Projet de loi de règlement portant règlement définitif du budget de 2000

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE PREMIER

Résultats généraux de l'exécution des lois de finances pour 2000

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter les résultats définitifs de l'exécution des lois de finances pour 2000.

Le présent article a pour objet de présenter, sous forme de tableau synthétique, les résultats définitifs de l'exécution de 2000 conformément à l'article 35 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 qui dispose que « le projet annuel de loi de règlement constate le montant définitif des encaissements de recettes et des ordonnancements de dépenses se rapportant à une même année ».

Le présent article fixe, d'une part, le résultat des opérations à caractère définitif du budget général ainsi que des budgets annexes et des comptes d'affectation spéciale, et d'autre part, le résultat des opérations à caractère temporaire en le présentant par catégorie de comptes spéciaux.

Le solde des opérations définitives de l'Etat est arrêté à - 190,15 milliards de francs (il était de - 212,05 milliards de francs en 1999).

Le solde des opérations temporaires est de + 902,7 millions de francs (+ 6,05 milliards de francs en 1999).

Le solde général hors opérations avec le FMI est de - 191,05 milliards de francs (- 206 milliards de francs en 1999).

Le solde général hors opérations avec le FMI et hors Fonds de stabilisation des changes (FSC) est de - 191,22 milliards de francs (- 206 milliards de francs en 1999).

Ce solde représente 2,07 % du PIB de 2000 (en 1999, ce pourcentage était de 2,3 % et s'élevait à 2,9 % en 1998).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2

Recettes du budget général

Commentaire : le présent article a pour objet de fixer le montant définitif des recettes brutes du budget général pour 2000.

Les recettes brutes du budget général s'établissent à 1.896,75 milliards de francs en 2000, soit une hausse de 3 % par rapport à 1999.

Les recettes fiscales brutes s'élèvent à 1.942,8 milliards de francs, en hausse de 2,5 % par rapport à 1999.

Les recettes non fiscales hors Fonds de stabilisation des changes (FSC) et recettes d'ordre venant en déduction des charges de la dette représentent 200,15 milliards de francs, en hausse de 18,8 % par rapport à 1999.

Les recettes de fonds de concours s'élèvent à 39,2 milliards de francs sont en diminution de 13,2 % par rapport à 1999.

Enfin, les prélèvements sur recettes s'établissent à 285,5 milliards de francs, en progression de 6,6 % par rapport à 1999.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3

Dépenses ordinaires civiles du budget général

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter le montant définitif des dépenses ordinaires civiles du budget général de 2000.

Le montant définitif des dépenses ordinaires civiles du budget général s'établit, en 2000, à 1.804,66 milliards de francs , contre 1.778,09 milliards de francs en 1999, soit une progression de 1,5 % , après une hausse de 3,7 % en 1999. Ces dépenses ont donc crû de 26,57 milliards de francs de 1999 à 2000.

Par titre, ces dépenses s'établissent comme suit :

- titre I : 625,69 milliards de francs, contre 590,88 milliards de francs en 1999, soit une hausse de 5,9 % ; en 1999, cette progression était de 3,2 % ;

- titre II : 4,80 milliards de francs, au lieu de 4,66 milliards de francs en 1999, en progression de 3,0 %, après + 4,5 % en 1999 ;

- titre III : 689,18 milliards de francs, contre 671,27 milliards de francs en 1999, soit une progression de 2,7 %, après celle de 1999 qui était de 2,1 % ;

- titre IV : 484,98 milliards de francs, contre 511,28 milliards de francs en 1999, en diminution de 5,1 %, suite à une hausse de 6,3 % en 1999. La baisse constatée en 2000 s'explique essentiellement par le transfert du financement de la ristourne dégressive sur les bas salaires, dite « ristourne Juppé », au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, le FOREC.

Nettes des dégrèvements et remboursements d'impôts, les dépenses ordinaires civiles du budget général en 2000 s'élèvent à 1.436,45 milliards de francs, contre 1.448,95 milliards de francs en 1999, en recul de 0,9 % (+ 3,6 % en 1999).

Par ailleurs, le présent article demande l'ouverture de 7,61 milliards de francs de crédits complémentaires, dont 4,51 milliards de francs sur le titre I, soit près de 60 % du total. Il convient également de noter une ouverture d'un montant de 2,11 milliards de francs au titre des interventions publiques, soit 28 % du total, en particulier 1,22 milliard de francs au budget des charges communes (chapitre 44-91 Encouragements à la construction immobilière - Primes à la construction), et 831,49 millions de francs au budget de l'emploi (chapitre 46-71 Fonds national de chômage). De telles ouvertures s'établissaient à 16,36 milliards de francs en 1999.

Il demande également l'annulation de 6,63 milliards de francs de crédits non consommés, dont 4,29 milliards de francs sur le titre III, soit près de 65 % du total (60 % en 1999).

Les dépenses ordinaires civiles du budget général sont donc majorées de 980 millions de francs. Ce solde était de + 7,83 milliards de francs en 1999.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification

ARTICLE 4

Dépenses civiles en capital du budget général

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter le montant définitif des dépenses civiles en capital du budget général de 2000.

Les dépenses civiles en capital du budget général représentent en 2000 un montant définitif de 103,16 milliards de francs , contre 99,47  milliards de francs en 1999, soit une progression de 3,7 % , après une augmentation de 2,1 % en 1999. Ces dépenses ont donc augmenté de 3,7 milliards de francs de 1999 à 2000.

