CHAPITRE III
-
Des droits et obligations des établissements et
services sociaux et médico-sociaux
Ce chapitre rénove et met à jour les dispositions importantes relatives aux autorisations de création des établissements et services sociaux et médico-sociaux (section 1) et aux modalités de contrôle des établissements (section 4). Il porte également sur les institutions gérées par la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) pour les mineurs (section 2) et ouvre la possibilité de conclure des conventions d'objectifs et de moyens aux institutions sociales et médico-sociales (section 3) .
Article additionnel avant la section 2 (avant l'article 17)
Insertion dans
le code de l'action sociale et des familles
d'un chapitre relatif aux
droits et obligations
des établissements et services sociaux et
médico-sociaux
Votre commission vous propose d'insérer, par voie d'amendement, cet article additionnel qui a pour objet de modifier l'intitulé du chapitre III du titre Ier du Livre III du code de l'action sociale et des familles et d'insérer les sections correspondantes.
Section 1
-
Des autorisations
Art.
17
Procédure de délivrance de l'autorisation
Objet : Cet article soumet la création, la transformation ou l'extension d'institutions sociales et médico-sociales à autorisation préalable valable pour une durée de dix ans et renouvelable.
I - Le dispositif proposé
Cet article s'inscrit dans le cadre de la rénovation du régime des autorisations prévues à l'article 9 de la loi du 30 juin 1975. Comme on le verra à l'article 20 ci-après, l'autorisation sera délivrée non seulement si les normes sont respectées et si l'opération répond aux besoins sociaux et médico-sociaux de la population mais aussi si le projet est financièrement équilibré et si les moyens de financement existent.
Cet article impose une nouveauté importante en limitant sur une période de dix ans la durée de l'autorisation : le renouvellement est accordé « en tout ou partie » au vu de l'évaluation.
Dans le cadre de la loi du 30 juin 1975, aucune limite de durée n'était prévue. Il est à noter que la période de validité de 10 ans n'est pas applicable aux institutions de la protection judiciaire de la jeunesse.
Cet article prévoit, par ailleurs, la consultation préalable sur la demande d'autorisation du comité de l'organisation sanitaire et sociale compétent. Il reprend des dispositions déjà prévues par la loi du 30 juin 1975 concernant la caducité de l'autorisation en l'absence d'exécution et les conditions du transfert de l'autorisation ( art. 13 de la loi du 30 juin 1975 ).
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Outre deux amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements de fond du rapporteur :
- un amendement prévoyant que les autorisations relatives aux centres de réadaptation, de pré-orientation et de rééducation professionnelle, accueillant des personnes handicapées sous le statut de stagiaires de la formation professionnelle ( art. L. 323-15 et L. 323-16 du code du travail ) sont soumises à consultation du comité régional de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi ainsi que du président du conseil régional ;
- un amendement de coordination faisant explicitement référence à la notion « d'évaluation externe » pour le renouvellement de l'autorisation (cf. art. 15 supra) .
III - Les propositions de votre commission
Votre commission vous propose d'adopter deux amendements de codification à cet article.
Par ailleurs, votre commission vous propose d'adopter un amendement important visant à revenir à la notion d'autorisation à durée illimitée sous réserve de la faculté ouverte à l'autorité compétente de demander à l'établissement ou au service de justifier à échéance régulière du respect de certaines des conditions prévues en matière d'autorisation. Votre rapporteur a présenté, dans son exposé général, les motifs de cet amendement qui vise à lever les incertitudes juridiques et les risques financiers inhérents au système de l'autorisation à durée limitée pour les établissements.
Enfin, votre commission a adopté :
- un amendement prévoyant que les centres de rééducation professionnelle (CRP) pour handicapés seront autorisés, non seulement après avis du comité régional de la formation professionnelle, mais également après avis du CROSS qui est l'instance de droit commun en matière d'autorisation de fonctionnement dans le secteur social et médico-social ;
- un amendement introduisant la notion de « cession » de l'autorisation par analogie à ce qui est reconnu aux établissements sanitaires par l'article L. 6122-4 du code de la santé publique.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Art.
18
Examen et périodicité des demandes d'autorisation
Objet : Cet article précise les règles de dépôt et d'examen des demandes d'autorisations présentées par les établissements et services sociaux et médico-sociaux et met fin au régime d'autorisation tacite.
