ARTICLE 5
Le budget et
les principes budgétaires
Commentaire : Le présent article définit la notion de budget, ainsi que les principes budgétaires fondamentaux qui lui sont liés.
L'Assemblée nationale a souhaité mentionner, dans le présent article, les principes fondamentaux qui régissent le budget de l'Etat. Votre rapporteur vous proposera de supprimer cet article en faisant figurer ses dispositions à d'autres endroits du texte.
Le premier alinéa de cet article indique que le budget retrace sous forme de recettes et de dépenses, les ressources et les charges budgétaires de l'Etat. Il diffère ainsi de la rédaction de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, qui assimilait le budget à un ensemble de comptes prévisionnels qui décrivent les ressources et les charges permanentes de l'Etat. Votre rapporteur considère que la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale limite la confusion entre les aspects budgétaires et comptables, et abandonne pertinemment la notion de permanence dont l'ambiguïté ne contribue pas à la bonne compréhension de la frontière entre les opérations budgétaires et les opérations de trésorerie.
Le deuxième alinéa du présent article précise le contenu de l'article 47 de la Constitution selon lequel la loi de finances fixe « les ressources et les charges d'un exercice ».
Le troisième alinéa du présent article explicite le principe de l'universalité budgétaire, en affirmant une obligation d'exhaustivité du budget de l'Etat et en prohibant la contraction entre recettes et dépenses.
La quatrième alinéa du présent article affirme le principe d'unité budgétaire en reprenant les dispositions de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959.
Enfin, le cinquième alinéa liste les dérogations autorisées au principe de l'annualité budgétaire mentionné dans le second alinéa en reprenant, pour l'essentiel, les dispositions du cinquième alinéa de l'article 2 de l'ordonnance du 2 janvier 1959.
Votre rapporteur ne se montre pas en désaccord avec les dispositions du présent article. Cependant, il considère qu'il est plus opportun de scinder celui-ci dans le cadre de la structuration du texte de la loi organique qu'il vous propose. Ainsi, il vous propose d'insérer un article additionnel avant l'article premier afin de préciser l'objet des lois de finances. Il est en effet logique que la loi organique relative aux lois de finances commence par définir ce qu'est une loi de finances, avant de traiter des ressources et des charges de l'Etat. Par conséquent, votre rapporteur vous propose d'insérer les dispositions du premier et du deuxième alinéa du présent article dans son article additionnel avant l'article premier.
Le deuxième alinéa de l'article additionnel que votre rapporteur vous propose d'insérer avant l'article premier dispose ainsi que « [les lois de finances] approuvent le budget de l'Etat qui décrit l'ensemble de ses recettes et de ses dépenses budgétaires pour un exercice ainsi que l'équilibre budgétaire qui en résulte. L'exercice s'étend sur une année civile ». Compte tenu de la rédaction de la première phrase de l'article 1er proposée par votre rapporteur, qui dispose que « les ressources et les charges de l'Etat comprennent les recettes et les dépenses budgétaires et les ressources et les emplois de trésorerie », il apparaît que le contenu des deux premier alinéas ainsi que la première phrase du troisième alinéa du présent article sont pleinement affirmés dans ce texte.
Votre rapporteur vous propose par ailleurs de faire figurer la deuxième phrase du troisième alinéa ainsi que le quatrième alinéa du présent article, à l'article 17 de la proposition de loi organique, qui ouvre le chapitre consacré aux affectations de recettes. Votre rapporteur a en effet jugé préférable de mentionner ces obligations dans le cadre des dispositions réglementant les affectations de recettes, afin que les exceptions au principe d'universalité budgétaire figurent dans le même article que l'énoncé de ce principe.
Enfin, votre rapporteur n'a pas souhaité reprendre l'intégralité des principes mentionnés au cinquième alinéa du présent article. En effet, les dispositions relatives aux engagements de crédits par anticipation sont reprises à l'article 8 : « Sauf dispositions spéciales d'une loi de finances prévoyant un engagement par anticipation sur les crédits de l'année suivante, nulle dépense ne peut être engagée sur les crédits d'une année ultérieure », votre rapporteur considère qu'il n'est pas indispensable dès lors, de mentionner les autres exceptions au principe de l'annualité budgétaire.
Par ailleurs, votre rapporteur estime que l'énumération des dispositions susceptibles d'engager l'équilibre financier des années ultérieures n'est pas satisfaisante :
- d'une part, cet alinéa mélange les supports juridiques dérogeant au principe de l'annualité des crédits (soit les autorisations d'engagement et les engagements par anticipation) et les opérations dont la nature même conduit à engager l'équilibre financier des années ultérieures (celles relatives à la gestion de la dette, ainsi que les garanties accordées par l'Etat et les conventions financières). Cette énumération, dont l'ordre ne semble pas résulter d'une logique particulière, créé donc une confusion qui nuit à la bonne compréhension du texte ;
- d'autre part, certaines opérations qui ne figurent pas dans cette liste sont susceptibles d'engager lourdement l'équilibre financier des années ultérieures. C'est le cas, à l'évidence, des dépenses relatives à la fonction publique : l'embauche d'un fonctionnaire, par exemple, engage les finances de l'Etat pour plusieurs décennies.
Telles sont les raisons qui conduisent votre rapporteur à supprimer les dispositions figurant au dernier alinéa du présent article.
Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.