II. EXAMEN DU RAPPORT
Réunie le mardi 23 octobre 2001 , sous la présidence de M . Nicolas About, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Paul Blanc sur le projet de loi n° 214 rectifié (2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, rénovant l'action sociale et médico-sociale.
La commission a procédé à l'examen du rapport de M. Paul Blanc sur le projet de loi n° 214 rectifié (2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, rénovant l'action sociale et médico-sociale .
M. Paul Blanc, rapporteur, a indiqué que le projet de loi de rénovation des institutions sociales et médico-sociales ne constituait pas une révolution par rapport à la loi du 30 juin 1975, dont les grands équilibres étaient respectés.
Il a présenté le secteur social et médico-social, en soulignant le poids des personnes âgées et handicapées parmi les publics accueillis, le grand nombre d'établissements et de services concernés et l'importance du secteur associatif dans la gestion du dispositif.
Il a rappelé le rôle joué par les départements, à côté de l'Etat et de l'assurance-maladie, depuis l'intervention des transferts de compétences en matière d'aide sociale en 1983.
Concernant la préparation du texte, M. Paul Blanc, rapporteur, a rappelé les engagements pris en 1996 par M. Jacques Barrot, alors ministre des affaires sociales, et la poursuite du travail de concertation avec les associations, repris par l'actuel Gouvernement.
Il a souligné que le texte avait été adopté à l'unanimité par l'Assemblée nationale en janvier dernier, ce qui montrait l'existence d'un consensus sur un dispositif relativement technique.
Présentant le contenu du projet de loi, M. Paul Blanc, rapporteur, a mis l'accent sur trois volets concernant respectivement l'affirmation de la place des usagers et de leur famille, l'actualisation et l'élargissement des missions sociales et médico-sociales et, enfin, le renforcement de la régulation et de la coopération dans le secteur.
Après avoir évoqué les principaux amendements adoptés par l'Assemblée nationale, M. Paul Blanc a présenté trois remarques liminaires sur le projet de loi.
Il a estimé tout d'abord que le Gouvernement devrait être vigilant pour que le texte n'entraîne pas une véritable déception pour les personnes handicapées. Rappelant que la première loi du 30 juin 1975 était allée de pair avec une seconde loi, publiée le même jour, d'orientation relative aux personnes handicapées, M. Paul Blanc, rapporteur, a appelé de ses voeux une nouvelle loi de programme en ce domaine. Il a mis en évidence, à cet égard, le manque de place en établissement et les difficultés de scolarisation des jeunes handicapés mentaux.
Il a estimé par ailleurs que le présent projet de loi aurait pu aller plus loin dans le sens de la décentralisation en systématisant des relations de contractualisation entre les autorités compétentes et les établissements sociaux et médico-sociaux.
Tout en rappelant la nécessité de maintenir des relations de confiance entre le secteur associatif et les financeurs, M. Paul Blanc, rapporteur, a rappelé que la marge de manoeuvre des départements était étroitement encadrée par les pouvoirs de l'Etat en matière de tarification, de normes et de gestion des dépenses de personnel.
Enfin, M. Paul Blanc, rapporteur, a rappelé les multiples réformes touchant le secteur social et médico-social, en constatant que l'Assemblée nationale n'avait pas été en mesure de prendre en compte le nouveau code de l'action sociale et des familles, bien que celui-ci eût été publié au moment où elle examinait le texte.
Présentant son dispositif d'amendements, il a tout d'abord souhaité apporter plus de garanties et une meilleure reconnaissance de leur rôle aux associations gestionnaires. Il a proposé de rejeter le principe de la mise en place d'un système d'autorisation de création renouvelable tous les dix ans pour lui substituer un système de contrôle du respect des critères d'autorisation à l'initiative des autorités responsables. Il a précisé toutefois que le respect du schéma d'organisation sociale et médico-sociale ne devait pas être considéré comme une condition du maintien de l'autorisation.
M. Paul Blanc, rapporteur, a proposé, pour respecter l'esprit de la loi du 30 juin 1975, que la notion d'institution sociale et médico-sociale recouvre les personnes morales de droit public ou privé ou gestionnaires des établissements et services sociaux et médico-sociaux.