I - Le dispositif proposé
S'agissant du dépôt des demandes, cet article présente deux innovations par rapport à l'article 9 de la loi du 30 juin 1975.
Il pose le principe selon lequel les demandes doivent être présentées « au cours de périodes déterminées » : un décret en Conseil d'Etat doit préciser les règles du dispositif dit « des fenêtres » qui vise à organiser le traitement des demandes d'autorisation en permettant un regroupement des demandes en fonction de la nature des projets.
Par ailleurs, il autorise l'autorité compétente à classer les demandes par ordre de priorité lorsque le refus d'autorisation est motivé par des considérations financières.
Concernant le régime des autorisations, cet article revient sur le principe posé à l'article 9 de la loi du 30 juin 1975 selon lequel l'autorisation est réputée acquise en l'absence de réponse de l'autorité compétente dans un délai de six mois. Cette modification est justifiée par le fait que l'autorisation vaut droit au financement dans le cadre de l'enveloppe de financement sociale et médico-sociale.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté deux amendements du rapporteur à cet article.
Un amendement supprime le dispositif « des fenêtres » concernant les périodes de dépôt des demandes : cette mesure semble résulter du déplacement formel de la disposition en cause au dernier alinéa de l'article 20 ; toutefois, il n'a été présenté aucun amendement de coordination en ce sens à l'article 20.
Un amendement apporte une amélioration importante au régime de refus tacite d'autorisation posé par cet article : il prévoit que l'autorisation est réputée acquise si l'autorité compétente n'a pas communiqué les motifs du refus, dans un délai d'un mois, au requérant qui en a fait la demande dans les deux mois qui suivent la date du refus tacite d'approbation.
Le régime est toujours celui du refus tacite d'autorisation assorti de l'obligation stricte faite à l'autorité compétente de motiver les raisons de son refus sur demande du requérant, sous peine de faire naître alors une approbation tacite.
III - Les propositions de votre commission
Votre commission vous propose d'adopter deux amendements de codification et un amendement rédactionnel à cet article.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Art.
19
Autorité compétente pour délivrer les
autorisations
Objet : Cet article définit l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation de création, de transformation ou d'extension d'un établissement ou service social et médico-social .
L'exercice est compliqué par le fait que de nombreux établissements font intervenir à la fois des prestations d'hébergement, prises en charge par l'aide sociale départementale, et des prestations de soins, prises en charge par l'Etat au titre de l'assurance maladie.
Cet article effectue donc une distinction, en fonction des catégories d'établissements visés à l'article 9 supra , entre les autorisations délivrées par le conseil général pour les prestations susceptibles d'être financées au titre de l'aide sociale départementale, les autorisations délivrées par l'Etat lorsque les prestations sont susceptibles d'être financées par le budget de l'Etat ou par l'assurance maladie et les autorisations délivrées conjointement par le président du conseil général et par le préfet.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement procédant à une nouvelle rédaction de cet article afin d'effectuer des coordinations ou des rectifications sur la répartition des institutions sociales et médico-sociales en fonction de l'autorité appelée à délivrer l'autorisation.
Votre commission vous propose d'adopter deux amendements de codification et un amendement de coordination à cet article.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Art.
20
Conditions de délivrance de l'autorisation
Objet : Cet article définit les conditions dans lesquelles est accordé un avis favorable à une demande d'autorisation, de création, de transformation ou d'extension d'un établissement ou service social et médico-social. L'opération doit notamment être compatible avec les besoins fixés par le schéma et doit présenter un coût de fonctionnement compatible avec le montant des enveloppes de financement limitatives définies par l'autorité compétente.
I - Le dispositif proposé
Cet article diffère assez sensiblement du régime des autorisations tel qu'il est prévu par les articles 10 et 11-1 de la loi du 30 juin 1975.
L'article 10 prévoit seulement que l'autorisation est accordée si l'opération répond aux besoins de la population appréciés par la collectivité compétente et le CROSS et s'il est conforme aux normes.
Il n'est pas prévu d'appréciation sur les aspects financiers du dispositif qui ne sont pris en compte qu'au moment où doit être accordée l'habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale ou l'autorisation de dispenser des soins. Encore faut-il préciser que le refus d'habilitation pour raison financière n'est qu'une possibilité et non pas une obligation.
Autrement dit, l'autorisation correspond à un examen de l'utilité sociale du dispositif, nonobstant le coût financier et le montant des dotations de financement.