Par titre, ces dépenses connaissent une évolution différenciée, et s'établissent comme suit :

- titre V : 22,03 milliards de francs, contre 22,40 milliards de francs en 1999, en diminution de 1,7 % (après - 9,1 % en 1999) ;

- titre VI : 81,13 milliards de francs, au lieu de 77,07 milliards de francs en 1999, en progression de 5,3 % ;

- titre VII : 270.802,90 francs, après 143.065,92 francs en 1999, soit une augmentation de 89,3 %.

Par ailleurs, le présent article demande l'annulation de 57,21 francs de crédits non consommés, ainsi répartis : 24,30  francs sur le titre V ; 32,81 francs sur le titre VI et 0,10 franc sur le titre VII. De telles annulations s'établissaient à 80,56 millions de francs en 1999.

Aucune ouverture de crédits n'est proposée par le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5

Dépenses ordinaires militaires du budget général

Commentaire : le présent article arrête à 111,11 milliards de francs le montant définitif des dépenses ordinaires militaires pour 2000.

Ce montant correspond à une augmentation des dépenses définitives de 1,8 milliard de francs, par rapport au précédent exercice.

La forte diminution enregistrée en exécution par rapport aux crédits totaux votés initialement en loi de finances initiale, soit 159,9 milliards de francs, s'explique pour l'essentiel par les transferts liés aux pensions : - 54,9 milliards de francs.

De fait, hors pensions, les dépenses nettes du titre III ont été majorées, en exécution 2000, de 6,1 milliards de francs par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale.

En cours d'exécution, les crédits du titre III ont d'abord bénéficié de 3,61 milliards de francs supplémentaires ouverts en lois de finances rectificative ^{16 ( * )} .

Ces ouvertures ont été affectées pour la majeure part (2,22 milliards de francs) au financement des dépenses engagées au titre de la participation de la France à des engagements extérieurs.

A nouveau, votre rapporteur général estime que ces dépenses, connues, répertoriées et récurrentes, au moins pour l'essentiel, doivent faire l'objet d'une inscription de crédits en loi de finances initiale, au lieu d'être systématiquement financées en exécution par ponction sur les crédits d'équipement militaire.

Le renchérissement des produits pétroliers (liés à la fois à l'augmentation du baril de pétrole et à celle du cours du dollar ^{17 ( * )} ) a dû par ailleurs être financé à hauteur de 850 millions de francs.

Les autres ouvertures ont pallié l'insuffisance des loyers de la gendarmerie - en partie seulement (10 millions de francs), le déficit du chapitre de soldes des appelés (7 millions de francs), les besoins immédiats consécutifs aux tempêtes de fin 1999 (4 millions de francs), et des besoins incompressibles de fonctionnement des armées et de la gendarmerie (27 millions de francs).

Le montant des fonds de concours rattachés à la gestion 2000 s'est élevé à 2,6 milliards de francs pour le titre III.

Deux services, à eux seuls, perçoivent plus de 90 % des fonds de concours :

- le Service de Santé des Armées (SSA) à hauteur de 2,2 milliards de francs, au titre du remboursement, pour moitié ^{18 ( * )} , par les organismes de Sécurité sociale, les mutuelles et éventuels divers débiteurs ^{19 ( * )} , pour les prestations médicales effectuées au bénéfice des civils ;

- la Délégation Générale pour l'Armement (DGA), à hauteur de 0,3 milliard de francs, pour des prestations diverses réalisées pour des tiers dans le cadre de ses missions (essais ou contrôles sur les commandes exécutées par l'industrie française pour les gouvernements étrangers).

Quarante-sept autres fonds de concours de nature diverse sont par ailleurs rattachés au titre III, pour des montants allant, pour l'exercice 2000, de 7.906 francs (remboursement des dépenses engagées par les armées-Services communs à l'occasion de leur participation à des missions non spécifiques) à 27 millions de francs (produit de cessions de matériels divers bénéficiant aux forces terrestres).

Les crédits 2000 bénéficient par ailleurs de 1,75 milliard de francs de reports de l'exercice 1999, tandis que les reports autorisés sur la gestion suivante s'élèveront à 1,73 milliard de francs, soit une balance nette positive de 20 millions de francs. Au total, pour le titre III, le montant des reports est de l'ordre de 1,1 % des crédits initiaux.

Enfin, le montant total des rétablissements de crédits s'élève à - 8,8 milliards de francs. On rappellera ici que les rétablissements de crédits liés aux opérations imputées sur les comptes de commerce gérés par le ministère de la défense représentent l'essentiel (63,5 %) du total des rétablissements de crédits au sein du budget de l'Etat. L'année 2000 est marquée par une nouvelle progression de ces mouvements au titre III, à partir du point bas de 1998.

Le solde net des transferts s'élève à 200 millions de francs ^{20 ( * )} .

Diverses insuffisances en crédits de rémunération, notamment les indemnités des militaires, ont enfin été couvertes par redéploiement de crédits à l'intérieur du budget de la défense (910 millions de francs par décret de virement et arrêté de répartition).

