C. LE COMPTE SIMPLIFIÉ DU RÉGIME VIEILLESSE DES FONCTIONNAIRES DE L'ÉTAT
Le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2001 comporte des développements extrêmement intéressants sur ce point.
Il indique en effet que " le caractère budgétaire du régime des pensions des fonctionnaires ne permet pas d'appréhender directement les équilibres de son financement ", les charges étant retracées sur divers chapitres des différentes sections du budget de l'Etat. Dès lors, " les évolutions tendancielles sont masquées, notamment les conditions de partage de l'effort contributif entre l'Etat et ses agents, et les comparaisons et rapprochements avec les autres régimes de retraite ".
Ce rapport présente un compte simplifié du régime vieillesse des fonctionnaires de l'Etat, c'est-à-dire ce que serait l'équilibre emplois-ressources du régime des fonctionnaires de l'Etat si ce dernier existait en tant que tel.
De 1998 à 2001, la charge budgétaire des pensions de la fonction publique s'est accrue de près de 20,8 milliards de francs, soit une progression de 12 % en quatre ans. Or, l'Etat supporte l'essentiel de ce coût : 71,5 % en 2001. Sur cette même période, les cotisations salariales n'augmentent que de 4,5 %, tandis que le contribution de l'Etat hors compensation progresse de 15,3 %.
Hors frais de gestion administrative, les charges globales représentatives des pensions des fonctionnaires de l'Etat sont constituées pour plus de la moitié par les pensions servies aux anciens agents civils (hors La Poste et France Télécom) et pour près d'un quart des pensions militaires. Le dernier quart correspond, à parts quasi-égales, d'une part, aux pensions servies aux anciens agents de La Poste et France Télécom, et, d'autre part, aux charges de compensation payées par l'Etat. Face à ces charges, les ressources du régime des pensions sont constituées par des cotisations salariales et des contributions des employeurs publics autres que l'Etat (La Poste, France Télécom et établissements publics).
Le partage global du financement hors transferts entre fonctionnaires et employeurs publics (Etat, La Poste, France Télécom et établissements publics) est donc respectivement de 14,2 % contre 85,5 %. A titre de comparaison, au sein du régime des fonctionnaires territoriaux, ce partage est de 23,8 % pour l'effort salarial, contre 76,2 % pour l'effort employeur (collectivités territoriales et hôpitaux) selon les résultats de l'exécution des comptes 1999 de la CNRACL (hors transferts et autres ressources). Pour ce qui concerne le régime général, dans les mêmes conditions, les ressources de cotisations de ce régime proviennent à raison d'environ 42,7 % des salariés et 57,3 % des employeurs (sur la base de l'exécution 1999 des comptes de la CNAV).
L'équilibre du régime peut également se mesurer en point de cotisation, en rapportant l'ensemble des charges sur la masse des traitements soumis à cotisation (traitements indiciaires). En loi de finances pour 2000, le taux de cotisation implicite 26 ( * ) global qui équilibre le régime des pensions de l'Etat serait ainsi de 56,6 %.
La contribution d'équilibre de l'Etat correspond donc à elle seule à un taux de contribution implicite de 48,8 % à la charge de l'Etat employeur.
L'augmentation des charges des pensions à un rythme supérieur à celui de la masse des rémunérations s'est traduite ainsi par une augmentation régulière du taux implicite d'équilibre du régime les années passées, de l'ordre de 0,2 à plus de 1 point par an. Cette progression représente la hausse globale de taux de cotisation qu'il aurait fallu demander aux fonctionnaires et aux employeurs si les pensions étaient régies dans le cadre d'un régime légal, à taux de cotisations - salarial et employeurs - définis. Le taux de retenues pour pensions et les règles de contribution des employeurs publics autres que l'Etat étant restées stables 27 ( * ) sur cette période, c'est donc l'Etat qui a pris entièrement à sa charge cette progression de l'effort contributif.
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Le régime de retraite des fonctionnaires de l'Etat, des militaires et des magistrats Il s'agit d'un régime : - unique , à la différence de celui dont relèvent les salariés du secteur privé qui bénéficient à la fois d'un régime de base " assurance vieillesse " et d'un ou plusieurs régimes complémentaires obligatoires ; - législatif et réglementaire , commun aux fonctionnaires civils et militaires, qui fonctionne selon le système de la répartition et non par capitalisation des cotisations versées par les assujettis, le montant des prestations accordées aux retraités n'étant pas déterminé par celui des retenues de 7,85 % (sur le traitement brut) acquittées par l'agent pendant son activité, mais dépendant uniquement de l'indice terminal de fin de carrière (détenu pendant au moins six mois) et de la durée de services validée ; - budgétaire , dont l'Etat couvre la plus grande partie du financement - le total des cotisations versée par les personnels affiliés, de la contribution employeur versée par les offices et établissements publics autonomes et des contributions de La Poste et de France Télécom représentant moins de 33 % du coût global. Les pensions, attribuées conformément aux dispositions du code des pensions, sont inscrites au Grand Livre de la Dette publique et payées par le Trésor public. Il n'existe pas de cotisation de l'employeur et le montant des retenues pour pensions payées par les fonctionnaires n'est pas directement affecté au service des dépenses de pensions ; - global , en ce sens qu'il couvre à la fois les risques vieillesse et invalidité, contrairement à l'assurance-vieillesse du régime général, dans lequel la protection contre l'invalidité est assurée par la branche maladie jusqu'à l'âge de 60 ans. Les pensions d'invalidité versées aux militaires, aux fonctionnaires civils ou aux magistrats au titre des infirmités contractées pendant leur carrière sont, en outre, cumulables intégralement avec les revenus provenant d'autres activités. Ce régime spécial, dont s'inspirent ceux de certaines entreprises publiques est coordonné selon le principe de l'interpénétration des carrières avec celui des collectivités territoriales (CNRACL) et celui des ouvriers de l'Etat (FSPOEIE). Les services accomplis dans un de ces régimes sont repris dans les autres lors de la liquidation de la pension, sans qu'aucun transfert financier ne soit opéré entre ces régimes. Il est coordonné au régime général de l'assurance-vieillesse. Le droit à pension des fonctionnaires est acquis dès qu'ils ont 15 ans de services effectifs, sauf dans le cas d'une mise à la retraite pour invalidité résultant du service. Dans le cas contraire, les agents sont reversés au régime général et au régime complémentaire de l'IRCANTEC (Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques). La période est réputée avoir été accomplie dans ces régimes et les intéressés sont rétablis dans leurs droits auprès d'eux, moyennant reversement par le régime spécial des retenues pour pensions opérées sur le traitement et paiement des cotisations patronales. Ce régime assure, pour un fonctionnaire ayant effectué une carrière complète (soit 37,5 annuités validées), une pension égale à 75 % de son dernier traitement indiciaire dès lors qu'il atteint l'âge de 60 ans. Ce montant est, le cas échéant, majoré lorsque le fonctionnaire a élevé au moins trois enfants. Une fois la pension liquidée, elle est périodiquement revalorisée et lorsque le fonctionnaire décède, ses ayants-cause bénéficient éventuellement d'une pension de réversion. |
* 26 C'est-à-dire dont le niveau n'est pas déterminé juridiquement.
* 27 A l'exception de France Télécom. Toutefois, le changement des bases juridiques n'a pas pour autant entraîné à court terme de modification sensible des flux financiers entre cette société et le budget de l'Etat (en ce qui concerne les pensions de leurs agents fonctionnaires).