Le nouveau dispositif est sensiblement différent puisque les conséquences financières de l'opération feront dorénavant l'objet d'un examen.
Le présent article prévoit donc que l'autorisation est accordée :
- si elle est compatible avec les objectifs et répond aux besoins des schémas sociaux et médico-sociaux : l'élément de souplesse par rapport au secteur sanitaire tient à l'absence de caractère opposable de l'annexe au schéma précisant la programmation prévisionnelle des établissements sociaux et médico-sociaux (cf. article 12 supra) ;
- si elle satisfait aux règles d'organisation et de fonctionnement dans le secteur fixé par décret ; cette formule est plus générale que la simple référence aux normes prévues actuellement. Il est à noter qu'il s'agit des normes propres à l'action sociale et médico-sociale (à l'exclusion par exemple, des normes spécifiques en matière de sécurité incendie) ;
- si elle présente un coût de fonctionnement qui n'est pas hors de proportion avec le service rendu ou les coûts des établissements comparables : une disposition analogue est prévue depuis 1986 pour ce qui concerne l'habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale (et l'autorisation de dispenser des soins) ;
- et, enfin, si elle présente « un coût de fonctionnement en année pleine compatible avec le montant des dotations limitatives de crédit » de l'exercice correspondant.
Cette disposition nouvelle renforce le dispositif des dotations limitatives de crédit, introduites à l'initiative de votre commission depuis l'exercice 2000.
En effet, le principe du taux directeur opposable en matière de fixation des enveloppes de financement du secteur social et médico-social a été mis en place pour l'ensemble du secteur en 1999, en trois phases :
- l'article 33 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 98-1194 du 23 décembre 1999) a visé les établissements sociaux et médico-sociaux relevant de l'assurance maladie (enfants handicapés, soins aux adultes handicapés, soins aux personnes âgées) ;
- l'article 135 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) a porté sur les établissements dont le financement est assuré par le budget de l'Etat (centres d'aide par le travail et centres d'hébergement et de réadaptation sociale) ;
- enfin, l'article 58 de la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle (CMU) a concerné les établissements dont le financement est pris en charge par le budget de l'aide sociale départementale.
Le nouveau dispositif pose clairement deux principes :
- l'opération doit être « compatible » avec les dotations limitatives de crédit ;
- la compatibilité est appréciée à partir du « coût de fonctionnement en année pleine » de l'établissement : l'ensemble des dépenses et des recettes de l'établissement doit donc être pris en compte.
Cet article prévoit en outre deux dispositions particulières :
- la possibilité pour l'autorité compétente d'assortir l'autorisation de conditions particulières dans l'intérêt des personnes accueillies ;
- la possibilité d'autoriser dans un délai de trois ans une demande refusée pour des raisons d'incompatibilité financière, sans procéder aux consultations déjà effectuées.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements du rapporteur à cet article. Il s'agit, outre deux amendements rédactionnels de deux amendements ayant pour objet :
- de prévoir que les centres de rééducation professionnelle pour travailleurs handicapés doivent être compatibles avec les besoins et débouchés recensés en matière professionnelle (et non pas avec ceux prévus dans les schémas d'organisation sociaux et médico-sociaux) ;
- de transférer de l'article 18 ci-dessus au présent article les dispositions relatives au classement par ordre de priorité des projets refusés pour des motifs purement financiers.
III - Les propositions de votre commission
Votre commission vous propose d'adopter sept amendements de codification à cet article.
Elle vous propose en outre d'adopter un amendement de cohérence tenant compte des besoins en matière de formation professionnelle pour délivrer l'autorisation de fonctionner uniquement pour les centres de réadaptation, de préorientation et de rééducation professionnelle pour personnes handicapées , et non pas pour les centres d'aide par le travail (CAT) qui ont d'abord un rôle social et médico-social.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Art.
21
Renouvellement de l'autorisation de création
Objet : Cet article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, prévoit la procédure de renouvellement de l'autorisation.
Il prévoit une présomption de tacite reconduction en cas d'absence de réponse de l'administration dans les six mois de la demande.
Il envisage l'hypothèse d'une autorisation ayant fait l'objet de modifications ultérieures ou de compléments.
Votre commission vous propose d'adopter un amendement prévoyant une rédaction entièrement nouvelle de cet article afin de permettre à l'autorité compétente de demander à l'établissement ou au service de justifier du respect des conditions à remplir pour obtenir l'autorisation, à l'exclusion de la condition relative au respect des objectifs du schéma d'organisation sociale et médico-sociale .
Cet amendement est la contrepartie du retour à un dispositif d'autorisation à durée illimitée.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Art.
22
Conditions de délivrance et effets de l'autorisation
Objet : Cet article prévoit que la délivrance de l'autorisation est subordonnée aux résultats d'une visite de conformité aux normes et que l'autorisation vaut habilitation à recevoir les bénéficiaires de l'aide sociale ou autorisation de dispenser des soins.
I - Le dispositif proposé
Le premier alinéa de cet article s'inscrit dans le prolongement des mesures existantes dans la loi du 30 juin 1975 : l'article 11 de ladite loi prévoit que l'autorisation vaut autorisation de fonctionner « sous réserve d'un contrôle de conformité aux normes techniques ».
Le décret n° 95-185 du 14 février 1995 relatif à la procédure de création, de transformation et d'extension des établissements et des services sociaux et médico-sociaux (art. 18 à 21) a précisé les conditions de cette visite (l'autorisation de fonctionnement peut être refusée jusqu'à ce qu'il ait été remédié aux insuffisances constatées ou accordées sous réserve de modifications dans un délai imposé).
Cet article ne reprend pas la distinction entre « autorisation de création » et « autorisation de fonctionnement » mais différencie « l'autorisation accordée » de « l'autorisation délivrée ».
Enfin, pour les établissements accueillant des personnes âgées dépendantes, cet article subordonne la « délivrance » de l'autorisation à la signature de la convention tripartite département-Etat-assurance maladie, qui définit les conditions de fonctionnement de l'établissement sur les plans financiers, de l'accueil des personnes et de la formation des personnels (art. 5-1 de la loi du 30 juin 1975).
Le deuxième alinéa de cet article indique que l'autorisation vaut, sauf mention contraire, habilitation à recevoir les bénéficiaires de l'aide sociale et autorisation de dispenser des soins. Dans le cadre de la loi du 30 juin 1975, l'habilitation et l'autorisation des soins faisaient l'objet d'une procédure spécifique pouvant prendre en compte les critères d'ordre financier.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement du rapporteur précisant que la visite de conformité s'effectue par rapport aux normes, dans les conditions prévues à l'article 9 ci-dessus ; ce dernier renvoie à un décret la définition des « conditions techniques minimales d'organisation et de fonctionnement » .
III - Les propositions de votre commission
Votre commission vous propose d'adopter un amendement de codification à cet article ainsi qu'un amendement prévoyant diverses coordinations et un amendement accordant aux établissements et services sociaux et médico-sociaux un délai, fixé par voie réglementaire au maximum à cinq ans, pour se mettre en conformité avec de nouvelles normes techniques.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Art.
23
Régime de l'autorisation des équipements
expérimentaux
Objet : Cet article impose une procédure d'autorisation temporaire spécifique pour les établissements et services expérimentaux.
En l'absence de dispositions expresses dans la loi du 30 juin 1975, les équipements expérimentaux, destinés par exemple à l'accueil des victimes de la maladie d'Alzheimer ou des personnes autistes, étaient soumis à une simple déclaration ; ces établissements devaient néanmoins obtenir une habilitation à accueillir des bénéficiaires de l'aide sociale.
Cet article prévoit un régime d'autorisation permettant un contrôle plus précis des conditions d'organisation et de fonctionnement et précise les autorités habilitée à délivrer l'autorisation.
Il définit par ailleurs un régime spécifique de validité temporaire de ces autorisations : celles-ci sont délivrées pour cinq ans et renouvelables une fois au vue d'une évaluation. Au-delà ces établissements « relèvent » du régime des autorisations de droit commun.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel à cet article.
Votre commission vous propose d'adopter trois amendements de codification à cet article ainsi qu'un amendement rédactionnel supprimant le dernier alinéa, les dispositions relatives aux décrets devant être reportées dans un article additionnel à la fin de chaque chapitre.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé .
Article additionnel après l'article 23
Conditions de refus d'une
habilitation à accueillir les bénéficiaires de l'aide
sociale ou d'une habilitation à délivrer des soins
Votre commission vous propose d'insérer, par voie d'amendement, cet article additionnel reprenant le contenu de l'article L. 313-5 du code de l'action sociale et des familles (art. 11-1 de la loi du 30 juin 1975) en procédant aux coordinations nécessaires.