3. L'action sociale renforcée ?
a) Une forte croissance
A l'instar des autres branches de la sécurité sociale, la CNAF dispose de crédits afin de mener des actions de proximité, parallèlement aux prestations légales. Confirmées par la convention d'objectif de gestion nouvellement signée, les principes qui guident l'action sociale sont ainsi définis par la CNAF 9 ( * ) :
« - sa dimension familiale avec une prise en compte particulière des familles en difficulté ;
« - son rôle préventif qui vise à favoriser la participation des familles aux projets les concernant :
« - sa complémentarité avec les prestations légales et les autres politiques sociales ;
« - son caractère décentralisé qui permet à chaque conseil d'administration de définir, dans le cadre des orientations nationales, des interventions au plus près des besoins sociaux ;
« - l'accompagnement de la fonction parentale, l'épanouissement de l'enfant, la contribution au développement social local et à la cohésion sociale constituent les finalités qui guident l'ensemble des interventions. »
Depuis le début de la législature, les crédits consacrés au Fonds national d'action sociale progressent fortement.
S'élevant à 12,4 milliards de francs, soit 0,145 % du PIB en 1998, les dépenses d'action sociale devraient atteindre, en prévision, 14,487 milliards de francs en 2001 et 15,8 milliards de francs en 2002, soit respectivement 0,151 % et 0,158 % de la richesse intérieure.
Communiqués par la CNAF à votre rapporteur, ces chiffres ne retracent par ailleurs qu'imparfaitement la situation de l'action sociale, en raison du transfert à partir de 2001, des frais de gestion administrative de l'action sociale au Fonds national de gestion administrative.
Ce transfert a dégagé des moyens nouveaux pour la branche.
Ainsi, faut-il constater que l'évolution des dépenses d'action sociale a crû plus vite que le PIB, surtout sur la fin de la période, notamment en raison des dotations faites afin d'assurer le financement du fonctionnement des structures d'accueil pour la petite enfance 10 ( * ) . Sur l'ensemble de cette période 1998-2002, le surplus de dépenses réalisé est de 3,75 milliards de francs.
Un effort particulier pour l'action sociale
Source : commission
des Affaires sociales d'après Caisse nationale d'allocations
familiales
b) Une évolution problématique ?
Pour forte que soit cette évolution, il serait exagéré de parler de déformation de la politique familiale au profit de l'action sociale.
En effet, même après plusieurs années de forte croissance, le budget du FNAS représente moins de 10 % des prestations légales, moins de 30 % de l'effort consacré au logement et ne peut donc pas compenser la décélération générale des prestations légales.
Mais, alors que les dotations d'action sociale proprement dites stagnent peu ou prou, les prestations de service augmentent très fortement (+ 66 % entre 1998 et 2002). La plus forte part (70 %) de ces prestations accompagne le financement du fonctionnement des crèches. Ces prestations sont versées à « guichet ouvert ».
Le fonds d'investissement pour le développement des structures d'accueil petite enfance (FIPE) dope les demandes de subvention en la matière, le budget du FNAS devant s'en trouver d'autant sollicité.
Or, doter en moyens de fonctionnement les structures d'accueil de la petite enfance est une obligation quasi légale.
Ainsi que la définit la CNAF, l'action sociale a pour attribut « sa complémentarité avec les prestations légales et les autres politiques sociales (et) son caractère décentralisé qui permet à chaque conseil d'administration de définir, dans le cadre des orientations nationales, des interventions au plus près des besoins sociaux . »
Dans le cadre d'un projet de développement de grande ampleur des structures de garde collective, les besoins de fonctionnement qui sont uniformes sur le territoire, ne peuvent être intégralement mis en oeuvre par le FNAS sauf à orienter ce dernier vers des actions ne ressortant finalement pas de l'action sociale. Ce point est en tout cas en débat au sein du conseil d'administration.
Pour sa part, votre rapporteur estime que la croissance de ces crédits ne peut être accueillie favorablement que dès lors qu'ils sont complémentaires d'une bonne tenue des autres prestations et de se substituent pas à elles.
Tous s'accordent sur ce fait : ni par sa taille, ni par son objet, l'action sociale n'a vocation à se substituer aux prestations légales.
* 9 Réponse au questionnaire adressé par votre rapporteur à Mme Nicole Prud'homme, présidente du conseil d'administration de la CNAF, 28 septembre 2001.
* 10 Cf. II B