Par ailleurs, M. Paul Blanc, rapporteur, a souhaité en contrepartie accroître le degré d'exigence réclamé aux associations en matière de respect de certains principes déontologiques.
Il a proposé, à cet égard, que la loi invite les fédérations et organismes représentatifs des personnes morales gestionnaires à élaborer une charte de bonne conduite concernant les principes déontologiques et éthiques applicables en matière de fonctionnement et de pratique de l'action sociale et médico-sociale.
Il a considéré par ailleurs que la mise en cause de la responsabilité civile de l'établissement ou de la responsabilité pénale de ses dirigeants ou de la personne morale gestionnaire devait être un cas de fermeture d'urgence par le préfet d'un établissement ou service.
Désirant par ailleurs clarifier les conditions d'exercice des droits des usagers, M. Paul Blanc, rapporteur, a souhaité que le contrat de séjour prévoie la liste des prestations offertes et leur coût prévisionnel. Il a proposé par ailleurs que le règlement de fonctionnement de l'établissement concilie plus clairement les droits et les devoirs des usagers.
Concernant les personnes handicapées, il a proposé que soit mieux reconnue la possibilité d'un accueil « selon un mode séquentiel », afin de reconnaître le « droit au répit » des familles.
M. Paul Blanc, rapporteur, a proposé par ailleurs que les actions de soutien scolaire ou de scolarisation en établissements, en faveur des personnes handicapées, soient reconnues parmi les missions du secteur social et médico-social.
Concernant enfin le rôle des départements, il a proposé d'améliorer la composition des comités régionaux de l'organisation sanitaire et sociale (CROSS).
Enfin, M. Paul Blanc, rapporteur, a souhaité la mise en place d'un taux directeur d'évolution des dépenses de personnel du secteur social et médico-social.
M. Nicolas About, président , a salué l'importance et la qualité exceptionnelle du travail accompli par le rapporteur, dont témoignent les quelque 200 amendements présentés. Il a observé qu'environ 140 de ces amendements avaient pour objet de codifier le projet de loi qui, dans sa rédaction actuelle, modifie une loi abrogée après publication du code de l'action sociale et des familles, où figure désormais son dispositif. Il a proposé, en accord avec le rapporteur, que ces amendements techniques fassent l'objet en commission d'un vote unique.
Abordant les propositions de fond du rapporteur, il a estimé que la création d'un nouvel établissement social et médico-social était une opération lourde qu'il semblait critiquable de remettre en cause au seul motif d'un changement des orientations du schéma d'organisation sociale et médico-sociale. Il a estimé nécessaire que l'établissement puisse être prévenu suffisamment longtemps à l'avance d'un changement des objectifs du schéma pour ménager les transitions en respectant les hommes et les institutions.
M. Gilbert Chabroux a considéré que le rapporteur avait présenté un rapport solide sur un projet de loi plus technique que politique. Il a estimé que les amendements de forme n'appelaient pas d'objections et a réservé son avis sur les autres amendements. Il a souhaité que le rôle des associations soit renforcé et que le principe d'une évaluation externe soit maintenu. Il a estimé normal de prévoir un renouvellement régulier des autorisations de fonctionnement dans le secteur social et médico-social.
Mme Nelly Olin a souhaité que les associations respectent mieux certains principes déontologiques. Elle a souligné le travail important réalisé par les associations dans le secteur de l'aide à la personne handicapée. Elle a souhaité que la réforme de la seconde loi du 30 juin 1975 d'orientation relative aux personnes handicapées ouvre la voie à une réforme des commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP).
M. Roland Muzeau a estimé que ce projet de loi, qui avait traversé les alternances, méritait de faire l'objet d'un vote consensuel au Sénat, comme il l'avait fait à l'Assemblée nationale, conformément aux attentes des acteurs dans le secteur.
M. Bernard Seillier s'est félicité des mesures prises sur les lieux de vie en milieu rural en soulignant qu'il était important de laisser une place aux initiatives locales tout en évitant des dérives.
M. Paul Blanc, rapporteur, a rappelé qu'il avait assorti la suppression des autorisations à durée limitée de la mise en place d'un contrôle renforcé et du maintien de l'évaluation externe.
Il a estimé que si un établissement ou un service ne correspondait plus aux besoins recensés dans un schéma, il faudrait permettre à celui-ci d'opérer une reconversion ou de fermer progressivement. Il a estimé en revanche qu'en cas de dérive ou d'infraction aux lois et règlements, il était nécessaire de retirer rapidement l'autorisation de fonctionner.
Il a estimé que si le texte recevait un bon accueil des associations, les personnes handicapées souhaitaient qu'une nouvelle loi de programme leur soit consacrée.
Puis la commission a abordé l'examen des articles. Elle a tout d'abord adopté, par un vote unique, une série d'amendements d'insertion dans le code de l'action sociale et des familles des différents articles du projet de loi et de coordination des références au sein de ces articles. Puis elle a examiné les autres amendements.
A l' article premier (fondements de l'action sociale et médico-sociale), la commission a adopté un amendement rédactionnel précisant que l'action sociale et médico-sociale est mise en oeuvre par les institutions sociales et médico-sociales, c'est-à-dire par les personnes morales gestionnaires d'établissements ou de services sociaux et médico-sociaux.
A l' article 3 (définition des missions relevant de l'action sociale et médico-sociale), la commission a adopté un amendement mentionnant, parmi les missions, les actions de soutien scolaire et de scolarisation en établissement, un amendement rédactionnel mentionnant la dimension à la fois sociale et professionnelle des centres de rééducation professionnelle et un amendement conférant aux personnes morales gestionnaires l'appellation d'institution sociale et médico-sociale.
Puis elle a adopté un article additionnel après l'article 3 prévoyant l'élaboration d'une charte nationale par les fédérations et organismes représentatifs sur les principes déontologiques et éthiques du secteur social et médico-social.
A l' article 4 (fixation des droits des usagers du secteur social et médico-social), la commission a adopté un amendement renvoyant à un décret les modalités de mise en oeuvre du droit à communication du dossier de la personne prise en charge.
A l' article 5 (documents devant être remis aux personnes accueillies dans un établissement ou un service social et médico-social), la commission a adopté un amendement prévoyant que le contrat de séjour ou le document individuel de prise en charge devraient détailler les prestations offertes ainsi que leur coût prévisionnel.
A l' article 6 (possibilité de recours à un médiateur), la commission a adopté un amendement prévoyant la consultation préalable des représentants des usagers lors de la constitution de la liste des médiateurs, après les interventions de MM. Bernard Cazeau et Paul Blanc, rapporteur .
Après avoir adopté deux amendements rédactionnels à l' article 6 bis (conseil de la vie sociale et autres formes de participation des usagers), la commission a adopté, à l' article 7 (règlement de fonctionnement), un amendement mentionnant les obligations et devoirs de l'usager et un amendement rédactionnel sur la procédure d'élaboration du règlement de fonctionnement.
A l' article 8 (élaboration d'un projet d'établissement ou de service), la commission a adopté un amendement mentionnant, au rang des objectifs du projet d'établissement, la coopération et l'évaluation puis un amendement sur la procédure d'adoption du projet d'établissement.
A l' article 9 (liste des établissements et services sociaux et médico-sociaux), la commission a adopté un amendement de coordination, un amendement rédactionnel et trois amendements tendant respectivement à :
- assurer la reconnaissance des équipes de préparation et de suite du reclassement (EPSR) des personnes handicapées en tant qu'institutions sociales et médico-sociales ;
- intégrer la notion d'accueil selon un mode séquentiel dans les modalités d'exercice des prestations sociales et médico-sociales ;
- prévoir la consultation des fédérations représentatives des gestionnaires sur les questions relatives au niveau de qualification des personnels.
Après un large débat au cours duquel sont intervenus MM. Roland Muzeau, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean-Louis Lorrain, Paul Blanc, rapporteur, et Nicolas About, président, la commission a décidé de maintenir le conseil supérieur des établissements sociaux et médico-sociaux, prévu à l'article 9 bis.
A l' article 10 (élargissement des missions des comités de l'organisation sanitaire et sociale), la commission a adopté un amendement permettant la participation, aux séances du comité régional d'organisation sanitaire et sociale (CROSS), du département concerné par la décision soumise à consultation.
A l' article 13 (procédure d'élaboration des schémas), elle a adopté un amendement rédactionnel sur la procédure applicable en cas de désaccord entre le préfet et le président du conseil général, un amendement tendant à réintégrer les établissements relevant de la protection judiciaire de la jeunesse dans la compétence de l'Etat, un amendement introduisant la dénomination de schéma de synthèse régional et un amendement relatif à la compétence du préfet de région pour définir le schéma régional des centres de rééducation professionnelle (CRP).
A l' article 14 A (conventions de coordination des actions sociales et médico-sociales), la commission a adopté deux amendements rédactionnels.
A l' article 14 (coordination des intervenants), la commission a adopté deux amendements rédactionnels et deux amendements visant respectivement à favoriser la coopération entre le secteur sanitaire et le secteur social et médico-social et à préciser que les regroupements prévus dans le schéma d'organisation revêtaient un caractère indicatif.
A l' article 15 (obligation d'évaluation des prestations fournies), après un large débat au cours duquel sont intervenus M. Bernard Seillier, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Roland Muzeau, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Nicolas About, président, et Paul Blanc, rapporteur, la commission a décidé de confier au futur Conseil national de l'évaluation sociale et médico-sociale une mission de validation et non plus d'élaboration des outils d'évaluation. Par ailleurs, elle a adopté un amendement afin de préciser que les référentiels d'évaluation seraient adaptés en fonction de la taille et des catégories d'établissement, et un amendement précisant que l'évaluation externe serait effectuée tous les dix ans. Puis la commission a adopté un amendement prévoyant que les organismes d'évaluation devaient respecter un cahier des charges, un amendement visant à garantir que l'évaluation externe n'interviendrait qu'après la validation des instruments d'évaluation interne et un amendement tendant à assurer la représentation des gestionnaires des établissements au sein du Conseil national de l'évaluation sociale et médico-sociale.
A l' article 16 (création d'un système d'information unifié des données sociales et médico-sociales), la commission a adopté un amendement visant à éviter que les systèmes d'information permettent d'accéder à des données à caractère nominatif.
A l'article 17 (procédure de délivrance de l'autorisation), la commission a adopté un amendement prévoyant que l'autorisation des CRP donnerait lieu à un avis préalable du CROSS et du comité régional de la formation professionnelle, un amendement supprimant la limitation à 10 ans de la validité de l'autorisation et un amendement visant à substituer la notion de cession d'autorisation à celle de transfert.
A l'article 18 (examen et périodicité des demandes d'autorisation), elle a adopté un amendement de précision rédactionnel.
A l'article 19 (autorité compétente pour délivrer les autorisations), elle a adopté un amendement de coordination.
A l'article 20 (conditions de délivrance de l'autorisation), elle a adopté un amendement afin de supprimer le critère relatif aux besoins en matière de formation professionnelle pour délivrer l'autorisation aux centres d'aide par le travail.
A l'article 21 (renouvellement de l'autorisation de création), elle a adopté une nouvelle rédaction de cet article afin de définir les conditions dans lesquelles l'autorité compétente peut demander aux établissements et services sociaux et médico-sociaux de justifier du maintien de l'autorisation.
A l'article 22 (conditions de délivrance et effets de l'autorisation), elle a adopté un amendement procédant à diverses coordinations puis, après un débat au cours duquel sont intervenus MM. Bernard Cazeau, Paul Blanc, rapporteur et Nicolas About, président , un amendement renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de fixer le délai dans lequel devait être mis en oeuvre un changement des normes techniques sociales et médico-sociales.
A l'article 23 (régime de l'autorisation des équipements expérimentaux), elle a adopté un amendement rédactionnel.
Puis elle a adopté un amendement insérant un article additionnel après l'article 23 afin de reprendre le dispositif relatif au retrait de l'habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale en lui apportant des modifications afin d'améliorer le régime de prise en charge des dépenses liées à l'autorisation de fermeture.
A l'article 24 (autorité compétente pour délivrer l'habilitation à recevoir les mineurs confiés par l'autorité judiciaire), elle a adopté un amendement précisant que l'habilitation à recevoir des mineurs serait délivrée conjointement par le préfet et par le président du conseil général en matière de législation sur l'assistance éducative.
A l'article 27 (pouvoir d'injonction et désignation d'un administrateur provisoire), la commission a adopté un amendement de précision rédactionnel, un amendement prévoyant le recours au pouvoir d'injonction lorsque les droits des usagers ne sont pas garantis, un amendement précisant que le délai de réponse à une injonction doit être raisonnable et adapté à l'objectif recherché, un amendement ouvrant la possibilité d'un renouvellement du mandat de l'administrateur provisoire pour six mois et un amendement précisant que l'administrateur provisoire peut prendre les actes d'administration urgents nécessaires pour mettre fin aux dysfonctionnements ou irrégularités constatés.
A l'article 29 (procédure de fermeture d'urgence par le représentant de l'Etat dans le département), elle a adopté un amendement prévoyant l'intervention du préfet lorsque sont constatées des infractions susceptibles d'entraîner la responsabilité civile de l'établissement ou la responsabilité pénale de ces dirigeants ou de la personne morale gestionnaire.
A l'article 34 (autorités compétentes en matière de tarification des établissements sociaux et médico-sociaux), elle a adopté un amendement prévoyant que, en cas de désaccord entre le préfet et le président du conseil général, chaque autorité fixerait par arrêté le tarif relevant de sa compétence et le soumettrait à la commission interrégionale de la tarification sanitaire et sociale compétente.
Puis elle a inséré un article additionnel après l'article 35 afin de reprendre l'article L. 313-12 du code de l'action sociale et des familles relatif à l'agrément des conventions collectives en le modifiant afin d'instaurer un taux prévisionnel des dépenses salariales des personnels sociaux et médico-sociaux établi a minima en respectant un principe de parité entre le secteur public et le secteur privé.
A l'article 36 (pouvoirs budgétaires de l'autorité compétente en matière de tarification), elle a adopté un amendement précisant que le régime d'approbation préalable des actes budgétaires n'était pas applicable aux établissements accueillant des personnes non habilitées à l'aide sociale, un amendement précisant que les tarifs devaient être notifiés dans le délai légal, un amendement rédactionnel, un amendement tendant à prévoir la tenue à disposition de certains documents comptables au lieu de leur transmission obligatoire et un amendement sur la prise en compte des frais de siège social.
A l'article 37 (modalités de tarification des établissements sociaux et médico-sociaux), elle a adopté un amendement rédactionnel.
A l'article 37 bis (juridictions de la tarification sanitaire et sociale), elle a adopté un amendement afin de revenir à la dénomination traditionnelle de commission de la tarification sanitaire et sociale au lieu de celle de tribunal, puis un amendement réservant à la commission nationale de la tarification sanitaire et sociale l'usage du pouvoir d'injonction et de la procédure de saisine du conseil d'Etat.
A l'article 39 (établissements et services sociaux et médico-sociaux publics dépourvus de la personnalité morale), elle a adopté un amendement afin d'écarter la mise en place d'un régime dérogatoire pour les établissements et services sociaux et médico-sociaux de droit public en matière de respect du droit des usagers.
A l'article 41 (composition des conseils d'administration des établissements publics sociaux et médico-sociaux locaux), elle a adopté un amendement garantissant la représentation des usagers et du personnel dans le conseil d'administration des établissements publics nationaux.
A l'article 44 bis (adoption du budget et des comptes financiers), elle a adopté un amendement prévoyant que les budgets devaient être transmis dans les délais légaux et un amendement renvoyant à un arrêté la fixation de la nomenclature des comptes.
Elle a adopté deux amendements de coordination respectivement à l'article 49 (modalités de tarification des prestations de soins en établissements sociaux et médico-sociaux) et à l'article 52 (date d'entrée en vigueur de l'article 17).
Puis, elle a inséré un article additionnel après l'article 55 afin de mentionner les actions dites de prévention spécialisée dans les dispositions du code de l'action sociale et des familles relatives aux services d'aide sociale à l'enfance.
A l'article 56 (commission départementale de l'accueil des jeunes enfants), elle a adopté un amendement afin que la commission consultative relative à la politique générale en faveur des jeunes enfants soit présidée par le président du conseil général.
La commission a adopté les autres articles sans modification sous réserve des amendements de codification et de coordination des références sus-mentionnés. Elle a adopté un amendement de suppression de l'article 47 (Coordinations avec la loi n° 75-535 du 30 juin 1975) devenu sans objet.
Elle a enfin adopté le projet de loi ainsi amendé .