LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
Réunie le mercredi 9 mai 2001 sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission des Lois a examiné, sur le rapport de M. Patrice Gélard, la proposition de loi organique de M. Josselin de Rohan et plusieurs de ses collègues tendant à harmoniser les conditions d'éligibilité aux mandats électoraux et aux fonctions électives.
M. Patrice Gélard, rapporteur, a relevé que, dans ses observations sur les élections sénatoriales de 1995 et de 1998, le Conseil constitutionnel avait souligné la nécessité d'un réexamen par le législateur de la liste des catégories de personnes inéligibles au Parlement dans toute circonscription dans laquelle elles exercent ou elles ont exercé des fonctions d'autorité depuis moins de six mois.
Il a précisé que cette actualisation était indispensable compte tenu des évolutions statutaires et fonctionnelles provoquées, en particulier, par les mesures de décentralisation et de déconcentration.
M. Patrice Gélard, rapporteur, a rappelé que ces inéligibilités de caractère professionnel étaient destinées à rendre les titulaires de ces fonctions d'autorité, inéligibles dans le ressort de leur exercice, afin de préserver la liberté de l'électeur et l'indépendance de l'élu.
Il a exposé, en outre, que les dispositions d'une précédente proposition de loi organique rendant le Défenseur des enfants inéligible au Parlement, déclarée non conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel pour des raisons de procédure, pouvaient maintenant être reprises.
En conséquence, votre commission des Lois vous propose :
- d'étendre au Défenseur des enfants l'inéligibilité à l'Assemblée nationale et au Sénat déjà prévue pour le Médiateur de la République ;
- de procéder à l'actualisation du régime des inéligibilités professionnelles applicables aux parlementaires.
La commission des Lois vous propose d'adopter ses conclusions ainsi rédigées.
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
M. Josselin de Rohan et plusieurs de ses collègues ont déposé une proposition de loi organique et une proposition de loi ordinaire tendant à harmoniser les conditions d'éligibilité aux mandats électoraux et aux fonctions électives.
Ces propositions concernent les fonctionnaires d'autorité exerçant ou ayant exercé depuis moins de six mois leurs fonctions dans le ressort de la circonscription électorale concernée.
Ces textes ont pour objet d'actualiser les régimes d'inéligibilité aux différents mandats électoraux, la proposition de loi organique concernant les mandats parlementaires et la proposition de loi ordinaire les mandats locaux.
On rappellera que les inéligibilités rendent irrecevable le dépôt d'une candidature, alors que les incompatibilités autorisent cette candidature et, en cas d'élection, contraignant l'élu à opérer un choix.
La proposition de loi ordinaire, qui comporte aussi des dispositions concernant la situation du fonctionnaire accédant à certaines fonctions locales, fait l'objet d'un rapport distinct 1 ( * ) , portant aussi sur deux autres propositions de loi relatives, pour l'une, aux sondages d'opinion dans les jours précédent un scrutin et, pour l'autre, à un aménagement d'une disposition de la loi du 5 avril 2000 relative à la limitation du cumul des mandats électoraux.
Votre rapporteur, après avoir indiqué les raisons pour lesquelles une mise à jour du régime des inéligibilités professionnelles des parlementaires s'impose, exposera les lignes directrices de l'harmonisation proposée par votre commission des Lois.
I. UNE ACTUALISATION DU RÉGIME DES INÉLIGIBILITÉS PROFESSIONNELLES DES PARLEMENTAIRES
A. UNE MISE À JOUR RECOMMANDÉE PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL
Dans ses observations relatives aux élections sénatoriales du 24 septembre 1995 2 ( * ) , formulées en sa qualité de juge de l'élection des parlementaires (article 59 de la Constitution), le Conseil constitutionnel a souligné la nécessité d'une mise à jour de l'article L.O. 133 du code électoral, énumérant des catégories de personnes inéligibles au Parlement dans toute circonscription dans laquelle elles exercent ou elles ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois.
Le Conseil constitutionnel a relevé que " cette liste devrait faire l'objet d'un réexamen par le législateur organique afin d'y apporter les précisions et les actualisations nécessaires en fonction des évolutions statutaires et fonctionnelles provoquées, notamment, par les mesures prises en matière de décentralisation et de déconcentration ".
La Haute juridiction a réitéré cette observation après les élections sénatoriales du 27 septembre 1998 3 ( * ) .
La proposition de loi organique a précisément pour objet principal de donner une suite à ces observations du Conseil constitutionnel.
Les remarques de la Haute Juridiction pourraient aussi bien s'appliquer aux dispositions similaires relatives aux inéligibilités professionnelles concernant les mandats locaux, fixées par les articles L. 195, L. 231 et L. 340 du code électoral.
La proposition de loi ordinaire prévoit, précisément, une actualisation du régime des éligibilités professionnelles des élus locaux 4 ( * ) .
Les auteurs des propositions de loi organique et ordinaire ont cité, dans leur exposé des motifs quelques exemples de distorsions entre les régimes d'éligibilité aux différents mandats, qui apparaissent " sans justification apparente ", " certaines professions (étant) oubliées de manière fortuite pour certains types de mandats " 2 .
Ils notent aussi que le dispositif relatif aux inéligibilités est devenu " depuis de nombreuses années, éloigné des réalités et conduit parfois à autoriser par omission ce qu'il propose dans son fondement de combattre ".
En effet, les dispositions du code électoral sur les inéligibilités professionnelles n'ont pas été mises à jour à la suite de modifications de statut ou d'appellation de telle ou telle fonction administrative.
Ainsi, notre collègue M. Jean-Jacques Hyest a-t-il observé, en séance publique le 7 février 2001 5 ( * ) , que les chefs de division de préfecture n'existent plus sous cette appellation et que les inéligibilités concernant les directeurs des caisses régionales de crédit agricole, établissements qui ont été placés en situation concurrentielle, n'avaient plus de justification.
Une actualisation et une harmonisation des régimes d'éligibilités aux différents mandats s'impose d'autant plus que, selon une jurisprudence constante, les inéligibilités ne se présument pas puisqu'elles limitent un droit fondamental du citoyen. Elles doivent donc nécessairement résulter d'un texte et être interprétées de manière stricte 6 ( * ) .
Il en résulte, d'une part, que l'actualité et la pertinence des régimes d'inéligibilité doivent être régulièrement réexaminées et, d'autre part, malgré les risques inhérents à toute énumération (risque de ne pas être complet, par exemple), que le législateur ne peut caractériser les inéligibilités par des formulations de caractère général.
Il convient donc d'énumérer explicitement toutes les fonctions entraînant une inéligibilité.
* 1 Rapport n° 310 (2000-2001).
* 2 Journal officiel du 26 juillet 1996, page 11 321 (voir annexe n° 2).
* 3 Journal officiel du 11 décembre 1998, page 18 680 (voir annexe n° 2).
* 4 Voir le rapport sur la proposition de loi ordinaire n° 310 (2000-2001).
* 5 Lors de l'examen d'amendements à la proposition de loi organique sur la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale.
* 6 Cette jurisprudence est rappelée dans le rapport n° 310 (2000-2001), sur la proposition de loi ordinaire.