N° 160
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001
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Annexe au procès-verbal de la séance du 20 décembre 2000 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur la proposition de résolution présentée au nom de la délégation pour l'Union européenne, en application de l'article 73 bis du Règlement, par M. Hubert HAENEL, sur la proposition de règlement du Conseil portant création du dispositif de réaction rapide (n° E 1465),
Par M. Serge VINÇON,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Jean Bernard, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Xavier Dugoin, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Christian de La Malène, Louis Le Pensec, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Michel Pelchat, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.
Voir le numéro :
Sénat : 41 (2000-2001)
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Union européenne |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Notre commission est saisie d'une proposition de résolution, présentée par M. Hubert Haenel, au nom de la délégation pour l'Union européenne, relative à une proposition de règlement portant création d'un dispositif de réaction rapide .
Ce nouveau mécanisme a pour objet d'assurer le financement plus rapide d'opérations dans le cadre de la gestion non militaire des crises. Il vise spécifiquement les actions conduites à l'initiative de la Commission européenne , au titre des compétences qui lui sont reconnues par le premier pilier communautaire.
Le dispositif de réaction rapide représente ainsi la contribution de la Commission au renforcement des moyens d'action en matière de gestion civile de crises, décidé par le Conseil européen d'Helsinki de décembre 1999, parallèlement à la mise en place d'une politique européenne commune en matière de sécurité et de défense.
Les Quinze avaient alors adopté le " rapport de la présidence sur la gestion non militaire des crises ". Ce document présentait quatre séries de recommandations, afin de mettre au point un " dispositif de réaction rapide dans le domaine de la gestion des crises au moyen d'instruments non militaires " :
- l'inventaire des moyens nationaux et collectifs dans des domaines tels que la police civile, l'aide humanitaire, la remise en place de structures administratives et juridiques, la surveillance des élections et du respect des droits de l'homme ;
- l'étude d' objectifs concrets pour des réponses collectives non militaires aux situations de crise (le support mentionnait, à cet égard, la capacité de déployer rapidement une force de police ou une force combinée de recherche et de sauvetage) ;
- la création, au sein du secrétariat du Conseil, d'un dispositif chargé, en liaison avec la Commission, de coordonner les contributions des Etats membres ;
- enfin, la mise en place de mécanismes de financement rapide, " par exemple la création par la commission d'un Fonds de réaction rapide ", afin de permettre un financement accéléré des activités de l'Union.
Le mécanisme proposé par la Commission répond précisément à ce dernier point. De ce point de vue, le nom qui lui a été donné introduit une certaine confusion, car il reproduit les termes mêmes retenus par le Conseil pour désigner le dispositif global qu'entend mettre en place l'Union européenne en matière de gestion civile des crises. Or, ce dispositif repose certes, répétons-le, sur des moyens communautaires, mais il s'appuie aussi, et peut-être surtout, sur la mise en commun des moyens nationaux. Au-delà de cette maladresse de forme, le contenu même du mécanisme proposé pourrait élargir les compétences de la Commission au-delà de son champ d'attribution normal. C'est pourquoi, il a suscité de nombreuses réserves de la part des Etats membres et nourrit les objections, justifiées, de notre délégation pour l'Union européenne.
Votre rapporteur, après avoir évoqué le dispositif de réaction rapide tel que le propose la Commission européenne, analysera les principales objections que ce mécanisme soulève et les correctifs proposés par la France, dans l'exercice de sa présidence de l'Union européenne. Il présentera ensuite la proposition de résolution que votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées vous propose d'adopter.
I. LE DISPOSITIF DE RÉACTION RAPIDE : UNE NOUVELLE CAPACITÉ D'INITIATIVE DE LA COMMISSION EUROPÉENNE EN MATIÈRE DE GESTION CIVILE DES CRISES
A. LA " PLUS-VALUE " ATTENDUE DU DISPOSITIF DE RÉACTION RAPIDE PAR RAPPORT AUX INSTRUMENTS EXISTANTS
Si le contenu de la proposition de la Commission soulève des objections, le principe même de l'intervention de la Commission européenne dans le cadre de la gestion civile des crises apparaît, quant à lui, incontestable. En effet, plusieurs types d'action prévus au titre du pilier communautaire dans les domaines économiques, financiers et civils peuvent se révéler très utiles pour répondre aux situations de crises.
Cependant, selon la Commission, si la nature même de ces actions répond aux besoins d'une gestion civile des crises, leur condition de mise en oeuvre n'apparaît pas, en revanche, adaptée. En premier lieu, à l'exception du règlement " Echo ", seul instrument transversal dont est dotée la Commission pour intervenir dans le domaine humanitaire, les autres instruments communautaires obéissent à une logique géographique : MEDA pour les pays méditerranéens, le Fonds européen de développement pour la zone Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP), etc. Ensuite, aucun de ces instruments -à l'exception une fois encore d'Echo - n'a vocation à financer des opérations de courte durée liées à une véritable urgence. En conséquence -et c'est le troisième inconvénient relevé par la Commission-, les procédures de mise en oeuvre répondent à des conditions assez lourdes et requièrent, d'une manière générale, la consultation systématique des Etats membres dans le cadre de différents comités de gestion .
L'inadaptation des instruments communautaires classiques s'est particulièrement manifestée au Kosovo, lorsque l'aide communautaire a été sollicitée en plusieurs occasions.
Le dispositif de réaction rapide (DRR) tente de surmonter la triple contrainte qui pèse sur les instruments communautaires. D'une part, il s'est assigné une vocation transversale. D'autre part, il a pour objet de financer des opérations de brève durée. Enfin, afin de répondre à l'objectif de rapidité, il tend à simplifier les procédures.
. Une vocation transversale
Le DRR n'est pas limité dans son champ géographique ; il peut, en effet, être déclenché en cas de situation de " crise réelle ou naissante " La proposition de la Commission cite, à titre d'exemple, les " cas de violence croissante déstabilisant l'ordre public, de violation de la paix ", les mouvements massifs de population, " toutes circonstances exceptionnelles ayant des incidences directes ou indirectes sur la sécurité " ou encore des " catastrophes environnementales ".
L'étendue des cas envisagés laisse une large marge d'appréciation à la Commission.
. Des interventions rapides et de courte durée
Les interventions organisées dans le DRR présentent une double caractéristique.
D'une part, elles doivent être immédiates et répondre à une situation d'urgence.
D'autre part, elles ne doivent pas excéder 9 mois.
. Une procédure simplifiée
Afin de simplifier le circuit de décision, la Commission a proposé de limiter l'intervention des Etats membres. En effet, si elle est assistée par un Comité de crise composé des représentants des Etats membres, ce comité n'intervient que dans deux hypothèses et seulement à titre consultatif :
- lorsque l'intervention implique une contribution supérieure à 5 millions d'euros (dans une limite fixée à 12 millions d'euros pour chaque intervention), la commission arrête sa décision après consultation du Comité ;
- lorsque, dans des cas exceptionnels, la période maximale de neuf mois n'est pas suffisante pour atteindre l'objectif poursuivi par l'intervention : la Commission présente alors au Comité un projet d'intervention complémentaire et les dépenses afférentes.
Par ailleurs, le projet de règlement instituant le DRR prévoit que la rédaction du règlement intérieur de ce Comité devra tenir compte des impératifs de rapidité et de souplesse qu'implique nécessairement une situation de crise. Certes, les représentants des Etats membres pourront examiner toute question relative à la mise en oeuvre du présent règlement, mais la rédaction retenue par la Commission oriente cette faculté vers le suivi de l'action plutôt que vers la prise de décision proprement dite.