Proposition de loi organique destinée à améliorer l'équité des élections à l'assemblée de la Polynésie française
LANIER (Lucien)
RAPPORT 112 (2000-2001) - commission des lois
Rapport au format Acrobat ( 33 Ko )Table des matières
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale
Annexe au procès-verbal de la séance du 29 novembre 2000.
le 29 novembre 2000.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE destinée à améliorer l' équité des élections à l'assemblée de la Polynésie française,
PAR M.
JEAN-YVES CAULLET, PAR M. LUCIEN LANIER,
Député. Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de
: M. Bernard Roman,
député,
président ;
M. Charles Jolibois,
sénateur
, vice-président
;
M. Jean-Yves
Caullet, député ;
M. Lucien Lanier,
sénateur,
rapporteurs.
Membres titulaires
: MM. Jérôme Lambert,
Michel Buillard, Emile Blessig, Jacques Brunhes, Emile Vernaudon,
députés
; MM. Gaston Flosse, Jean-Jacques Hyest,
Georges Othily, Guy Allouche, Robert Bret,
sénateurs.
Membres suppléants
: MM. Jacques Floch, Gérard
Gouzes, Mme Nicole Feidt, MM. Kofi Yamgnane, François
Colcombet, Dominique Perben, Dominique Bussereau,
députés
; MM. José Balarello, Marcel
Charmant, Patrice Gélard, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-Claude
Peyronnet, Henri de Richemont,
sénateurs.
Voir les numéros :
Assemblée nationale
: 1
re
lecture :
1448,
2329, 2410, 2473
et T.A.
550.
Sénat
: 1
re
lecture :
439
(1999-2000)
, 76
et T.A.
28
(2000-2001).
Outre-mer.
MESDAMES, MESSIEURS,
La Commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les
dispositions restant en discussion de la proposition de loi organique
destinée à améliorer l'équité des
élections à l'assemblée de la Polynésie
française s'est réunie le mercredi 29 novembre 2000 à
l'Assemblée nationale.
Elle a tout d'abord procédé à la nomination de son bureau
qui a été ainsi constitué :
-- M. Bernard Roman, député,
président ;
-- M. Charles Jolibois, sénateur, vice-président.
La Commission a ensuite désigné M. Jean-Yves Caullet,
député, et M. Lucien Lanier, sénateur, respectivement
rapporteurs pour l'Assemblée nationale et le Sénat.
M. Lucien Lanier, rapporteur pour le Sénat
, a tout d'abord
constaté que l'unanimité s'était faite sur la
nécessité de réviser la répartition des
sièges au sein de l'assemblée de la Polynésie
française, afin de tenir compte des évolutions
démographiques intervenues depuis 1985. Rappelant qu'aucune modification
n'avait été apportée à cette répartition en
dépit des deux recensements effectués en 1988 et 1996, il a
précisé que, si les Iles-du-Vent demeuraient l'archipel le plus
peuplé de Polynésie française, leur démographie se
révélait, depuis quelques années, moins dynamique que
celle des Iles-sous-le-Vent ou des Tuamotu-Gambier.
Il a ensuite souligné que l'idée directrice qui avait
présidé aux travaux du Sénat consistait à tenir
compte des évolutions démographiques dans le respect des
principes démocratiques et en conformité avec la jurisprudence du
Conseil constitutionnel relative à l'égalité de suffrage,
sans méconnaître, cependant, la spécificité de la
Polynésie française et de ses archipels. A ce titre, il a
insisté sur l'étendue du territoire polynésien,
équivalente à la superficie de l'Europe, et sur la dispersion de
ses 118 îles.
Après avoir concédé que l'écart de
représentation entre les Iles-du-Vent et les îles Australes
était aujourd'hui manifestement excessif, le rapporteur du Sénat
a néanmoins plaidé pour le respect des archipels les moins
peuplés et les plus éloignés, dont la
spécificité culturelle est réelle. Il a indiqué
que, dans cette perspective, la haute assemblée avait souhaité
renforcer la représentation des Iles-du-Vent de six puis de huit
sièges, sans porter atteinte à celle des autres archipels,
soulignant que, grâce à cette méthode, l'écart
maximal de représentation entre les circonscriptions était
réduit notablement et ramené à un niveau inférieur
à celui accepté par le législateur en 1985. Il a, en
effet, insisté sur le risque de susciter des réactions virulentes
dans les archipels en cas d'atteinte portée à leur
représentation à l'assemblée territoriale, l'unité
de la Polynésie française pouvant être, à terme,
remise en cause.
