2. La création d'un nouveau fonds
Le Gouvernement n'a pas résisté à sa tentation préférée : celle de créer un « fonds ». En effet, sous la forme d'un établissement public national, le « fonds national de financement de la prestation autonomie (FNFPA) », doté d'environ 5,5 milliards de francs, recevrait le produit de la CSG et la contribution des caisses de sécurité sociale.
La création de ce fonds constitue, selon Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'Emploi et de la Solidarité, « une nécessité pour reconnaître, sur le plan institutionnel et politique, la compensation de la perte d'autonomie comme un nouveau droit » 29 ( * ) . Cette « reconnaissance » n'interviendra pourtant que sur une fraction mineure du total des dépenses de l'APA.
La commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale y voit « un instrument de clarification » 30 ( * ) . Votre rapporteur ose espérer que cette « clarification » sera d'une autre nature que celle qui a présidé à la décision de créer le FOREC en loi de financement pour la sécurité sociale pour 2000, puis de refuser de publier le décret d'application.
La véritable justification de ce fonds est de permettre d'affecter deux recettes émanant de la sécurité sociale : la contribution des régimes d'assurance vieillesse et une fraction de la CSG.
a) Une contribution des fonds d'action sociale des caisses qui constitue une imposition de toutes natures
La contribution versée au fonds par les régimes de base d'assurance vieillesse sera déterminée chaque année par voie réglementaire, en appliquant à une assiette fixe, égale au montant consacré en 2000 par chaque régime à l'action sociale en faveur de l'aide à domicile des personnes placées en GIR 4, un taux compris entre 50 et 75 %.
S'agissant d'une imposition de toutes natures, le législateur reste en l'état en deçà de sa compétence, puisqu'il lui revient d'en fixer l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement.
La liberté laissée au pouvoir réglementaire de faire varier le taux de 25 points est totale et n'est enserrée par aucune règle, sauf celle d'ajuster discrétionnairement le produit de cette contribution en fonction des besoins du fonds ou des ressources des caisses.
Aussi la contribution demandée aux caisses semble-t-elle, en l'état actuel du texte, inconstitutionnelle.
Dépenses d'action sociale de trois régimes obligatoires d'assurance vieillesse 31 ( * )
|
Action sociale |
Dont aide ménagère |
Dont aide ménagère GIR 4 |
|
|
CNAVTS |
3.000 |
2.200 |
500 |
|
MSA |
1.300 |
400 |
120 |
|
ORGANIC |
345 |
203 |
60 |
|
TOTAL |
4.645 |
2.803 |
680 |
Source : commission des Affaires sociales
Si la « fraction » est identique pour chaque régime obligatoire de base, l'assiette apparaît aléatoire (s'agit-il des dépenses d'aide ménagère pour les personnes classées en GIR 4, 5, voire pour certains en 6, ou pour les seules personnes classées en GIR 4 ?) et ne mesure aucune « capacité contributive » des différentes caisses ; elle constitue la « photographie » de l'effort qu'elles ont consenti à un moment donné -l'exercice 2000- en faveur de l'aide ménagère à domicile des personnes âgées dépendantes.
* 29 JO Débats Assemblée nationale, 1 ère séance du 18 avril 2001, p. 2000.
* 30 Rapport AN, p. 25.
* 31 Ces trois régimes ont été auditionnés par votre rapporteur.