Le présent projet de loi de règlement demande en outre les ajustements suivants au titre III du budget militaire :

- Pour les ouvertures : 161,4 millions de francs au titre des charges sociales (crédits évaluatifs inscrits à l'état F de la loi de finances pour 2000). Cette progression sensible par rapport à l'exercice précédent, pour lequel il avait été seulement demandé 5,7 millions de francs supplémentaires, est partiellement liée à un calibrage insuffisant en loi de finances initiale, compte tenu de l'évolution de la professionnalisation.

Ce montant important représente 1,87 % des crédits ouverts et la moitié environ du montant total demandé à ce titre pour l'ensemble des budgets civils.

- Les annulations demandées s'élèvent à 452,52 millions de francs, soit 446,1 millions de francs pour les dépenses de personnel, et 6,43 millions de francs sur les crédits « frais de contentieux - règlement des dommages et accidents du travail ». Ce montant est nettement inférieur à celui de l'exercice précédent (1 485,5 millions de francs).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 6

Dépenses en capital militaires du budget général

Commentaire : le présent article vise à arrêter à 70,11 milliards de francs le montant définitif des dépenses militaires en capital (équipement militaire du titre V et subventions d'investissement du titre VI).

La tendance à la baisse des dépenses exécutées constatée au cours des exercices précédents se confirme, avec une baisse de 2,1 milliards de francs par rapport à l'exercice précédent.

Suivant une évolution inverse à celle du titre III, le passage des crédits d'équipement initiaux (79,7 milliards de francs) aux dépenses nettes (68 milliards de francs) se traduit par un « déficit » de 11,15 milliards de francs, soit près de 14 % des crédits votés en loi de finances initiale .

Les deux lois de finances rectificatives se sont traduites par une diminution nette des crédits de 6,4 milliards de francs, pour financer partiellement les dépenses de fonctionnement des opérations extérieures (OPEX), et partiellement les ouvertures de crédits sur les budgets civils.

A nouveau, votre rapporteur général déplore vivement cette méthode qui consiste à ponctionner en cours d'exécution des crédits d'équipement militaire, inscrits en principe conformément aux objectifs fixés par la loi de programmation, pour financer des dépenses de fonctionnement qui n'ont plus rien d'imprévisible ou d'exceptionnel, s'agissant des OPEX, ou pire encore, les dérives des dépenses ordinaires des budgets civils.

Les crédits reportés de l'exercice 1999 se sont élevés à 6,64 milliards de francs, tandis que les reports autorisés sur 2001 atteignent 6,22 milliards de francs, soit une balance nette négative de 415 millions de francs. Au total, pour le titre V, le montant des reports représente environ 7,5 % du montant des crédits votés en loi de finances initiale.

Votre rapporteur général tient ici à saluer l'ampleur de l'effort qui a conduit la défense à diviser par deux le montant de ses reports : de 1990 à 1995, les reports des crédits d'équipement militaire étaient en moyenne de 12,5 milliards de francs, soit 15 % des crédits ouverts en loi de finances initiales, tandis qu'ils ne sont plus que 6 milliards de francs en moyenne annuelle entre 1996 et 2000, soit 7 % des crédits initiaux.

A 8 % du total des crédits initiaux en 2000, le montant des reports sur le budget militaire se compare avantageusement au niveau moyen de 33 % péniblement atteint par les budgets civils.

Il convient de souligner toutefois que cet effort méritoire se traduit, et se traduira encore plus à l'avenir, par une réduction, voire une disparition de la « marge de manoeuvre » dont le ministère des finances à jusqu'à présent cru pouvoir disposer pour ajuster ses besoins (militaires et civils) en gestion.

Le montant des fonds de concours s'établit à 1,63 milliard de francs, répartis sur de nombreux fonds : participation de gouvernements étrangers aux frais d'études et de fabrication dans le cadre de programmes de coopération (près de 456 millions de francs répartis dans quatre fonds, soit un montant stable par rapport à 1999), produits des ventes de véhicules, d'aéronefs, de munitions, de matériels divers et d'approvisionnement (plus de 350 millions de francs ^{21 ( * )} répartis entre douze fonds différents), produits de ventes d'immeubles et de terrains (près de 256 millions de francs), soit un montant sensiblement équivalent à celui de l'année précédente), rattachement de l'autre moitié des remboursements des soins assurés par le Service de santé des armées (239,5 millions de francs).

Le solde net des transferts s'établit à - 8,5 milliards de francs, soit le dixième des crédits inscrits en loi de finances initiale.

Le principal transfert est celui réalisé au profit de la direction des applications militaires (DAM) du Commissariat à l'énergie atomique (CEA), pour un montant voisin de 7 milliards de francs, reconduit chaque année conformément à la loi de programmation militaire 1997-2002.

Est également comprise parmi les transferts la contribution de la défense au BCRD à hauteur de 1,5 milliard de francs.

Or, celle-ci a été explicitement exclue par la loi de programmation militaire. Son inscription sur le budget de la défense fausse donc la réalité des montants consacrés à l'équipement militaire, et de leur cohérence avec les niveaux de la programmation.

Le montant des rétablissements de crédits s'élève à - 737 millions de francs.

Le présent projet de loi demande en outre des ajustements de centimes : 0,83 franc en ouvertures et 0,98 franc en annulations.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 7

Résultat du budget général de 2000

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter, compte tenu des montants de recettes et de dépenses fixés aux articles précédents, le solde du budget général en 2000.

L'excédent des dépenses (2.089,05 milliards de francs) sur les recettes (1.896,75 milliards de francs) est arrêté par le présent article à 192,29 milliards de francs .