Estimant que la position du Sénat illustrait parfaitement la
volonté de progresser et de trouver un compromis
équilibré, il a conclu que, compte tenu de la proximité
des échéances électorales, la possibilité de voir
aboutir cette réforme serait fort compromise en cas d'échec de la
commission mixte paritaire.
S'agissant du contexte géographique et démographique,
M. Jean-Yves Caullet, rapporteur pour l'Assemblée nationale
,
a tenu à souligner que le constat chiffré était frappant,
puisque les Iles-du-Vent, qui regroupent les trois quart de la population, ne
sont représentées que par la moitié des sièges
à l'assemblée territoriale, l'écart n'ayant jamais
été aussi important. Ajoutant que la représentation des
autres archipels, les uns par rapport aux autres, était également
déséquilibrée, il a appelé à la mise en
place d'une nouvelle répartition des sièges qui soit aussi proche
que possible de l'idéal " un homme, une voix ", tout en
respectant la spécificité des archipels éloignés.
Evoquant les conclusions de l'Assemblée nationale, lors de la
première lecture de la proposition de loi organique, il a rappelé
que les députés avaient souhaité maintenir le nombre
actuel de quarante et un sièges à l'assemblée de la
Polynésie française, en procédant à une meilleure
répartition de ceux-ci approchant au mieux l'équité
démographique. Il a estimé que cet objectif avait
été atteint, puisque le dispositif proposé par
l'Assemblée nationale respectait scrupuleusement les critères
établis par le Conseil constitutionnel, tout en tenant compte des
particularités des archipels les moins peuplés. Il a
insisté sur le fait que l'octroi de deux sièges aux Iles
Marquises et aux Iles Australes leur garantissait une représentation
bien supérieure encore à leur poids démographique
réel, observant, par ailleurs, que le respect strict des critères
démographiques et le maintien simultané du nombre actuel de
sièges dans ces archipels conduirait à une inflation excessive
des effectifs de l'assemblée territoriale.
Après avoir concédé que le dispositif adopté par
l'Assemblée nationale suscitait des interrogations dans les archipels,
comme il avait pu le constater lui-même lors d'un déplacement
récent, il a considéré que les propositions du
Sénat s'éloignaient trop cependant du principe
d'égalité de suffrage. Appelant à un compromis raisonnable
qui constitue une adresse claire et lisible à l'attention des
Polynésiens, il s'est déclaré ouvert à la
discussion tout en demandant au Sénat de faire un pas en faveur d'une
plus grande équité.
Tout en exprimant la conviction qu'un accord était possible,
M. Bernard Roman, président
, a considéré qu'un
échec de la commission mixte paritaire ne signifierait, en aucune
façon, un report
sine die
de cette réforme. Il a
observé que la discussion pouvait s'articuler autour de trois
questions : le nombre total de sièges à l'assemblée
territoriale, la représentation des archipels et celle des Iles-du-Vent.
A partir de la présentation faite par les rapporteurs des conclusions
des deux assemblées, il a constaté que la représentation
des Iles-du-Vent semblait constituer le point de divergence majeur puisqu'elle
était jugée trop faible par le rapporteur pour l'Assemblée
nationale, tandis que le rapporteur pour le Sénat considérait, au
contraire, qu'elle était évaluée à sa juste valeur.
Evoquant la proposition de l'Assemblée nationale d'augmenter le nombre
de sièges des Iles-du-Vent, tout en maintenant l'effectif actuel de
l'assemblée territoriale,
M. Jean-Jacques Hyest
a
observé qu'elle aurait pour effet de réduire à deux
sièges la représentation des archipels des Australes et des
Marquises, ce qui était insuffisant pour la mise en oeuvre d'un
système de représentation proportionnelle. Il a reconnu, par
ailleurs, que le dispositif proposé par le Sénat n'appliquait pas
strictement la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à
l'égalité de suffrage et au découpage des
circonscriptions. Rapprochant ce débat de celui qui avait eu lieu lors
de l'adoption en 1999 de la loi renforçant la coopération
intercommunale, il a rappelé que les parlementaires avaient alors
veillé à ce que des communes ne puissent être
absorbées dans un ensemble intercommunal et se voir imposer des
décisions contre leur gré par le jeu de la règle
majoritaire. Il a insisté sur la nécessité de prendre en
compte les aspirations des îles les plus éloignées et
d'éviter une marginalisation de leur représentation.
