2. Les prestations de logement calées sur le PIB
a) Une évolution calée sur le PIB
Prestations légales de la branche, les allocations de logement constituent un « pôle d'action » significatif pour cette dernière.
|
Les aides personnelles au logement L'allocation de logement familiale (ALF) est financée par la CNAF en son intégralité. L'allocation de logement social (ALS) est financée par le fonds national d'aide au logement (FNAL), alimenté par une contribution de l'Etat et le produit de deux cotisations à la charge des employeurs. La CNAF verse à ce fonds une subvention pour une micro-prestation, l'ALT. L'allocation personnalisée au logement (APL) est financée par le Fonds national de l'habitat, alimenté par des contributions provenant des régimes de prestations familiales et du fonds national d'aide au logement. Il est équilibré par une subvention de l'Etat. |
Le 7 juillet 1999, dans son discours en ouverture de la Conférence de la famille, le Premier ministre présentait ainsi les intentions du Gouvernement :
« Parce que le foyer est essentiel à la vie familiale, les aides au logement doivent être plus justes. Dans ce domaine, la perspective débattue l'année dernière est claire : simplification, harmonisation, amélioration. Un pas a été fait avec l'alignement progressif des loyers plafonds, dont la première étape est intervenue au 1 er juillet. Il nous faut poursuivre dans deux directions complémentaires : rendre plus cohérentes les bases ressources, car il est anormal qu'à revenu équivalent un salarié perçoive une aide moindre qu'un titulaire de minima sociaux ; aller vers un barème harmonisé pour les différentes aides au logement. »
Lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, Mme Elisabeth Guigou 8 ( * ) précisait qu'à l'occasion de la Conférence de la famille 2000, le Premier ministre avait annoncé « un effort financier de grande ampleur -10 milliards de francs- en faveur des familles ; ce plan sera évidemment réalisé en cherchant à apporter des réponses aux problèmes concrets que se posent les familles ».
Sur l'effort présumé de 10 milliards de francs en faveur des familles, les documents transmis par le Gouvernement au Parlement font état d'une dépense de 6 milliards de francs consacrée à la réforme des aides au logement.
Or, alors que cet effort présenté comme sans précédent et sans équivalent aurait dû gonfler les sommes consacrées à ces aides par la CNAF -qui en finance une bonne moitié-, le poste financier des aides logements est neutre sur la période, c'est-à-dire aligné sur le PIB.
Retranscrit essentiellement par les lignes ALF et dotations FNH-FNAL, l'effort de la CNAF consacré au logement représentait 35,7 milliards de francs en 1998, soit 0,416 % du PIB et désigne 40,3 milliards de francs en 2001, soit 0,421 % du PIB, cette différence représentant un effort supplémentaire de près de 470 millions de francs en 2001.
Au 1 er janvier 2002, l'entrée en vigueur de la seconde étape de la réforme des aides au logement, prise en compte, la dépense logement de la CNAF s'élève à 42,5 milliards de francs, soit 0,426 % du PIB. Cet ultime glissement de 0,011 % porte l'effort supplémentaire à 950 millions de francs.
Des aides aux logements peu ou prou calées sur le PIB
Source : commission des Affaires sociales d'après commission des comptes de la sécurité sociale
Certes, peu de prestations familiales ont évolué comme -et même très légèrement plus que- le PIB. Sur l'ensemble de la période, l'effort supplémentaire est de 3,15 milliards de francs.
b) Les limites et les risques de la réforme des allocations logement
Ce constat s'accompagne néanmoins d'une précision.
Intrigué par le faible coût final d'une réforme, a priori onéreuse, votre rapporteur a constaté que les crédits consacrés par le budget de l'Etat à cette réforme n'ont pas été conformes aux annonces.
C'est bien la CNAF, et non l'Etat, qui a financé le gros de la réforme, ainsi que le suggère le graphique ci-dessous.
En 1998, les dotations à l'allocation de logement familial, prestation financée à 100 % par la branche famille, s'élevaient à 15,6 milliards de francs, contre 20 milliards pour les APL et ALS, soit 0,43 % du total des aides au logement financées par la branche.
En 2002, cet effort se chiffre à 21 milliards de francs contre 21,5 milliards de francs pour les deux autres.
Evolution de l'ALF par rapport aux autres prestations
logement
dans l'effort logement de la CNAF
L'allocation de logement familial a fortement augmenté sur la période alors que les crédits déployés par l'Etat au titre de l'ALS et l'APL sont en réalité financés par des économies.
Sur les 6,5 milliards de francs annoncés liés à la réforme des aides au logement, 3,6 milliards devaient provenir du budget de l'Etat.
Le coût de la première phase en 2001 devait être de 3,3 milliards de francs dont 2 milliards financés sur le budget de l'Etat.
Sur ces 2 milliards, 1,345 provenait d'une économie sur le même poste.
En 2002, le Gouvernement l'admet lui-même :
« La dotation de la LFI 2002 est inférieure d'environ 100 millions d'euros (- 650 millions de francs) à celle de la LFI 2001 grâce aux marges de manoeuvre dégagées sur l'évolution tendancielle des prestations sous l'effet d'une situation économique favorable, de l'augmentation mécanique des cotisations des employeurs, de la croissance des revenus et donc de la décroissance en francs constants du montant des allocations, et enfin de la baisse du chômage. Celle-ci se traduit à la fois par une diminution du nombre d'allocataires et par des économies, les chômeurs bénéficiant automatiquement d'un abattement de 30 % sur l'assiette de ressources qui majore les prestations qui leur sont servies ».
D'une part, les aides au logement étant sous condition de ressources et fortement redistributives et, d'autre part, la croissance économique ayant amélioré leur revenu moyen, de nombreuses familles ont vu leur aide diminuer, voire disparaître. Du fait de l'évolution de la croissance « les plus favorisés des moins favorisés » sont sortis du système. Ils ne manqueront pas de le réintégrer si, la croissance diminuant, leur revenu décroît suffisamment. Ces éléments conjugués démontrent que le coût de la réforme n'est pas encore encaissé et pourrait se révéler, au lendemain de cette législature, fort douloureux.
|
La sélectivité des allocations de logement vue par la Cour des comptes « Le niveau des aides au logement diminue régulièrement avec le revenu par unité de consommation jusqu'à atteindre 100 francs (15,2 €) (niveau où elle n'est plus versée). L'aide est maximale pour les allocataires ayant des ressources égales au RMI -elle couvre jusqu'à 90 % du loyer s'il est égal au loyer et au forfait de charges plafond- et s'annule au plafond d'exclusion. La sélectivité de l'aide est mesurée par la rapidité de cette décroissance. Elle est de l'ordre de 20/25 % : quand les revenus de la famille augmentent de 1.000 francs (152,5€) par mois, l'aide diminue de 173 francs (26,4 €)/216 francs (32,9 €) par mois ». Source : rapport Cour des comptes sur la sécurité sociale, septembre 2001, p. 345. |
La réforme des aides au logement s'est simplement traduite par une forte redistribution entre les familles.
Au total, des trois types d'actions menées par la branche en faveur des familles, seule l'action sociale sort, en apparence, véritablement renforcée de cette législature.
* 8 Mme Élisabeth Guigou, Débats Sénat, 14 novembre 2000, JO p. 5986-5987.