁴ Selon l'agence européenne « Eurocontrol », le trafic aérien devrait croître de 2,6 % en 2002, contre une prévision de croissance de 5,8 % au moment de l'élaboration du présent projet de loi de finances.

* ¹²⁵ Par exemple, le contrôle systématique des passagers et des bagages de soute devrait être mis en oeuvre avant le 31 décembre 2002, alors que le présent article ne le prévoit que pour 2004.

* ¹²⁶ Analyses de Dresdner-Kleinwort Benson.

* ¹²⁷ Edition du 20-26 mai 2000.

* ¹²⁸ Les seules au jour d'aujourd'hui.

* ¹²⁹ Décision n° DC 2000-442.

* ¹³⁰ Evaluations citées par le journal « La Tribune » et l'Agence France-Presse (AFP). Votre rapporteur général n'a pas obtenu de réponse chiffrée du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie sur le montant de la valorisation d'ASF et il est donc conduit à faire référence à des sources journalistiques mieux informées.

* ¹³¹ Evaluations citées par le journal « La Tribune » et l'Agence France-Presse (AFP).

* ¹³² La ligne 01 du compte consacrée au produit des redevances d'utilisation de fréquences allouées en vertu des autorisations d'établissement et d'exploitation des réseaux mobiles de troisième génération (licences UMTS) est en effet réduite de 2,47 milliards d'euros à 1,4 milliard d'euros.

* ¹³³ L'objectif réclamé par la profession agricole demeure 75 % du SMIC net (environ 3.900 francs par mois, soit 594,5 euros).

* ¹³⁴ Loi n° 99-574 du 9 juillet 1999.

* ¹³⁵ Loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998.

* ¹³⁶ Loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000

* ¹³⁷ Le FOREC a - enfin ! - reçu une existence effective, grâce à la publication, au Journal Officiel du 26 octobre 2001, du décret n° 2001-968 du 25 octobre 2001 relatif au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale et modifiant le code de la sécurité sociale, en application de l'article 5 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000.

* ¹³⁸ L'accès à ce dispositif a toutefois cessé à compter de l'entrée en vigueur de la loi « Aubry I » du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail.

* ¹³⁹ SNCF, RATP, EDF-GDF, Banque de France, Comédie française, Opéra de Paris, Ports autonomes de Strasbourg et de Bordeaux, Chambre de commerce et d'industrie de Paris.

* ¹⁴⁰ Dans son rapport précité, la Cour des comptes note ainsi que « si le FOREC avait été doté conformément à la loi, le régime général aurait donc été quasiment équilibré » [sur les trois dernières années].

* ¹⁴¹ Il convient de préciser qu'une disposition « miroir » similaire devra figurer dans le projet de loi de finances rectificative pour 2001.

* ¹⁴² Les présentes dispositions sont sans incidence sur les prélèvements sur le produit de ce droit spécifiques aux départements corses et au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA).

* ¹⁴³ Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 28 décembre 2000, a annulé une disposition du projet de loi de finances rectificative pour 2000 qui prévoyait d'étendre l'assiette de la TGAP aux consommations intermédiaires d'énergie. Cette mesure aurait permis, selon le gouvernement, de doubler le rendement de cette taxe.

* ¹⁴⁴ Le statut de ce prélèvement est adapté à cette occasion pour en faire une imposition de toute nature.

* ¹⁴⁵ Le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante, créé par l'article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, continuera de bénéficier de 0,39 % du produit du droit de consommation sur les tabacs manufacturés.

* ¹⁴⁶ Le budget de l'Etat se voit ainsi affecter une fraction du produit de cette taxe égale à 69,44 %, soit 3,2 milliards d'euros (environ 21 milliards de francs).

* ¹⁴⁷ Rapport n° 3320, tome II, Assemblée nationale, XI ^ème législature.

* ¹⁴⁸ Un appel d'offres pour la cession des immeubles encore non cédés a été lancé en septembre 2001.

* ¹⁴⁹ Voir les rapports sur l'exécution des lois de finances pour 1994, 1995, 1996 et le rapport sur la Sécurité sociale de septembre 1997.

* ¹⁵⁰ Il convient de rappeler la réouverture de la CADES par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 afin de prendre en charge les déficits 1996 et 1997 (la durée de vie de la CADES et de la CRDS avait alors été allongée de cinq ans), et la mesure en faveur des retraités et des chômeurs comprise dans le projet de loi de finances pour 2001. S'agissant des retraités, le coût de la mesure d'exonération est évalué pour la CADES à une perte de produit de CRDS de 344 millions d'euros en 2002, de 352,6 millions d'euros en 2003 et de 3,5 milliards d'euros cumulés d'ici à 2014.