Après une suspension de séance demandée par M. Guy
Allouche
,
M. Jean-Yves Caullet
,
rapporteur pour
l'Assemblée nationale
, a proposé, partant de la
rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, l'ajout d'un
siège par circonscription pour atteindre la répartition
suivante : trente sièges pour les Iles-du-Vent, six sièges
pour les Iles-sous-le-Vent, quatre sièges pour les îles
Tuamotu-Gambier, trois sièges pour les îles Marquises et trois
sièges pour les îles Australes.
Tout en acceptant que le nombre de sièges des Iles-du-Vent soit
majoré,
M. Lucien Lanier, rapporteur pour le Sénat,
a
exprimé sa réticence à l'égard un dispositif
réduisant la représentation des Iles-sous-le-Vent ainsi que des
Tuamotu-Gambier alors que, précisément, ces archipels connaissent
une évolution démographique très dynamique,. Il a
jugé qu'il serait dangereux de réduire le nombre de sièges
de l'une ou l'autre des quatre plus petites circonscriptions, estimant qu'une
telle solution serait source de contentieux et d'affrontements entre les
différents archipels. Reconnaissant cependant que les nouvelles
propositions du rapporteur pour l'Assemblée nationale constituaient une
avancée indéniable sur la voie d'un compromis, M. Lucien Lanier,
rapporteur pour le Sénat, a proposé de majorer de deux
sièges supplémentaires la représentation des Iles-du-Vent,
qui disposeraient ainsi de trente-deux sièges, tout en maintenant
inchangé le nombre d'élus des autres archipels, ce qui porterait
l'effectif total de l'assemblée territoriale à cinquante et un
sièges.
M. Bernard Roman
,
président
, a rappelé que
l'élaboration d'un compromis supposait que les deux assemblées
acceptent de modifier sensiblement le texte qu'elles avaient
précédemment adopté. Il a estimé que le rapporteur
pour l'Assemblée nationale avait pris en considération certaines
des propositions du Sénat en suggérant d'augmenter d'un
siège le nombre des représentants dont pourrait
bénéficier chaque archipel polynésien. Il a jugé,
en revanche, que la proposition du rapporteur pour le Sénat maintenant
le nombre des sièges des quatre archipels les moins peuplés, ne
pouvait être considérée, par l'Assemblée, comme une
avancée crédible et acceptable.
M. Gaston Flosse
a indiqué qu'en tenant compte exclusivement du
critère de variation démographique, les différentes
propositions de répartition des sièges ne prenaient pas la juste
mesure d'autres éléments tout aussi importants, comme la
dispersion géographique des Tuamotu-Gambier ou encore le taux de
croissance économique de certains archipels. Il a précisé
que les Tuamotu-Gambier avaient ainsi connu une croissance démographique
de 22 % pendant les quinze dernières années et
représentaient le deuxième revenu économique de la
Polynésie grâce à la perliculture. Or, il a observé
qu'aux termes de la proposition émise par le rapporteur pour
l'Assemblée nationale, cet archipel allait être
pénalisé, tout comme les Iles-sous-le-Vent, qui accueillent
pourtant plus de 260 000 touristes par an, constituant un
véritable poumon économique pour la Polynésie
française. Il a estimé que les populations de ces deux archipels
ne comprendraient pas qu'on les pénalise ainsi. C'est pourquoi, il a
estimé que la proposition du rapporteur pour le Sénat pouvait
constituer un bon compromis.
Observant que les Iles-sous-le-Vent bénéficiaient actuellement
d'une surreprésentation manifeste,
M. Jérôme Lambert
a considéré que, sur ces bases, pour assurer à tous les
archipels une représentation plus juste et proportionnelle à leur
population, il conviendrait d'augmenter de manière substantielle le
nombre des représentants des Iles-du-Vent, les habitants de cet archipel
pouvant aujourd'hui se considérer, à bon droit, comme injustement
traités.
M. Paul Girod
a rappelé que le ratio du nombre de
représentants rapporté à la population de la plus petite
circonscription, soit les îles Australes, comparé à celui
de la plus grande, c'est-à-dire les Iles-du-Vent, qui était
passé de 2,67 en 1985 à 3,38 aujourd'hui, serait ramené,
si l'on suivait la proposition du Sénat, à 2,47, ce qui irait
dans le sens d'un plus grand respect des exigences du Conseil constitutionnel.
Il a observé de façon incidente que de tels écarts
n'étaient pas excessifs en comparaison de ceux constatés en
métropole pour les élections législatives, l'écart
maximal séparant la deuxième circonscription du Val d'Oise de la
deuxième circonscription de la Lozère s'élevant à
5,47. Il a ajouté que la proposition faite par le rapporteur pour le
Sénat permettait de prendre en compte l'évolution
prévisible de la population des Iles-sous-le-Vent et des Tuamotu-Gambier.
