TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION DU MINISTRE
Réunie le mercredi 10 octobre 2001, la commission a procédé à l'audition de Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat aux personnes âgées, sur le projet de loi n° 214 rectifié (2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, rénovant l'action sociale et médico-sociale .
Mme Paulette Guinchard-Kunstler a rappelé que le projet de loi était l'aboutissement de cinq années de concertations avec l'ensemble des partenaires du secteur social et médico-social.
Elle a souligné que la loi du 30 juin 1975 avait représenté un progrès considérable et directement favorisé le développement d'établissements et de services destinés à la protection de l'enfance et de la famille, aux personnes handicapées, aux personnes âgées et aux personnes en situation de grande précarité. Elle a considéré que, vingt-cinq ans après l'adoption de la loi, une refondation était nécessaire pour mieux prendre en compte l'évolution de la société et des aspirations individuelles.
Elle a indiqué que l'usager devait être placé au centre du dispositif, que la possibilité d'expérimenter des structures nouvelles devait être mieux exploitée, que l'offre devait être organisée pour contribuer à réduire les disparités d'équipements et que l'approche en termes d'établissements devait coexister avec une réponse en termes de services.
Elle a rappelé que deux principes avaient présidé à l'élaboration du projet de loi : garantir une plus grande liberté et une plus grande souplesse du dispositif ; instaurer une transparence accrue dans l'organisation du secteur.
Puis elle a développé les quatre orientations du projet de loi portant respectivement sur :
- l'affirmation et la promotion des droits des bénéficiaires et de leur entourage ;
- l'élargissement des missions de l'action sociale et médico-sociale et la diversification des interventions des établissements et services concernés ;
- l'amélioration des procédures techniques de pilotage du dispositif au niveau de la planification et du régime des autorisations de fonctionnement ;
- la coordination des décideurs et l'organisation de leurs relations sur une base plus transparente à travers l'amélioration des procédures de concertation et de partenariat, l'établissement de contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens et les actions de coopération entre établissements et services.
En conclusion, après avoir rappelé que le projet de loi avait été adopté à l'unanimité par l'Assemblée nationale en première lecture, elle a déclaré ne pas douter que les débats seraient de la même qualité et de la même hauteur de vues devant le Sénat afin que soit menée à terme la rénovation de l'action sociale attendue par les usagers et les professionnels.
M. Paul Blanc, rapporteur, s'est interrogé sur l'état d'avancement du projet de réforme de la première loi du 30 juin 1975 d'orientation relative aux personnes handicapées. Il a souligné les problèmes de financement des investissements qui seraient posés aux établissements sociaux et médico-sociaux du fait de l'instauration d'une autorisation de fonctionnement limitée à dix ans, soit une période inférieure à la durée des amortissements. Il s'est interrogé sur l'intégration dans les services sociaux et médico-sociaux des services d'aide à domicile auprès des familles ayant un enfant de moins de trois ans. Il s'est demandé si le texte permettait de lever les incertitudes juridiques existant sur le financement des jeunes adultes maintenus en établissements d'éducation spéciale par l'amendement « Creton ». Il a demandé les raisons de la remise en cause, par le texte, du droit traditionnel des associations gestionnaires à porter l'appellation d'institutions sociales et médico-sociales. Il a souhaité que la procédure d'agrément ministériel des conventions collectives soit précédée d'une réflexion sur les marges de manoeuvre en matière d'évolution de la politique salariale dans le secteur social et médico-social.
Concernant la loi d'orientation relative aux personnes handicapées, Mme Paulette Guinchard-Kunstler a rappelé qu'elle avait été conçue en 1975 en même temps que la loi sur les institutions sociales et médico-sociales et qu'il était donc logique de ne pas dissocier le processus de réforme des deux textes. Elle a souligné par ailleurs que les associations souhaitaient être parties prenantes du travail de réflexion, ce qui justifiait un véritable travail de concertation préalable. Pour cette raison, Mme Ségolène Royal a confié à M. Vincent Assante une mission préalable de réflexion, qui avait d'ores et déjà débouché sur la mise en place de trois groupes de travail portant respectivement sur le concept de handicap, sur l'éducation et la scolarisation des enfants handicapés et sur l'accessibilité et l'accompagnement en vue d'une vie autonome.