Ce résultat représente une diminution de 10,7 % par rapport à 1999 (215,24 milliards de francs).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 8

Résultats des budgets annexes

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter les résultats des budgets annexes et d'autoriser des ajustements de crédits sur ces budgets.

Les résultats des six budgets annexes pour 2000 sont arrêtés, en recettes et en dépenses, à 109,35 milliards de francs. Ils augmentent de 2 % par rapport à 1999 (107,20 milliards de francs).

Les ajustements demandés s'élèvent à :

- 2.776,5 millions de francs en ouvertures de crédits complémentaires dont l'essentiel concerne comme pour les exercices précédents, le budget annexe des prestations agricoles (BAPSA), 2.459,25 millions de francs, soit 88,6 % ; par ailleurs 165 millions de francs sont ouverts au titre du budget annexe de l'aviation civile (BAAC) soit 5,9 % contre 29,4  % en 1999 ;

- 662,93 millions de francs en annulations de crédits non consommés, dont :

. 271,7 millions de francs au BAPSA (40,9 %) ;

. 263,3  millions de francs au budget annexe des Monnaies et médailles (39,7 %), contre 415,1 millions de francs en 1999 ;

. 99,5 millions de francs au BAAC (15 %) ;

. 24,2 millions de francs au budget annexe des Journaux officiels (3,7 %).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 9

Comptes spéciaux du Trésor dont les opérations se poursuivent en 2001

Commentaire : le présent article fixe les résultats des comptes spéciaux du Trésor dont les opérations sont appelées à se poursuivre en 2001, ouvre des crédits complémentaires, annule des crédits non consommés et modifie les autorisations de découverts. Il arrête par ailleurs les soldes des comptes spéciaux du Trésor dont les opérations sont appelées à se poursuivre en 2001 et en distribue l'affectation.

I. RÉSULTATS DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR

A. LES OPÉRATIONS ÉFFECTUÉES EN 2000

En 2000, les opérations sur les comptes spéciaux du Trésor se sont élevées à 585,5 milliards de francs en dépenses et à 573,9 milliards de francs en recettes. Par rapport à 1999, année marquée par une forte hausse des dépenses et une augmentation sensible des recettes, les dépenses et les recettes sont respectivement en hausse de 1,9 % et 2,3 %.

Opérations sur les comptes spéciaux du Trésor
dont les opérations se poursuivent l'année suivante

(en milliards de francs)

	1997	Var 97/98	1998	Var 98/99	1999	Var 99/2000	2000
Dépenses	539,2	-2,40%	526,5	9,20%	574,7	1,90%	585,5
Recettes	542,0	-1,30%	535,3	4,80%	561,2	2,30%	573,9

Les résultats des opérations transitant par les comptes spéciaux du Trésor sont marqués par une charge de 11,5 milliards de francs. Toutefois, le résultat finalement retenu pour déterminer la contribution des comptes spéciaux se calcule hors FMI et FSC et s'élève à 1,239 milliard de francs en 2000. La loi de finances initiale pour l'année 2000 prévoyait un solde positif supérieur, égal à 2,999 milliards de francs. La différence s'explique principalement par les mesures de suppression de la vignette et leurs répercussions sur le compte d'avance n° 903-52. Les comptes d'avance connaissant ainsi un solde négatif de 3,929 milliards de francs. Elle s'explique également pour partie par le solde de - 2,490 milliards de francs des comptes d'opérations monétaires (hors FMI et FSC).

L'ensemble de ces résultats témoigne du dynamisme de la catégorie des comptes spéciaux du Trésor dont la pérennité est établie par la loi organique relative aux lois de finances du 1 ^er août 2001. Parmi les comptes spéciaux du Trésor, la catégorie des comptes d'affectation spéciale connaît néanmoins une forte réduction du montant de ces opérations. Les dépenses et les recettes de l'ensemble des comptes d'affectation spéciale baissent en effet de 40,5 % par rapport à l'année précédente, bien au-delà de la baisse prévue en loi de finances initiale. Cette forte baisse ne s'explique que partiellement par la suppression de certains comptes l'année précédente. Elle trouve avant tout sa cause dans la baisse d'activité du compte spécial n° 902-24, compte d'affectation des produits de cessions, titre, parts et droits de sociétés, dont les recettes diminuent de 66 % et les dépenses de 64 %.

B. ANNULATIONS ET OUVERTURES DE CRÉDITS

L'ouverture de 38,6 milliards de francs de crédits est demandée dans le présent projet de loi de règlement. Le montant des crédits non consommés à annuler s'élève à 8,4 milliards de francs.

Les annulations de crédits concernent pour l'essentiel le compte n° 902-24, compte d'affectation des produits de cessions, titre, parts et droits de sociétés, à hauteur de 5,6 milliards de francs. Les ouvertures de crédits se rapportent surtout au compte n° 903-58, compte d'avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics, pour 38,5 milliards de francs et de manière plus marginale au compte n° 902-24 pour 0,032 milliard de francs.