Soulignant que les populations des archipels ne comprendraient pas qu'en
l'espèce l'Assemblée nationale fasse usage de son pouvoir
constitutionnel de statuer définitivement,
M. Michel Buillard
a
indiqué que tout devait être fait pour aboutir à
l'élaboration d'un texte de compromis constituant un message politique
clair en direction de ces populations. Evoquant les conséquences
économiques du démantèlement du centre
d'expérimentation nucléaire, il a souhaité que les
critères déterminant le nombre des élus prennent
également en considération des éléments de nature
économique.
Evoquant le cas de Saint-Pierre-et-Miquelon qui élit un sénateur
et un député en dépit de sa faible population,
M.
Dominique Bussereau
a considéré que le critère
adopté pour déterminer le nombre d'élus en
Polynésie ne devait pas être par trop défavorable aux plus
petits des territoires qui la compose. Il a estimé que la position
défendue par le rapporteur pour le Sénat constituait, à
cet égard, une réponse plus satisfaisante que celle
avancée par son collègue de l'Assemblée nationale.
M. Gaston Flosse
a constaté que la proposition
présentée par le rapporteur pour l'Assemblée nationale
fondait la représentation des différents archipels sur le seul
critère démographique, à l'exclusion de toute
considération relative à leur niveau de développement
économique ou à leur étendue géographique. Il a
rappelé que cette exigence de stricte proportionnalité par
rapport à la population n'avait pas été imposée
à la Nouvelle-Calédonie, personne n'ayant été
choqué, dans ce cas précis, par le maintien d'un
déséquilibre important au bénéfice des provinces du
Nord et des îles Loyauté par rapport à celle du Sud. Il a
regretté cette différence de traitement qu'il a
résumé par la formule : " deux poids, deux
mesures ".
M. Jean-Yves Caullet, rapporteur
pour l'Assemblée
nationale
, a contesté cette interprétation en observant que
ni le maintien du nombre actuel de représentants des quatre archipels
les moins peuplés, ni la solution de compromis
précédemment proposée par les députés, ne
gommait toute distorsion entre représentation et poids
démographique. Il a constaté, au demeurant, qu'une
proportionnalité intégrale par rapport à la population
supposerait d'augmenter de façon considérable le nombre total des
représentants, qui devrait être supérieur, dans cette
hypothèse, à soixante-dix, cela étant naturellement exclu.
Il a donc considéré qu'il ne fallait pas se priver d'agir, de
façon concomitante, sur ces deux instruments que sont le nombre de
représentants, d'une part, comme le souhaite le Sénat, mais
également la répartition de ceux-ci entre les différents
archipels, comme le propose l'Assemblée nationale. Il a rappelé,
pour conclure, que la solution mise en oeuvre en Nouvelle-Calédonie
avait fait l'objet d'un large consensus, qui n'existe pas en Polynésie
où il convient, dès lors, plus modestement, de rechercher la
solution la plus équilibrée possible.
M. Lucien Lanier, rapporteur
pour le Sénat
, a
souhaité un rapprochement entre les positions des deux
assemblées, observant que l'Assemblée nationale prenait en
compte, de façon excessive, des principes arithmétiques, alors
que le Sénat privilégiait, de manière peut-être
également excessive, des considérations économiques. Il a
considéré, en tout état de cause, que le fait de porter la
représentation des Iles-du-Vent à trente-deux
représentants n'avait rien de choquant.
Après une courte suspension
,
M. Jean-Yves Caullet,
rapporteur pour l'Assemblée nationale,
a proposé que
l'assemblée de la Polynésie française soit composée
de quarante-neuf membres, trois sièges étant attribués aux
îles Marquises, trois aux îles Australes, quatre aux îles
Tuamotu-Gambier, sept aux Iles-sous-le-Vent et trente-deux aux Iles-du-Vent. Il
a considéré que cette nouvelle proposition, prenant en compte le
souhait du Sénat d'accroître l'effectif de cette assemblée,
constituait ainsi un compromis acceptable.
Après une nouvelle suspension
,
M. Charles Jolibois,
vice-président
,
tout en jugeant cette proposition
intéressante, a souhaité que les circonscriptions des
Iles-du-Vent et des Tuamotu-Gambier bénéficient, chacune, d'un
siège supplémentaire, ce qui porterait à cinquante et un
l'effectif de l'assemblée de la Polynésie française.