Elle a précisé qu'un rapport d'étape serait rendu le 15 décembre 2001 et qu'une synthèse exploratoire des projets de réforme devrait être présentée le 15 février 2002. Elle a exprimé l'engagement du Gouvernement à progresser le plus rapidement possible sur ce dossier.
Concernant la question de la durée des autorisations, elle a souhaité dépasser la logique de l'autorisation administrative pour instaurer des échéances régulières entre l'organisme financeur et l'institution sociale et médico-sociale, en vue de la recherche d'une meilleure qualité des prestations effectuées.
Elle a estimé que l'objectif du texte était d'instaurer un « temps de rencontre » à un rythme régulier afin de permettre l'évaluation des résultats d'un établissement ou service social ou médico-social dans une logique de qualité.
Elle a rappelé que, dans le secteur hospitalier, où les investissements sont très lourds, les autorisations étaient prévues pour une durée maximale de dix ans et souvent attribuées pour cinq ans.
M. Nicolas About, président , a souligné que cette démarche supposait que les associations gestionnaires aient la certitude que le renouvellement de l'autorisation ne donnait lieu qu'à un contrôle du « bon fonctionnement » de l'institution sociale ou médico-sociale.
M. Paul Blanc, rapporteur, s'est prononcé en faveur d'un système d'alerte plutôt que d'un renouvellement systématique.
Mme Paulette Guinchard-Kunstler a souligné à nouveau la nécessité d'un temps de rencontre régulier entre l'autorité qui délivre l'autorisation et les gestionnaires des établissements ou services.
Concernant les services auprès des familles ayant un enfant de moins de trois ans, elle n'a pas souhaité que ceux-ci soient érigés en institutions sociales et médico-sociales afin de laisser de la souplesse aux initiatives locales et d'éviter les rigidités de la planification et de la tarification en ce domaine.
S'agissant de l'amendement « Creton », elle a estimé que la mission confiée à M. Vincent Assante devrait fournir des réponses en ce domaine.
Concernant l'utilisation de l'appellation « institution sociale et médico-sociale », elle a considéré que, s'il était vrai qu'en 1975 les associations jouaient un rôle essentiel dans le secteur, il apparaissait aujourd'hui qu'elles n'étaient plus majoritaires dans la gestion des établissements d'accueil pour personnes âgées. Mais elle a souligné que le rôle joué par les associations avait été reconnu explicitement aux articles premier et 3 du projet de loi.
Concernant l'instauration d'un taux prévisionnel d'évolution des dépenses de personnel dans le secteur social et médico-social, elle a considéré que les demandes étaient contradictoires dans le secteur et elle a estimé que le dispositif actuel apportait plus de sécurité aux associations et n'était pas incompatible avec un bon fonctionnement des établissements.
M. Jean Chérioux a souhaité des passerelles entre le secteur sanitaire et le secteur social et médico-social, qui ne devraient pas fonctionner de manière totalement étanche. Il a estimé que les personnes handicapées devaient pouvoir être maintenues dans l'institution où elles étaient accueillies, y compris après l'âge de la retraite. Il a évoqué la nécessité d'augmenter le nombre de places en section de cure médicale et a évoqué le problème de la réforme de la tarification des établissements.
S'agissant des relations entre le sanitaire et le médico-social, Mme Paulette Guinchard-Kunstler a rappelé que le projet de loi ouvrait de nouvelles possibilités de coopération et de coordination, notamment avec les établissements de santé, et elle a précisé que l'ordonnance de juillet 1996 permettait à un établissement hospitalier de gérer un établissement médico-social.
S'agissant des personnes handicapées vieillissantes, elle a rappelé qu'un amendement avait été introduit à l'Assemblée nationale, afin de rappeler que les personnes handicapées pouvaient être accueillies dans les établissements appropriés, « quel que soit leur âge ».
Enfin, elle a rappelé que le plan triennal 2001-2003 annoncé par le Premier ministre prévoyait d'inciter au développement de formules nouvelles d'accueil pour les personnes handicapées vieillissantes. En ce domaine, elle a souligné que des initiatives intéressantes provenaient aussi bien des structures d'accueil pour personnes âgées que du secteur traditionnellement orienté vers l'accueil des personnes handicapées.
M. André Lardeux s'est demandé si le Gouvernement avait effectué des évaluations de l'impact financier de la réforme pour les autorités concernées, notamment pour les collectivités territoriales. Il s'est demandé si, à l'occasion du renouvellement d'une autorisation, un organisme dont la qualité des prestations ne serait pas contestée pouvait être remis en cause pour des raisons purement financières. Il a estimé que les nouvelles mesures en matière de planification, notamment d'élaboration des schémas d'organisation sociaux et médico-sociaux, seraient un facteur de lourdeur pour les départements.
En réponse, Mme Paulette Guinchard-Kunstler a souligné que le texte n'était pas une loi de programme mettant en place un dispositif financier à l'attention d'une catégorie spécifique de personnes en difficulté, mais une loi d'organisation du secteur social et médico-social.
Elle a souligné qu'il n'était pas prévu d'arrêter le fonctionnement d'une institution sociale et médico-sociale en cas de surcoût, mais que le renouvellement de l'autorisation donnait lieu à une comparaison des coûts entre établissements.
M. Guy Fischer a souhaité que l'esprit de consensus qui avait prévalu lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale se poursuive au Sénat. Il a souhaité une meilleure reconnaissance du rôle des éducateurs spécialisés en milieu ouvert dans le domaine de la prévention. Il a souligné que les conséquences de la mise en place de la réforme des taux directeurs d'évolution des dépenses sociales et médico-sociales mériteraient d'être analysées et il a souhaité que les taux directeurs opposables se conjuguent avec le respect des besoins des établissements.
En réponse, Mme Paulette Guinchard-Kunstler a souligné tout d'abord que la qualité du texte était le résultat de l'intense travail de concertation auquel avait donné lieu son élaboration. Elle a souligné le rôle joué par les associations qui étaient reconnues dans le projet de loi. Elle a estimé que des solutions pourraient être trouvées pour une meilleure prise en compte du rôle de la prévention spécialisée.
M. Bernard Cazeau a estimé que le projet de loi était un texte de qualité, bien accueilli par les associations, qui présenterait notamment des avancées dans le domaine des droits des usagers. Il a souligné le rôle des départements dans le domaine social et médico-social, en se félicitant de la reconnaissance légale des foyers à double tarification. Il s'est interrogé sur l'utilité des nouveaux schémas d'organisation sociale et médico-sociale, les modalités de contrôle des établissements et le régime des autorisations.
En réponse, Mme Paulette Guinchard-Kunstler a constaté que les schémas départementaux gérontologiques étaient devenus un bon outil de veille et de perspective et qu'ils pourraient servir d'exemples pour la conception des futurs schémas départementaux d'organisation sociale et médico-sociale. Elle a considéré que les départements pourraient s'appuyer sur les schémas pour donner plus d'efficacité à leur action dans le domaine de l'action sociale, en soulignant qu'ils avaient fait preuve de leur efficacité sur le terrain en ce domaine.
Mme Claire-Lise Campion s'est interrogée sur la coordination et l'articulation des actions entre les services des départements et ceux de l'Etat, sur le financement de l'évaluation externe des établissements et services sociaux et médico-sociaux et sur la tarification des lieux de vie.
En réponse, Mme Paulette Guinchard-Kunstler a estimé que la préparation et l'exécution conjointe du schéma départemental d'organisation du secteur social et médico-social devraient permettre de faire travailler en cohérence les services des conseils généraux et ceux de l'Etat. Elle a souligné que l'évaluation externe devait être financée par la structure sociale et médico-sociale elle-même, en soulignant que, si l'Etat ou les conseils généraux assumaient le coût, le dispositif serait perçu comme un mécanisme de contrôle administratif supplémentaire. Elle a considéré que le projet de loi prévoyait le financement des lieux de vie en tant qu'institutions sociales et médico-sociales.
M. Nicolas About, président , a rappelé à la ministre l'engagement qu'elle avait pris, dès la première lecture à l'Assemblée nationale du projet de loi relatif à l'allocation personnalisée d'autonomie, de communiquer à la représentation nationale les projets de décrets d'application de ce texte
Mme Paulette Guinchard-Kunstler s'est engagée à faire parvenir au Sénat ces projets de décrets, actuellement soumis à l'examen du Conseil d'Etat, et elle a précisé que les sénateurs pourraient travailler avec ses services sur ces projets, comme les députés avaient pu le faire à l'Assemblée nationale.