* ¹⁵¹ Le taux d'indexation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) pris en compte dans l'enveloppe normée est l'indice de la DGF ; la dotation spéciale instituteurs, la dotation élu local, la dotation générale de décentralisation (DGD), la DGD de Corse et la DGD formation professionnelle sont indexées sur le taux progression de la DGF (après recalage et régularisation), les dotations au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et au fonds national de péréquation sont indexées sur l'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat, la dotation globale d'équipement, la dotation départementale d'équipement des collèges et la dotation régionale d'équipement scolaire sont indexées sur l'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques.

* ¹⁵² In JO Débats Assemblée nationale, séance du 21 octobre 1995, p. 2301.

* ¹⁵³ In JO Débats Sénat, séance du 24 novembre 1995, p. 2917.

* ¹⁵⁴ A l'occasion de la discussion au Sénat du projet de loi de finances pour 2001, la secrétaire d'Etat chargée du budget avait affirmé que « cette année, la DCTP ne diminue que de 5,4 %, ce qui est une baisse historiquement faible par rapport à celles qu'elle a pu connaître dans le passé » (In JO Débats Sénat, séance du 28 novembre 2000, p. 6752). Pourtant, ce taux de 5,4 % représentait un accroissement de 2 points par rapport à la baisse enregistrée l'année précédente (-3,44 %).

* ¹⁵⁵ Qui l'a également conduit à faire financer par la DCTP la DGF des communautés d'agglomération. Heureusement, reprenant une proposition du Sénat, la loi sur l'intercommunalité a limité cette possibilité aux seuls exercices 2000 et 2001.

* ¹⁵⁶ Dans le projet de loi de finances pour 2002, l'enveloppe normée (28,1 milliards d'euros) représente 91,5 % des dotations de l'Etat au sens strict.

* ¹⁵⁷ In JO Débats Sénat, séance du 28 novembre 2000, p. 6753.

* ¹⁵⁸ In JO Débats Assemblée nationale, 19 octobre 2001, p. 6344.

* ¹⁵⁹ Assemblée nationale, onzième législature, n° 3320, annexe 32, p. 39.

* ¹⁶⁰ Sur ce point, on se reportera au commentaire de l'article 21 bis du présent projet de loi de finances.

* ¹⁶¹ L'amendement qui vous était proposé portait à 1.600 millions de francs le montant maximal du prélèvement sur les recettes de l'Etat. S'il avait été retenu, la ponction sur la DCTP aurait été de 426 millions de francs au lieu de 826.

* ¹⁶² In JO Débats Sénat, séance du 28 novembre 2000, p. 6754.

* ¹⁶³ Assemblée nationale, onzième législature, n° 3320, tome II , p. 360.

* ¹⁶⁴ Sur ce point, on se reportera utilement au commentaire de l'article 22 du présent projet de loi de finances.

* ¹⁶⁵ Sénat, n° 447, 1999-2000, p. 304.

* ¹⁶⁶ Sur les liens entre les ressources du FNPTP et celles du FNP, on se reportera très utilement au commentaire de l'article 21 bis du présent projet de loi de finances.

* ¹⁶⁷ In JO Débats Sénat, séance du 28 novembre 2000, p. 6771.

* ¹⁶⁸ Assemblée nationale, onzième législature, rapport n° 3320, p. 370.

* ¹⁶⁹ On relèvera ainsi qu'y figurent « les palais, châteaux et bâtiments nationaux, le Palais-Bourbon et le Palais du Luxembourg ».

* ¹⁷⁰ Question écrite n° 21576 du 30/12/1999 - réponse publiée dans le Journal Officiel Questions Sénat du 8 juin 2000, page 2069.

* ¹⁷¹ Pour la Martinique, la Guadeloupe et la Réunion, les montants des revenus sont fixés, pour les impositions établies au titre de 2001, à 52.930 francs (8.069 euros) pour la première part, majorée de 12.640 francs (1.927 euros) pour la première demi-part et de 11.950 francs (1.822 euros) pour chaque demi-part supplémentaire à compter de la deuxième. Enfin, pour la Guyane, ces montants sont fixés respectivement à 55.330 francs (8.435 euros), 15.230 francs (2.322 euros) et 11.950 francs (1.822 euros) pour les impositions établies au titre de 2001.

* ¹⁷² In JO Débats, Assemblée nationale, 3 ^ème séance du 19 octobre 2001, p 6347.

* ¹⁷³ Sénat, séance du 8 juin 2000.