M. Guy Allouche
,
a rappelé qu'il avait
proposé, lors de l'examen au Sénat de la proposition de
M. Gaston Flosse, que trente-six sièges soient attribués aux
Iles-du-Vent et huit aux Iles-sous-le-Vent, ce qui aurait porté
l'effectif de l'assemblée territoriale à cinquante-cinq
sièges ; il a regretté que le Sénat n'ait pas retenu
sa proposition, qui aurait permis de prendre en compte l'évolution
démographique des Iles-du-Vent.
M. Bernard Roman, président
,
n'a pas jugée
acceptable la proposition faite par M. Charles Jolibois. Il a
appelé les sénateurs à prendre la mesure des concessions
faites par l'Assemblée nationale et a souhaité que la Commission
parvienne à un accord sur la nouvelle proposition formulée par le
rapporteur pour l'Assemblée nationale.
Après que
M. Charles Jolibois, vice-président
, eut
précisé que les modifications qu'il souhaitait voir apporter
à la répartition des sièges proposée par
l'Assemblée nationale rejoignaient celles présentées par
M. Guy Allouche,
M. Paul Girod
a considéré
qu'attribuer cinq sièges aux Tuamotu-Gambier n'était pas
excessif, compte tenu de l'étendue de ce territoire.
M. Gaston Flosse
a proposé que huit sièges soient
attribués aux Iles-sous-le-Vent, trente-trois aux Iles-du-Vent et quatre
aux Tuamotu-Gambier.
M. Daniel Hoeffel
a indiqué que, pour sa part, il se
résignait à la proposition faite par le rapporteur pour
l'Assemblée nationale, aucun dispositif ne pouvant prétendre
à la perfection.
M. Gaston Flosse
a rappelé que la proposition qu'il avait
présentée au Sénat était soutenue par toutes les
composantes de l'assemblée territoriale, à la seule exception des
indépendantistes, par le conseil économique, social et culturel,
ainsi que par l'association des maires de Polynésie française. Il
a considéré qu'il serait légitime de prendre en compte les
souhaits exprimés par les élus représentant les
Polynésiens.
M. Emile Vernaudon
a considéré que la meilleure
répartition des sièges entre les circonscriptions était
celle prévue dans le texte adopté par l'Assemblée
nationale en première lecture. Soulignant que les représentants
de son parti à l'assemblée territoriale avaient progressivement
été récupérés par le pouvoir en place en
Polynésie française, il a estimé que seule une meilleure
répartition des sièges entre les circonscriptions serait de
nature à garantir une plus grande équité dans la
représentation politique.
A l'issue de ce débat, la commission mixte paritaire a
adopté
l'article 1
er
dans la rédaction proposée par le
rapporteur pour l'Assemblée nationale.
Puis, elle a adopté
l'ensemble du texte ainsi modifié.
*
* *
En conséquence, la commission mixte paritaire vous demande d'adopter la proposition de loi organique dans le texte reproduit à la suite du tableau comparatif figurant ci-après.
TABLEAU COMPARATIF
___
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Texte
adopté par l'Assemblée nationale
|
Texte
adopté par le Sénat
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Article 1 er L'article 1 er de la loi n° 52-1175 du 21 octobre 1952 relative à la composition et à la formation de l'assemblée territoriale de la Polynésie française est ainsi rédigé : |
Article 1 er (Alinéa sans modification). |
||||||
|
" Art. 1 er . -- L'assemblée de la Polynésie française est composée de quarante et un membres élus pour cinq ans et rééligibles. Elle se renouvelle intégralement. |
"
Art. 1
er
. --
|
||||||
|
" Le territoire est divisé en cinq circonscriptions électorales. Les sièges sont répartis conformément au tableau ci-après : |
" La Polynésie française est divisée en... |
||||||
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|
Désignation des circonscriptions |
|
|
Désignation des circonscriptions |
Nombre
|
|
|
|
|
Iles du
Vent
|
29
conseillers
|
|
|
Iles du
Vent
|
30
|
|
|
|
|
||||||
|
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . |
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . |
||||||
|
|
|
||||||
TEXTE
ADOPTÉ PAR LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE
Article premier
L'article 1
er
de la loi n° 52-1175 du
21 octobre 1952 relative à la composition et à la formation
de l'assemblée territoriale de la Polynésie française est
ainsi rédigé :
"
Art. 1
er
. --
L'assemblée
de la Polynésie française est composée de quarante-neuf
conseillers élus pour cinq ans et rééligibles. Elle se
renouvelle intégralement.
" La Polynésie française est divisée en cinq
circonscriptions électorales. Les sièges sont répartis
conformément au tableau ci-après :
|
Désignation des circonscriptions |
Nombre
|
|
|
Iles du
Vent
|
32
|
|
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .