Proposition de loi organique relative à la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Lors de l'examen en première lecture par le Sénat de la proposition de loi organique modifiant la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale, votre rapporteur s'était étonné des propos tenus par M. le président de l'Assemblée nationale et M. le ministre des relations avec le Parlement, qui contestaient au Sénat le droit de jouer son rôle de législateur à propos d'un texte relatif à l'Assemblée nationale.

Tout n'était cependant pas dit puisque, dans son rapport de nouvelle lecture, M. Bernard Roman, rapporteur, mais également président de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, croit devoir ajouter : " On peut s'interroger sur la légitimité d'une assemblée qui ne peut mettre en cause la responsabilité du Gouvernement, ni davantage être dissoute, à défendre l'équilibre même du régime parlementaire, dans lequel elle ne joue, à l'évidence, qu'un rôle second. On pourrait ajouter que son élection au suffrage indirect, qui ne lui donne qu'une représentativité relative, ne l'habilite guère à se draper dans le voile de la vertu républicaine outragée, ni à revêtir les habits de défenseur des institutions (...) ".

Pour éclairer son jugement sur le Sénat, le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale aurait pu chercher son inspiration chez Georges Clémenceau ^{1 ( * )} , Pierre Mendes-France ^{2 ( * )} ou François Mitterrand ^{3 ( * )} .

On s'étonnera dès lors qu'il ait préféré, à plus d'un siècle de distance, s'en tenir à la pensée politique du général Boulanger : " (...) la chambre haute, qui est nommée au suffrage restreint par des électeurs sans mandat, se trouve néanmoins investie du privilège de résister à la représentation directe du suffrage universel (...) Il y a dans cette institution une dérogation criante aux principes du droit démocratique qui est notre droit commun (...) " ^{4 ( * )} . Il faut sans doute voir là une preuve que le rôle du Sénat dans l'équilibre des institutions demeure une pierre d'achoppement pour les conceptions réductrices, on allait dire rudimentaires, de la République et de la démocratie.

*

Le Gouvernement a inscrit à l'ordre du jour du Sénat l'examen en nouvelle lecture de la proposition de loi organique modifiant la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale. Celle-ci a pour objet de repousser du premier mardi d'avril au troisième mardi de juin de la cinquième année suivant son élection la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale et d'appliquer cette modification à l'Assemblée élue en juin 1997.

Votre commission des Lois espérait que les arguments juridiques développés en première lecture à l'encontre du texte en discussion et les propositions formulées par le Sénat permettraient à tout le moins l'engagement d'une véritable concertation.

Il n'en a rien été. Tout au contraire, le Gouvernement a encore accéléré la procédure en convoquant une commission mixte paritaire alors même que la proposition de loi organique était devenue relative au Sénat à l'issue de son examen par ce dernier et devait en conséquence être adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées.

Dès le 3 avril, l'Assemblée nationale a examiné en nouvelle lecture la proposition de loi organique, rétablissant purement et simplement le texte qu'elle avait adopté en première lecture sans même examiner le bien-fondé des amendements adoptés par le Sénat.

A ce stade de la procédure parlementaire, et compte tenu du refus de l'Assemblée nationale de prendre en considération la position défendue par le Sénat en première lecture, votre commission propose que le Sénat décide, en adoptant une question préalable, qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le texte en discussion.

I. UNE PROPOSITION DE LOI NÉE D'UNE CONSIDÉRATION DE PURE OPPORTUNITÉ

La proposition de loi organique soumise au Sénat est sans précédent aucun sous la cinquième République. Au cours du vingtième siècle, la durée du mandat des députés n'a été prolongée que deux fois, pour des raisons de force majeure, en 1917 et 1940.

Or, l'adoption du texte en discussion aurait notamment pour effet de prolonger l'existence de l'Assemblée élue en 1997 de plus de deux mois, cette durée dépassant alors de quelques jours - quoi qu'aient pu dire sur ce point les membres du Gouvernement - la période de cinq ans prévue pour le mandat des députés.

Sans revenir de manière détaillée sur l'ensemble des motifs qui justifient une opposition résolue à la proposition de loi organique - notamment les conditions inacceptables de son examen par le Parlement -, votre rapporteur souhaite rappeler les principales raisons qui rendent le texte soumis au Sénat à la fois inutile et dangereux.

1. L' " esprit " des institutions, cet inconnu

L'unique motivation invoquée pour justifier la modification de la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale et donc l'inversion du calendrier électoral prévu pour 2002 a été l' " esprit ", la " logique " des institutions, qui interdirait que des élections législatives soient organisées avant une élection présidentielle. Cet argument a été à nouveau martelé en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale par le Gouvernement et le rapporteur de la commission des lois.

En première lecture, votre rapporteur avait pourtant cité les propos de M. Michel Debré aux termes desquels il existait " deux lectures de la Constitution ", l'une faisant du Président de la République le guide, l'autre débouchant sur un régime parlementaire à la britannique. Votre rapporteur pensait avoir ainsi montré que la logique des institutions n'impliquait nullement un ordre spécifique des consultations électorales.

Ces propos n'ont manifestement pas convaincu puisque le Gouvernement a souhaité poursuivre la procédure d'adoption de la proposition de loi organique. Dans ces conditions, votre rapporteur, en prévision de l'examen en nouvelle lecture de la proposition de loi organique, s'est référé aux travaux du doyen Vedel, auteur peut-être plus susceptible que M. Michel Debré d'emporter l'adhésion des partisans de la proposition de loi organique.

En 1992, le comité consultatif pour la révision de la Constitution mis en place par M. François Mitterrand, alors président de la République et présidé par le doyen Vedel a en effet évoqué explicitement la question de la logique des institutions au début de son rapport.

Extrait du rapport remis au Président de la République
le 15 février 1993 par le comité consultatif
pour la révision de la Constitution

" De l'avis général, la Constitution de 1958 est, grammaticalement, susceptible de plusieurs lectures.

" Juridiquement, certaines dispositions sont justiciables de plusieurs interprétations. Des dispositions anciennes, parfois venues à l'identique des textes de 1875 ou de 1946 reçoivent des acceptions très différentes selon qu'on se guide pour les lire, sur la référence à une tradition ou sur la novation impliquée par l'esprit de 1958. Des dispositions nouvelles, telles que l'arbitrage du chef de l'Etat inscrit dans l'article 5 de la Constitution, peuvent être entendues dans un sens faible ou dans un sens fort.

" Les politistes ne sont pas moins partagés que les juristes. Notre Constitution institue incontestablement un régime parlementaire. Mais nombre de ces traits et notamment le mode d'élection évoquent certains traits du régime présidentiel. Entre les deux existe-t-il un mélange et selon quelles bases respectives ? Peut-on aller jusqu'à parler d'un cumul ? Ou à l'inverse n'a-t-on pas affaire à un régime hors des catalogues traditionnels et qui n'a d'autre définition que lui-même ?

" Si l'on évoque ces questions souvent posées dans le monde politique ou juridique et non ignorées de l'opinion publique, c'est pour noter que le comité ne s'est pas cru investi de la mission de les trancher. Il n'a voulu ni réinterpréter ni réinventer la Constitution.

La Constitution de 1958 est donc, qu'on le veuille ou non, susceptible de plusieurs lectures. Le texte aujourd'hui en discussion n'est-il pas une réinterprétation de la Constitution ? Une telle réinterprétation pourrait ne pas être illégitime si elle se présentait pour ce qu'elle est et s'accompagnait d'une concertation véritable.

Alors que la procédure d'examen de la proposition de loi organique touche à sa fin, votre rapporteur confesse qu'ils s'interroge encore : comment un calendrier électoral peut-il être en contrariété avec l' " esprit des institutions " alors qu'il résulte de la stricte application de la lettre de la Constitution ?

2. Des difficultés pratiques prévisibles

Lors de la première lecture de la proposition de loi, votre rapporteur s'était inquiété des conséquences prévisibles du choix du troisième mardi de juin comme date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale. Il avait en particulier exprimé la crainte que le Parlement soit systématiquement convoqué en session extraordinaire les années d'élection législatives, dans la mesure où la Constitution fixe au dernier jour ouvrable de juin la clôture de la session ordinaire du Parlement.

Aucune réponse n'ayant été apportée à cette objection, votre rapporteur rappelle qu'en 1981, à la suite d'élections législatives tenues en juin, le Parlement a siégé en session extraordinaire du 17 juillet au 2 août puis du 8 septembre au 1 ^er octobre. En 1997, à la suite d'élections législatives tenues en juin, le Parlement a siégé en session extraordinaire du 15 septembre au 1 ^er octobre...

Votre rapporteur avait en outre observé qu'en juin la procédure d'élaboration du budget était déjà fort avancée et qu'un changement de majorité -donc de Gouvernement- à ce moment ne pouvait que compliquer l'élaboration de ce budget.

Pareil argument ne méritait apparemment pas d'être examiné et M. le Ministre de l'Intérieur l'a écarté d'un revers de main : " Le premier de ces arguments repose sur la difficulté de mener à bien la procédure budgétaire si l'Assemblée nationale était élue en juin. Si l'on retenait cet argument, cela signifierait que le résultat de l'élection présidentielle ne devrait avoir aucun effet sur la préparation du budget de l'année suivante. En outre, l'organisation des élections législatives en juin, en 1981 et en 1988, n'a nullement empêché l'adoption d'un budget pour 1982 et pour 1989 ".

Votre rapporteur n'a jamais prétendu que l'organisation d'élections législatives au mois de juin empêcherait l'adoption d'un budget pour l'année suivante. Il maintient en revanche que le choix de ce moment pour la tenue d'élections législatives ne peut que compliquer l'élaboration du budget, comme en témoigne le document ci-après, tiré d'un rapport d'information de notre excellent collègue, rapporteur général du budget, M. Philippe Marini ^{5 ( * )} , qui récapitule les premières étapes de l'élaboration du projet de loi de finances.

Gouvernement	Parlement
Au cours du premier trimestre le ministère du budget procède à une PHASE INTERNE d'élaboration des perspectives budgétaires qui aboutissent à un " cadrage ". Le 31 mars au plus tard, il fournit à la Commission européenne le programme de stabilité prévu par le traité de l'Union européenne et qui définit l'équilibre à moyen terme (trois ans) de l'ensemble des finances publiques (Etat, sécurité sociale, collectivités locales).
Au mois d'avril le premier ministre envoie à chaque ministre des " lettres de cadrage " qui définissent pour chaque département ministériel l'évolution de ses crédits au sein d budget de l'Etat.	De janvier à septembre : PHASE DE CONTRÔLE. Le Parlement, à travers ses différentes commissions et notamment sa commission des finances procède à des contrôles de l'exécution du budget voté.
Avril-mai : une PHASE CONTRADICTOIRE commence entre le ministère du budget et les autres ministères (dits " dépensiers "). Elle se traduit par la tenue de " conférences budgétaires dites de première phase " entre les administrations du budget et celles des différents ministères. Ces conférences aboutissent à des " dossiers de désaccords ". Avril : rapport sur les comptes de la nation qui établit un bilan économique de l'année N-2.
Juin : PHASE D'ARBITRAGE. Les dossiers de désaccord sont soumis à l'arbitrage au niveau des ministres " dépensiers " et du ministre du budget. Cette phase aboutit à la signature par le premier ministre de " lettres-plafonds " qui arrêtent le niveau de dépenses de chaque département ministériel et définit ses objectifs par exemple en termes de niveau de personnel, de crédits de fonctionnement ou d'économies à réaliser.	Mai-juin : débat d'orientation budgétaire à l'Assemblée nationale et au Sénat. Ce débat est préparé à partir d'un document déposé par le Gouvernement et par les rapports des commissions des finances. Il intervient avant l'envoi des " lettres-plafonds ". Fin juin-début juillet : envoi des " questionnaires budgétaires " par les rapporteurs spéciaux (de la commission des finances) ou pour avis (des autres commissions), aux différents ministères afin de connaître l'exécution des crédits et des dépenses de l'exercice en cours (N) ainsi que les prévisions du budget à venir (N+1).

Ainsi, en juin, les lettres de cadrage ont été adressées aux ministres, une phase contradictoire a eu lieu entre le ministère du budget et les autres ministères, les désaccords font l'objet d'arbitrages et le Premier Ministre s'apprête à signer des lettres-plafonds. Par ailleurs, en mai ou juin, se déroule un débat d'orientation budgétaire devant l'Assemblée nationale et le Sénat. Dans l'hypothèse où l'Assemblée nationale serait élue en juin, un tel débat pourrait-il être organisé sans revêtir un caractère purement formel ?

Il faut craindre -mais le Sénat a-t-il une légitimité suffisante pour porter un jugement quelconque en cette matière ?- que le choix du mois de juin comme date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale ne contribue pas à rehausser le rôle du Parlement en matière budgétaire.

Enfin, au cours de la première lecture, votre rapporteur avait cru devoir attirer l'attention sur les difficultés qui ne manqueraient pas d'apparaître dès 2007, des élections municipales, législatives et présidentielles devant être organisées la même année. Ayant rappelé qu'en 1995, les élections municipales avaient été reportées de mars à juin pour éviter de rendre impossible le parrainage des candidats à l'élection présidentielle par les maires, votre rapporteur a observé qu'un tel report ne pourrait intervenir en 2007 si des élections législatives étaient prévues en juin.

Comme le précédent, cet argument a été rapidement écarté par M. le ministre de l'Intérieur : " Le report des élections législatives résout au contraire ce problème puisque les élections locales seraient organisées en mars, l'élection présidentielle en avril et les élections législatives en juin. Il n'y aurait, de plus, aucun problème pour que les maires nouvellement élus participent au parrainage des candidats à l'élection présidentielle ".

Ainsi, le Gouvernement affirme que l'organisation d'élections législatives avant l'élection présidentielle rendra difficile le parrainage des candidats à l'élection présidentielle, alors même que les élections législatives peuvent être organisées suffisamment tôt pour que les citoyens habilités à parrainer un candidat à l'élection présidentielle le fassent en connaissant le résultat des élections. Dans le même temps, il prétend que l'organisation d'élections municipales en mars n'empêchera pas le parrainage par les nouveaux maires des candidats à l'élection présidentielle. Les dernières élections municipales ont pourtant montré que l'élection des maires n'intervenait qu'à la fin du mois de mars. Il sera dans ces conditions matériellement impossible en 2007 aux maires nouvellement élus de renvoyer au Conseil constitutionnel pour les premiers jours d'avril un formulaire de parrainage qui ne pourra leur être adressé qu'après leur élection au poste de maire par le conseil municipal.

3. La méthode choisie ne répond pas à l'objectif recherché

Le plus singulier dans la présente proposition de loi organique est qu'elle ne peut en aucun cas répondre aux objectifs qui lui sont assignés. Les auteurs des propositions de loi organique comme le Gouvernement soutiennent que le calendrier électoral est le fait du hasard, qu'il convient de ne pas se soumettre à ce hasard et qu'il est souhaitable que l'élection du Président de la République précède dans l'avenir les élections législatives.

Pourtant, la proposition de loi organique ne permettra pas d'atteindre cet objectif. Un grand nombre d'orateurs ont rappelé que le calendrier électoral de 2002 était dû au décès en cours de mandat du Président Pompidou. Depuis cette date en effet, l'élection présidentielle est organisée en avril-mai. Or, l'organisation des élections législatives en juin ne permettra pas d'éviter un nouveau bouleversement du calendrier électoral en cas d'interruption prématurée du mandat d'un Président de la République .

Dans ces conditions, une réflexion sereine sur le calendrier électoral devait à l'évidence porter sur la date de l'élection présidentielle et non sur la date des élections législatives.

Notre éminent collègue, M. Robert Badinter, a parfaitement montré, au cours du débat sur la réduction de la durée du mandat présidentiel, que s'il existait une difficulté, celle-ci résidait dans la date d'élection du Président de la République : " C'est uniquement cet événement (la mort du Président Pompidou) qui fait que l'élection présidentielle a lieu au mois de mai. Cela doit-il devenir la loi de la République ? Je suis convaincu du contraire, et je demande à chacun de s'interroger : si le hasard avait fait que le Président Pompidou succombe le 1 ^er juillet, aurait-on organisé régulièrement les campagnes électorales au mois de juillet, pour voter au mois d'août ? Certainement pas ! ".

Si l'on veut que l'élection présidentielle précède durablement les élections législatives, il convient de prévoir une date fixe pour l'expiration du mandat du Président de la République . Ainsi, le décès ou la démission du Président de la République ne modifierait qu'une seule fois la date de l'élection présidentielle.

Cette solution est celle qui a été préconisée par tous les juristes. Dès 1993, le comité consultatif pour la révision de la Constitution présidé par le doyen Vedel a proposé de prévoir dans la Constitution que le mandat du Président de la République expire le 15 mars.

M. Guy Carcassonne a formulé la même proposition il y a quelques mois : " (...) le système actuel non seulement ne nous met pas à l'abri d'un accident, mais encore risquerait de le voir se renouveler : si un président avait le mauvais goût de démissionner ou disparaître aux alentours du 14 juillet, tous ses successeurs devraient être élus vers le 15 août (...). Il suffirait de libeller le premier alinéa de l'article 6 (de la Constitution) de la manière suivante : " Le président de la République est élu au suffrage universel direct. Son mandat expire le 15 mars de la cinquième année suivant son élection ", comme l'avait proposé, à peu de chose près, la commission Vedel. Il serait ainsi désigné entre la fin février et le début mars, avant les députés, sans endommager le travail budgétaire ni amputer excessivement la session parlementaire, et si, un jour, un mandat était interrompu, dès l'élection suivante les dates constitutionnelles se trouveraient naturellement rétablies ".

M. Didier Maus s'est prononcé dans le même sens devant votre commission des lois à l'occasion de l'examen de la présente proposition de loi organique.

Comment, dans ces conditions, expliquer que le texte en discussion s'attache à modifier la date des élections législatives alors que le problème soulevé résulte de la date de l'élection présidentielle ?

Tout démontre en fait que la démarche en cours n'a pas pour objet d'améliorer pour l'avenir le fonctionnement des pouvoirs publics, mais uniquement d'inverser l'ordre des élections prévues en 2002 . Seule une modification de la Constitution aurait en effet permis de prévoir une date fixe pour l'expiration du mandat du Président de la République. Une telle modification impliquait la recherche d'un consensus et n'aurait pu être appliquée dès 2002.

En octobre 2000, M. le Premier ministre excluait toute modification du calendrier électoral et soulignait qu' " il faudrait vraiment qu'un consensus s'esquisse " pour que des initiatives puissent être prises. Ayant changé de position, il affirme désormais que " Le rétablissement du calendrier électoral (...) a recueilli un consensus qui va au-delà de la majorité parlementaire " ^{6 ( * )} . Votre rapporteur constate au contraire que la proposition de loi organique n'a recueilli de consensus ni au sein du Parlement ni même au sein de la majorité parlementaire, deux de ses composantes manifestant une claire hostilité à la réforme.

En l'absence de ce consensus, le Gouvernement a privilégié une formule qui ne règle rien pour l'avenir, mais assure qu'en 2002 au moins, l'élection présidentielle se déroulera avant les élections législatives .

* ¹ " Les événements m'ont appris qu'il fallait donner au peuple le temps de la réflexion. Le temps de la réflexion, c'est le Sénat ".

* ² " L'existence de deux Assemblées contribue au maintien de l'équilibre si nécessaire des pouvoirs. Elle facilite entre l'exécutif et le Parlement la solution de conflits qui risqueraient sinon d'être sans issue ".

* ³ " J'ai pour le Sénat un grand respect. J'y ai trouvé le climat d'une Assemblée républicaine digne de nos meilleures traditions ".

* ⁴ Journal Officiel Chambre des députés, séance du 4 juin 1888, pp. 1630-1631.

* ⁵ " En finir avec le mensonge budgétaire ", rapport n° 485 publié au nom de la commission des Finances, 29 septembre 2000.

* ⁶ Site internet du Premier ministre.