- Contrairement aux années précédentes où elles étaient largement sous-estimées, les recettes du compte n° 902-24 relatif aux produits de cessions, titres, parts et droits de sociétés ont été surévaluées en loi de finances initiale. Estimées à 16,945 milliards de francs en loi de finances initiale, elles n'ont atteint en exécution que 11,336 milliards de francs. Il est certes compréhensible que l'activité de ce compte soit amenée à se réduire au fur et à mesure de la restriction du périmètre des entreprises publiques et parapubliques. Néanmoins, l'écart entre recettes prévues et recettes effectivement perçues s'explique plutôt par le report de certaines cessions ou la constatation de moindres plus-values dans un marché financier déprimé. Le report de ces cessions paraît dans ce cas prudent et participe sans doute d'une meilleure gestion des actifs de l'Etat. Il n'apporte en revanche pas de réponse satisfaisante aux besoins de financement d'entreprises publiques en l'absence d'un abondement direct par le budget général.

- Le projet de loi de règlement propose par ailleurs d'ouvrir de nouveaux crédits au compte d'affectation spéciale n° 902-24, à hauteur de 32,398 millions de francs au titre des « dépenses afférentes aux ventes de titres, de parts, ou de droits de sociétés », ligne dotée en loi de finances initiale de 150 millions de francs. La sous-estimation de ces dépenses est manifeste et se reproduit chaque année. La Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000 constate de plus que :

« Les dépenses afférentes aux ventes de titres se sont élevées à 182,398 millions de francs dont 142,762 au titre de EADS soit 78 % du total. Par ailleurs dans le cadre des opérations de privatisation de la Banque Hervet, un montant de 2,392 millions de francs a été imputé sur l'article 81 du chapitre 37-75 du budget des finances.

En 2000, aucune convention de répartition de frais n'a été conclue entre l'État et une entreprise faisant l'objet d'une cession. En effet, dans le cadre de la constitution d'EADS, l'ensemble des frais a été pris en charge par l'entreprise. S'agissant de TMM, l'État n'étant pas directement actionnaire de cette entreprise, aucun frais n'a été supporté par l'État. La Cour constate que cette partie des dépenses du compte n° 902-24 continue de poser des problèmes de transparence. Les différentes catégories de dépenses n'ont jamais été formalisées ; ainsi la pratique fait que les dépenses sont imputées soit sur ce compte soit sur le budget général, et peuvent concerner à la fois des commissions, des frais de publicité et aussi des montages financiers. Il y a là un manque de lisibilité regrettable ».

L'absence de règle claire d'imputation des frais de cessions de titres remet en cause la lisibilité des opérations concernées. Il paraît indispensable que le compte n° 902-24, au nom du principe de sincérité budgétaire, retrace l'ensemble des opérations concourrant à la cession de titres ou de participations et que les frais d'études, de publicité ou de montages financiers puissent être distingués au sein des dépenses du compte, ce qui n'est aujourd'hui pas le cas.

- Enfin, 38,5 milliards de crédits complémentaires sont demandés sur le compte n° 903-58 pour faire face aux avances versées à l'agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole au titre des besoins temporaires de préfinancement des dépenses communautaires. Ces avances ont été recouvrées en cours d'année 2000. Le compte d'avances n° 903-58 n'avait pas fait l'objet en loi de finances initiale, comme chaque année, d'une ouverture de crédits. Si ses crédits sont considérés comme évaluatifs, il n'empêche que l'article 28 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 dispose : « Les comptes d'avances décrivent les avances que le ministre des finances est autorisé à consentir dans les limites des crédits ouverts à cet effet ».

La nouvelle loi organique relative aux lois de finances du 1 ^er août 2001 devrait mettre fin à des pratiques que la commission des finances avait déjà critiquées dans son rapport sur le projet de loi de règlement pour l'année 1998. L'article 24 de la nouvelle loi dispose en effet que « les comptes de concours financiers (qui retracent les prêts et avances consentis par l'Etat) sont dotés de crédits limitatifs, à l'exception des comptes ouverts au profit des Etats étrangers et des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international, qui sont dotés de crédits évaluatifs ».

II. LES SOLDES DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR AU 31 DÉCEMBRE 2000

Le paragraphe II du présent article arrête les soldes des comptes spéciaux du Trésor dont les opérations se poursuivent en 2001. Par rapport à la fin de l'exercice antérieur, le solde global de ces comptes se dégrade encore de 13 milliards de francs.

Solde des opérations des comptes spéciaux du Trésor

(en milliards de francs)

	1997	1998	1999	2000
Soldes créditeurs	31,8	35,6	30,4	30,7
Soldes débiteurs	279,2	274	286,9	300,1
Solde global	- 247,4	- 238,4	- 256,5	- 269,4

La situation des comptes dont les soldes sont débiteurs est contrastée. Certains comptes voient leur solde s'améliorer nettement. Tel est le cas du compte n° 903-54 relatif aux avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes dont le solde s'améliore de 7,1 milliards de francs.

III. REPORT ET RÉPARTITION DES SOLDES

Le paragraphe III du présent article reporte les soldes arrêtés au II à la gestion suivante, en application de l'article 24 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 à l'exception d'un solde débiteur de 2,014 milliards de francs concernant les comptes d'opérations monétaires et d'un solde débiteur de 11,03 milliards de francs relatif aux comptes d'avances qui font l'objet d'une affectation par l'article de transport aux découverts du Trésor.

Le présent projet de loi de règlement propose également d'affecter un solde débiteur de 629 millions de francs concernant les comptes de prêts aux découverts du Trésor :

- Remises de dettes aux pays les moins avancés : 526.798.658,02 francs ;

- Abandon de créances détenues sur la société nouvelle du journal l'Humanité : 13.000.000 francs ;

- Abandon de créances détenues sur l'Agence France-Presse : 90.000.000 francs.

