B. ENVISAGER DES ACTIONS PLUS AMBITIEUSES
Eurojust permettra très certainement de faciliter la lutte contre la criminalité en Europe. La question se pose cependant de savoir si l'Europe pourra se dispenser, au moins dans certains domaines, d'une véritable unification des droits pénaux qui s'accompagnerait de la création d'un ministère public européen. En effet, les méthodes jusqu'à présent utilisées dans la coopération judiciaire européenne ne paraissent pas avoir suffisamment pris en compte deux éléments importants :
- la criminalité transfrontalière est une criminalité de plus en plus organisée, qui exploite toutes les failles des systèmes judiciaires et policiers ;
- en matière pénale, la protection des garanties individuelles revêt une importance fondamentale; toutefois, les différences des procédures permettant le respect des droits individuels au sein des Etats membres de l'Union constituent autant de possibilités pour les criminels de retarder des procédures ou même de les faire annuler.
Dans ces conditions, en l'absence d'unification des droits, il n'est pas certain qu'Eurojust parviendra aisément à accomplir sa mission. Votre commission souhaite donc que la création de cet organe n'empêche pas la poursuite d'une réflexion approfondie sur la création d'un code pénal et d'un ministère public européens dans les domaines relevant de la compétence d'Eurojust .
1. Vers un ministère public européen et une unification des droits pénaux ?
La proposition de résolution de notre excellent collègue M. Hubert Haenel invite le Gouvernement à prendre des initiatives en vue de parvenir, pour les formes graves de criminalité transfrontalière, à la constitution d'une autorité responsable des poursuites et à la définition commune des règles et procédures pénales nécessaires à la mise en oeuvre efficace des poursuites et des enquêtes. Votre commission a approuvé cette demande.
Pour sa part, dès 1997, votre rapporteur, soutenu par la délégation pour l'Union européenne, s'est prononcé pour l'unification des droits pénaux des Etats membres de l'Union européenne en matière de criminalité transfrontalière et la création d'un ministère public européen :
" Face au danger commun grandissant, l'instauration d'un commandement unique n'est pas moins nécessaire en ce domaine qu'elle le fut au temps des conflits armés. A la communautarisation du crime peut seule répondre la communautarisation de la répression.
" Un tel concept n'a rien en réalité de révolutionnaire ou de surprenant. A partir du moment où les nations européennes ont décidé de s'unir, l'unité des règles de droit, de la jurisprudence et de l'organisation judiciaire, dans les domaines où le principe de subsidiarité entendu positivement le justifie, n'est-elle pas la réponse plus naturelle en même temps que la seule efficace pour des " Etats de droit " ? 1 ( * ) ".
Votre commission estime que la création d'Eurojust ne dispense pas l'Union européenne d'une réflexion sur l'unification des droits pénaux, au moins pour certaines matières. Certes, l'Union européenne a pris ces dernières années beaucoup d'initiatives et produit de nombreuses normes dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale, mais cette prolifération de structures et de textes paraît dérisoire face aux moyens de la criminalité organisée.
Il est parfois avancé que l'unification des droits pénaux et la création d'un ministère public européen ne seraient pas possibles du fait de la trop grande hétérogénéité des traditions juridiques des Etats membres. La question a fait l'objet d'une étude technique par un groupe d'experts dirigé par Mme Mireille Delmas-Marty.
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Le " corpus juris " Le groupe de travail a volontairement limité le champ d'application du " corpus juris " aux infractions portant atteinte aux intérêts des Communautés européennes . Ce projet a pour origine le constat qu'aucune des méthodes utilisées pour réprimer les fraudes au budget communautaire -assimilation de ces fraudes aux fraudes du budget national, coopération entre Etats, harmonisation des législations- n'a été véritablement efficace. Dans ces conditions, Mme Delmas-Marty a proposé l'élaboration d'un ensemble de dispositions pénales, en particulier la définition d'incriminations communes à tous les Etats membres de l'Union européenne. Le corpus juris prévoit en outre l'adoption au niveau communautaire de dispositions de procédure pénale, en particulier la création d'un ministère public européen chargé de diriger l'enquête et les poursuites, d'exercer l'action publique lors du jugement et de veiller à l'exécution des condamnations. Le texte prévoit que les infractions resteront jugées par les juridictions des Etats membres, devant lesquelles la Commission européenne pourrait se porter partie civile. La Cour de justice des Communautés européennes assurerait l'unité d'interprétation des dispositions pénales communautaires, résoudrait les différends éventuels concernant leur application et trancherait les conflits de compétence. |
En septembre 2000, la Commission européenne a proposé, dans le cadre de la Conférence intergouvernementale qui a conduit à la signature du traité de Nice, la création d'un procureur européen compétent en matière de protection pénale des intérêts financiers communautaires . Dans sa contribution aux travaux de la Conférence intergouvernementale, la Commission européenne a longuement insisté sur les difficultés rencontrées dans la lutte contre les fraudes au budget communautaire :
" (...) face à quinze systèmes judiciaires pénaux différents, la Communauté ne dispose que de moyens très limités pour assurer une protection des intérêts financiers communautaires effective et équivalente dans les Etats membres, telle que fixée par le traité. Dans la configuration actuelle, aussi efficace que soit la coordination administrative que procure l'Office européen de lutte antifraude, les poursuites pénales demeurent incertaines. En effet, la Communauté ne dispose pas des instruments qui complètent l'action de prévention et d'enquête administrative au moyen d'une fonction de poursuite pénale ".
La Commission européenne a recensé trois difficultés principales dans la lutte contre la fraude :
- le morcellement de l'espace pénal européen ;
- le caractère lourd et inadapté des méthodes classiques de la coopération judiciaire entre les Etats membres ;
- les difficultés de faire suivre les enquêtes administratives de poursuites judiciaires.
Elle a donc proposé l'institution d'un procureur indépendant, désigné par le Conseil de l'Union européenne sur proposition de la Commission et après avis conforme du Parlement européen, pour protéger les intérêts financiers des communautés. Elle a fait valoir, conformément au projet de corpus juris, que la création du procureur européen devrait s'accompagner de la définition, au niveau communautaire, des incriminations et des peines relatives aux activités préjudiciables aux intérêts financiers de la Communauté.
Les chefs d'Etat et de Gouvernement n'ont pas donné suite à cette proposition qui n'a donc pas été intégrée dans le traité de Nice.
Ainsi, des études ont déjà été menées et des propositions formulées, qui démontrent que l'unification des droits pénaux, au moins pour protéger les intérêts financiers des Communautés, est techniquement envisageable.
Est-elle possible ?
Les réticences manifestées par les gouvernements permettent d'en douter. On se heurte ici aux pesanteurs du processus intergouvernemental dès lors qu'il s'agit de promouvoir des actions concrètes au plan de l'Union. Pour surmonter cette difficulté en attendant que le troisième pilier de l'Union soit intégré dans le premier, il serait utile de recourir à une procédure nouvelle réalisant la synthèse des diverses " légitimités " européennes.
2. Pour une nouvelle méthode : la réunion d'une convention
Très souvent, la progression lente et hésitante -pour ne pas dire plus- des travaux du Conseil de l'Union européenne en matière de coopération judiciaire est expliquée par le fait que la matière pénale est au coeur des souverainetés nationales et que les opinions publiques ne sont pas prêtes à accepter l'intervention de l'Union européenne dans ce domaine.
N'est-il pas temps, dans ces conditions, d'utiliser une autre méthode que la négociation intergouvernementale, afin d'associer à la réalisation de l'espace judiciaire européen ceux qui incarnent les souverainetés nationales, à savoir les parlementaires nationaux ?
Il y a quatre ans déjà, votre rapporteur avait suggéré la mise en place d'un comité consultatif préparatoire composé de parlementaires nationaux et européens issus des commissions compétentes, auxquels s'adjoindraient des experts des Etats membres et des personnalités désignées par la Commission européenne 2 ( * ) .
Si à l'époque, cette idée pouvait paraître sympathique mais peu réaliste, l'élaboration récente de la charte européenne des droits fondamentaux a démontré qu'une telle méthode pouvait parfaitement conduire à des résultats concrets.
Rappelons en effet qu'en juin 1999, le Conseil européen, réuni à Cologne, a décidé l'élaboration d'une charte des droits fondamentaux et a souhaité qu'une enceinte composée de représentants des chefs d'Etat et de Gouvernement et du Président de la Commission européenne ainsi que de membres du Parlement européen et des parlements nationaux élabore le projet de charte.
La composition définitive et la méthode de travail de l'enceinte ont été définies par le Conseil européen en décembre 1999, au cours de sa réunion de Tampere :
- l'enceinte, par la suite appelée convention, a réuni quinze représentants des chefs d'Etat ou de Gouvernement des Etats membres, un représentant du Président de la Commission européenne, seize membres du Parlement européen et trente membres des parlements nationaux désignés par ceux-ci. Le secrétariat de l'enceinte a été assuré par le secrétariat général du Conseil ;
- à partir d'un programme de travail établi par l'enceinte, un comité de rédaction a été chargé d'élaborer un avant-projet de charte ensuite débattu au sein de l'enceinte.
Le projet de charte européenne des droits fondamentaux a ainsi été élaboré en quelques mois avant d'être approuvé par le Parlement européen et le Conseil européen.
La même méthode pourrait être utilisée pour la réalisation de l'espace judiciaire européen . Une convention pourrait ainsi examiner l'opportunité d'unifier les droits pénaux et de créer un ministère public européen dans les matières relevant de la compétence d'Eurojust. D'une manière générale, une telle convention pourrait examiner tout problème éventuellement mis en lumière par Eurojust. Rien ne paraît s'opposer à la réunion d'une telle convention dont les travaux n'interféreraient pas sur ceux en cours du Conseil de l'Union européenne, mais pourraient permettre de franchir une étape décisive dans la réalisation de l'espace judiciaire européen.
En définitive, votre commission approuve la création d'Eurojust et souhaite que cet organe soit doté de pouvoirs suffisants pour avoir une efficacité véritable dans la lutte contre la criminalité. Elle estime cependant, avec la délégation pour l'Union européenne, que la mise en place d'Eurojust ne marque pas l'achèvement de l'espace judiciaire européen et que, pour certaines matières au moins, la création d'une structure de coordination risque de s'avérer insuffisante.
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Au bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission a adopté une proposition de résolution, dont le texte est reproduit ci-après.
* 1 " Vers la construction d'un espace judiciaire européen ? ", rapport n° 352 publié au nom de la délégation pour l'Union européenne, 4 juin 1997.
* 2 " Vers la construction d'un espace judiciaire européen ? ", rapport n°352 publié au nom de la délégation pour l'Union européenne, 4 juin 1997.