Total : 629.798.658,02 francs.

Les deux derniers abandons de créances ont été autorisés par l'article 2 de la loi de finances rectificative pour 1999 et par l'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2000. Votre commission avait rejeté ces articles en indiquant que l'aide à l'Humanité ne faisait l'objet de la part de l'actionnaire principal d'aucun effort financier du même ordre et que l'aide à l'Agence France-Presse ressemblait à une « recapitalisation masquée » alors qu'aucun accord d'entreprise n'avait défini de stratégie à la hauteur des enjeux.

De la portée des autorisations données en loi de règlement

Le Parlement avait déjà adopté le même transfert aux découverts du Trésor correspondant à l'abandon de créance de 45.000.000 de francs institué par l'article 2 de la loi de finances rectificative pour 1999 dans la loi de règlement pour 1999 . Pour des raisons inexplicables, ce transfert n'a pas eu lieu sur le plan comptable en 1999. Il a eu lieu en 2000, en infraction avec le principe d'annualité budgétaire.

Cette absence de prise en compte du vote du Parlement oblige le gouvernement à demander une nouvelle autorisation, sur le même transfert , mais pour 2000 cette fois. Comme le transfert a de toute façon déjà eu lieu sur le plan comptable, le projet de loi de règlement oblige à une certaine gymnastique. L'article 9 du présent projet de règlement autorise le transfert sur le plan juridique, l'article 13 en annule les conséquences sur le plan comptable.

IV. PLAFOND DE REMISE DE DETTES

Enfin, le paragraphe IV propose de ramener le montant du plafond de remise de dettes concernant le Fonds de conversion de Libreville autorisé à hauteur de 2,366 milliards de francs. Ce fonds n'est en effet plus utilisé depuis 1998 en raison notamment du lancement de l'initiative sur la dette des pays pauvres très endettés et il est proposé de limiter son montant aux sommes déjà engagées.

L'Assemblée Nationale a adopté à ce paragraphe un amendement rédactionnel.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10

Comptes spéciaux du Trésor définitivement clos au titre de l'année 2000

Commentaire : le présent article vise à arrêter les résultats d'un compte d'affectation spéciale définitivement clos au 31 décembre 2000.

Un seul compte d'affectation spéciale a été définitivement clos à la fin de l'exercice 2000 contre six à la fin de l'exercice 1999 . Il faut voir dans le ralentissement du rythme de suppression des comptes d'affectation spéciale la reconnaissance de l'utilité de cette formule d'affectation de recettes quand elle est strictement encadrée et respecte tant la lettre que l'esprit de l'ordonnance organique relative aux lois de finances.

Le compte clos à la fin de l'exercice 2000 est le compte n° 902-26 FITTVN « Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables » créé à l'initiative du Sénat par l'article 47 de la loi n° 94-1162 du 29 décembre 1994. La gestion de ce compte n'a pas donné toute satisfaction. L'objectif initial d'accroître les moyens disponibles dans la politique des transports n'a pas été atteint. Le total des dépenses concernées au budget général et au compte d'affectation spéciale a en effet diminué de 1 milliard de francs entre 1996 et 2000.

La Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000 a de plus déploré le financement croisé d'opérations par le budget général et le compte d'affectation spéciale.

La formule du compte d'affectation spéciale ne lui paraît pas adaptée pour financer des investissements pluriannuels. La Cour des comptes constate ainsi que « l'obligation d'ouvrir des montants d'AP et de CP égaux, puisque les AP comme les CP ne peuvent dépasser la recette prévue conduit à un phénomène d'accumulation des CP » et à de très importants reports de crédits.

Toutefois, le dynamisme des recettes du FITTVN aurait permis d'abonder régulièrement le fonds en crédits de paiement. Si celui-ci a été mal utilisé, il faut en trouver la cause dans les choix d'investissements, l'absence de politique cohérente de financement des infrastructures et surtout les méthodes de travail du ministère de l'équipement et des échelons déconcentrés.

L'ensemble des crédits de paiement disponibles au terme de l'exercice 2000 devraient être reportés sur les différents chapitres d'accueil du budget général. Il y aura lieu de juger de la réalité de ces reports lors de l'examen de la loi de règlement pour 2001.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 11

Pertes et profits sur emprunts et engagements de l'Etat

Commentaire : le présent article arrête le solde des pertes et profits sur emprunts et engagements de l'Etat à la somme de - 4,42 milliards de francs au 31 décembre 2000.

En vertu des dispositions du cinquième alinéa de l'article 35 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, le projet de loi de règlement établit le compte de résultat de l'année au sein duquel figurent les profits ou les pertes résultant de la gestion des opérations de trésorerie.

Ces opérations de trésorerie ont dégagé un solde négatif de - 4,42 milliards de francs en 2000 contre - 4,83 milliards de francs en 1999, -3,42 milliards de francs en 1998, - 2,53 milliards de francs en 1997 et - 1,99 milliard de francs en 1996.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12

Reconnaissance d'utilité publique des dépenses comprises dans une gestion de fait

Commentaire : le présent article vise à reconnaître d'utilité publique une série de dépenses relevant de la gestion de fait.

La gestion de fait consiste dans le maniement irrégulier de deniers publics par des personnes qui ne sont pas comptables publics ou qui n'agissent pas sous le contrôle ou pour le compte de comptables publics.

Comme les comptables de droit, les comptables de fait doivent rendre compte de leur gestion au juge des comptes. S'agissant des deniers de l'Etat, le juge des comptes est la Cour des comptes.

I. LA PROCÉDURE DE RECONNAISSANCE D'UTILITÉ PUBLIQUE

Dans les affaires qui lui sont soumises, la Cour des comptes est tout d'abord conduite à déterminer les éléments constitutifs de la gestion de fait en séparant, au sein des masses financières concernées, celles répondant à l'objet qui leur avait initialement été assigné et celles affectées, en-dehors du circuit comptable de l'Etat, à des dépenses à caractère budgétaire. Ces dernières sont seules constitutives de la gestion de fait.

Conformément aux dispositions de l'article L. 131-2 du code des juridictions financières, la Cour des comptes juge alors les comptes que lui avaient rendus les personnes qu'elle avait déclarées comptables de fait.

Elle est ainsi conduite à établir la ligne de compte de la gestion de fait et à enjoindre au comptable de fait de reverser auprès d'un comptable public l'excédent éventuel des recettes sur les dépenses.

Ensuite, la Cour des comptes fait application du troisième alinéa de l'article 60-XI de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 qui dispose que « les gestions irrégulières entraînent, pour leurs auteurs, déclarés comptables de fait par la Cour des comptes, les mêmes obligations et responsabilités que les gestions patentes pour les comptables publics ». Il s'agit alors de rendre le comptable de fait responsable sur ses propres deniers de la régularité des opérations auxquelles il a procédé.

Le Parlement doit ensuite statuer sur l'utilité publique des dépenses de la gestion de fait. En effet, lui seul est habilité, dans le cadre d'une loi de finances, à déterminer la nature, le montant et l'affectation des charges de l'Etat.

Ainsi, en application des dispositions précitées de l'article 60-XI de la loi du 23 février 1963, la Cour enjoint les comptables de fait « de produire une décision du Parlement, prise en la forme constitutionnellement requise pour le vote des lois de finances, statuant sur l'utilité publique des dépenses de la gestion de fait ».

Le comptable de fait, muni de cette décision du Parlement peut alors se retourner vers la Cour des comptes afin d'être définitivement déchargé de l'obligation de restituer les sommes correspondantes.

La reconnaissance d'utilité publique des dépenses comprises dans les gestions de fait se fonde sur les arrêts de la Cour des comptes qui, après enquête, est en mesure de définir le montant exact des sommes qui, bien que n'ayant pas été manipulées selon les règles de la comptabilité publique, ont toutefois le caractère d'utilité publique par leur destination.

Quant aux sommes auxquelles la Cour a dénié le caractère d'utilité publique, elles sont soumises à une procédure de recouvrement parallèle qui peut conduire à une procédure contentieuse.

II. LA GESTION DE FAIT DU CENTRE NATIONAL DE COOPÉRATION DES BIBLIOTHÈQUES PUBLIQUES

Le Centre national de coopération des bibliothèques publiques (CNCBP) est la nouvelle appellation qui a été donnée, par arrêté ministériel du 10 janvier 1986, à la bibliothèque publique de Massy, antérieurement rattachée par arrêté ministériel du 12 janvier 1984 au ministère de la culture et de la communication en tant que service extérieur de la direction du livre et de la lecture.

Enfin, par arrêté ministériel du 5 mai 1987, le ministère de la culture a reçu l'autorisation d'encaisser le prix des prestations fournies par le CNCBP.

En outre, sur le plan financier, le CNCBP a été pourvu d'une régie d'avances par arrêté du 2 septembre 1986 et d'une régie de recettes par arrêté du 29 janvier 1990.

Toutefois, avant la mise en place effective d'une régie de recettes, des recettes relatives à l'activité du CNCBP ont été encaissées par l'intermédiaire de deux associations :

- l'association pour la promotion et l'extension de la lecture (APPEL) à partir d'avril 1988 : les recettes encaissées ont consisté en des droits d'inscription à des stages, des participations aux journées d'études et des produits de ventes de périodiques ou encore des produits des locations d'expositions et de cassettes ;

- l'association « Bibliothèques en coopération » à partir d'août 1989 : les recettes encaissées ont consisté dans des frais pédagogiques de stages et dans des produits provenant des journées d'études et opérations de formation sur place, des publications, de la location de films documentaires et des expositions itinérantes, etc.

La Cour des comptes a estimé que ces deux associations n'étaient pas en droit de percevoir des recettes directement afférentes à l'activité du CNCBP, qui auraient donc du être encaissées par un comptable public ou un régisseur de recettes. La Cour a ainsi jugé que les deux associations s'étaient immiscées sans titre dans l'encaissement de recettes de l'Etat et devaient rendre compte de l'emploi de ces recettes au juge financier.

Dans un premier arrêt du 11 septembre 1992, elle a déclaré provisoirement comptables de fait les deux anciens directeur du CNCBP, de même que les représentants des associations APPEL et « Bibliothèques en coopération ».

Dans un deuxième arrêt du 5 janvier 1994, la Cour a statué définitivement sur la qualité de comptable de fait des deniers de l'Etat des personnes précédemment évoquées et fixé provisoirement la ligne de compte des opérations réalisées dans le cadre de la gestion de fait, tout en demandant des justifications supplémentaires.

Dans un troisième arrêt en date du 22 mai 1995, la Cour a fixé provisoirement la ligne de compte suivante :

- s'agissant des dépenses pour lesquelles est intervenue l'association APPEL : la recette a été admise pour 273.190,95 francs ; la dépense a été allouée pour 212.763,73 francs. Le reliquat de recettes, soit 60.427,22 francs correspond à une somme de 50.000 francs reversée à l'association « Bibliothèques en coopération » et une somme de 10.427,22 francs reversée au Trésor public. Les dépenses ont essentiellement consisté en frais de déplacement, de restauration, de location et décoration de salles de sport, cotisations à des associations professionnelles et inscriptions à des journées d'études ;

- s'agissant des dépenses pour lesquelles l'association « Bibliothèques en coopération » est intervenue : la recette a été admise pour 560.045,47 francs (y compris les 50.000 francs versés par APPEL) ; la dépense a été allouée pour 340.863, 75 francs. Le reliquat de recettes, soit 219.181,72 francs correspond à une somme reversée au Trésor public de 216.257,56 francs et à une somme de 2.924,16 francs qu'il a été enjoint à l'un des deux anciens directeurs du CNCBP et, solidairement avec lui, à l'association « Bibliothèques en coopération » de reverser dans la caisse d'un comptable du Trésor. Les dépenses recouvraient essentiellement, outre le reversement de la TVA, les salaires du bibliothécaire, les frais de mission et de transport des enseignants et des stagiaires, les indemnités aux vacataires, les voyages d'études, congrès et travaux photographiques.

Les gestionnaires de fait n'ont été soumis à aucune amende et les dépenses n'ont été admises que sous réserve de la reconnaissance de leur utilité publique par le Parlement, en la forme constitutionnellement requise par les lois de finances.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Dans le cadre du régime des gestions de fait, la Cour des comptes est appelée à faire reconnaître par le Parlement l'utilité publique de tout ou partie des dépenses concernées, afin, qu'en conséquence, les découverts du Trésor soient augmentés à due concurrence.

Traditionnellement, sauf erreur matérielle, le Parlement adopte sans modification les articles du projet de loi portant règlement du budget relatifs à la reconnaissance d'utilité publique de dépenses comprises dans des gestions de fait.

Votre commission suit ainsi au cas présent les recommandations de la Cour des Comptes.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13

Transport aux découverts du Trésor des résultats définitifs de 2000

Commentaire : conformément à l'article 35 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, le présent article récapitule le compte de résultat de l'année et autorise son transfert au compte permanent des découverts du Trésor.

Le paragraphe I porte en augmentation des découverts du Trésor les sommes mentionnées aux articles 7, 9 (III) et 11 soit :

l'excédent des dépenses sur les recettes du budget général de 2000	192,29 milliards de francs
le résultat net du compte spécial du Trésor « Pertes et bénéfices de change » soldé chaque année	2.014,67 millions de francs
les remises de dettes aux pays les moins avancés	526,79 millions de francs
les abandons de créance	103 millions de francs
les pertes et profits sur emprunts et engagements	4.418,30 millions de francs
la perte sur le compte d'avances « Avances aux départements sur le produit de la taxe différentielle sur les véhicules à moteurs »	11,03 milliards de francs

pour un total de 210,39 milliards de francs.

Le paragraphe II porte en atténuation des découverts du Trésor la somme mentionnée à l'article 10 correspondant aux résultats nets du compte spécial du Trésor clos au 31 décembre 2000 pour un montant de 4,20 milliards de francs, ainsi que la régularisation d'une opération de 1999 ayant une incidence sur les découverts du Trésor pour la somme de 45 millions de francs ^{22 ( * )} .

Un seul compte spécial du Trésor a en effet été clos au 31 décembre 2000 ; il s'agit du « Fonds d'investissement des transports terrestres et voies navigables ».

Le montant net des découverts du Trésor après inscription du résultat de 2000 (206,139 milliards de francs) devrait s'élever à 4.197,87 milliards de francs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ¹⁶ 2,7 milliards de francs par la loi du 13 juillet 2000 et 0,91 milliard de francs par le collectif de fin d'année.

* ¹⁷ Pourtant largement inscrites dans les faits au moment de l'établissement des hypothèses de cadrage du projet de loi de finances initiale.

* ¹⁸ L'autre moitié est affectée au titre V.

* ¹⁹ Hautes personnalités étrangères, par exemple, soignées au Val de Grâce.

* ²⁰ Notamment 40 millions de francs vers le budget de l'intérieur au titre de la professionnalisation de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris et 230 millions de francs en provenance de ce même budget au titre de l'entretien des aéronefs de la sécurité civile dans le cadre de la lutte contre les incendies de forêts.

* ²¹ Dont 54 millions de francs au titre de la vente du porte-avions Foch au Brésil.

* ²² Cette atténuation aux découverts du Trésor correspond à l'abandon d'une créance détenue sur l'Agence France-Presse pour 45 millions de francs autorisé par l'article 2 de la loi de finances rectificative pour 1999. La loi de règlement pour 1999 avait autorisé le transport aux découverts du trésor de cette somme. L'apurement comptable n'a pu intervenir qu'en 2000. A des fins de régularisation, une nouvelle autorisation de transport aux découverts du Trésor a donc dû être demandée à l'article 9 du présent projet, l'article 13 en neutralisant les effets sur le plan comptable.