Projet de loi de finances pour 2001 : Commerce extérieur

CHAPITRE PREMIER

PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

Dans le projet de loi de finances pour 2001, les crédits consacrés à l'intervention de l'Etat dans le domaine du commerce extérieur s'élèvent à 3,16 milliards de francs en crédits de paiement, en diminution de 4,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2000. Il convient cependant de noter que les crédits consacrés à la participation de la France à l'exposition universelle de Hanovre ne sont naturellement pas reconduits en 2001. Sans tenir compte de ces crédits exceptionnels, la diminution est inférieure à 1 % . Cependant, depuis 1991, les crédits du commerce extérieur ont été amputés de près de 80 %.

Les crédits consacrés à l'appui aux relations économiques extérieures sont répartis dans trois fascicules budgétaires différents :

- celui des services financiers contient les crédits mis à la disposition des structures publiques d'appui au commerce extérieur organisées autour de la direction des relations économiques extérieures (DREE) et de ses services extérieurs en région et à l'étranger, ainsi que des organismes placés sous leur tutelle : le Centre français du commerce extérieur (CFCE), l'Agence pour la promotion internationale des technologies et des entreprises françaises (CFME-ACTIM), et le Centre d'information du volontariat international (CIVI) nouvellement créé.

- le fascicule des charges communes regroupe les crédits pour le financement des garanties et assurances diverses, des études, des bonifications d'intérêt ainsi que des interventions en faveur des PME ;

- enfin, le fascicule comptes spéciaux du Trésor contient le compte 903-07 qui retrace les prêts du Trésor à des Etats étrangers et à l'Agence française de développement.

I. UNE GESTION BUDGÉTAIRE MODERNE, MAIS DES MANIPULATIONS CONTESTABLES

A. LA MISE EN oeUVRE DU CONTRAT D'OBJECTIFS ET DE MOYENS

1. Les principes généraux du contrat d'objectifs et de moyens

Le budget du commerce extérieur est caractérisé par la mise en application du contrat d'objectifs et de moyens , conclu fin janvier 2000 entre la direction des relations économiques extérieures et la direction du budget pour la période 2000-2002 . Il fait suite à trois contrats triennaux ayant permis de diminuer de 20 % le nombre d'emplois dans les services extérieurs de la Direction des relations économiques extérieures (DREE), et de réduire leurs crédits de fonctionnement de 8 % en francs courants grâce aux gains de productivité obtenus par le développement de l'informatique et des méthodes responsabilisant les gestionnaires. Le contrat ne porte que sur les crédits sur lesquels la DREE a une totale maîtrise , c'est-à-dire ceux de son réseau à l'étranger et des Directions régionales du commerce extérieur.

Le nouveau contrat est particulièrement innovant sur deux plans :

- il associe aux missions de la DREE des objectifs et des indicateurs précis de qualité et de performance ; en regard des trois principales missions de la DREE (promotion des échanges extérieurs, négociations commerciales et gestion des outils financiers d'appui à l'internationalisation des entreprises), le projet fixe quatre grands objectifs : améliorer la collecte et la diffusion de l'information économique, optimiser les outils financiers, renforcer l'expertise et le rôle de la DREE dans les négociations commerciales, et accroître l'efficience de l'ensemble . Dix indicateurs principaux tels que l'augmentation du taux de satisfaction de ses commanditaires, la performance des sites internet ou la certification " ISO 9001 " des PEE, permettront de quantifier ces objectifs et de suivre leur réalisation.

- il vise à rompre avec les débats budgétaires traditionnels sur les emplois et le fonctionnement, en faisant masse des crédits et en les stabilisant par absorption des dérives . Cette démarche résulte du constat que la répartition en loi de finances des crédits par nature, et la rigidité des structures d'emplois, sont très contraignantes et coûteuses car elles conduisent à un comportement de précaution de la part des gestionnaires. L'expérience des dotations globales dans les PEE a montré que la suppression de cette rigidité était un facteur d'économies en permettant une responsabilisation des chefs de poste et une optimisation des crédits ;

2. Les appréciations portées par l'Inspection des finances

L'Inspection générale des finances a effectué une " étude de validation des indicateurs " prévus par le contrat d'objectifs et de moyens conclu entre la DREE et la Direction du budget le 26 janvier 2000. Ce rapport, rendu le 12 juillet 2000, souligne que ce contrat dégage des orientations fortes pour le développement de la DREE : " les objectifs chiffrés traduisent d'abord le souci d'afficher une démarche volontariste (...). Le contrat d'objectifs et de moyens n'est ainsi pas la formalisation ou l'aboutissement d'une démarche bien avancée et mûrie, mais son lancement son impulsion ".

L'étude de l'Inspection des finances relève la difficulté de trouver des indicateurs de performance pertinents dans une administration de mission . Ainsi, elle note que " A titre illustratif, une baisse du nombre de nouvelles entreprises bénéficiaires de l'assurance-prospection (indicateur n°6) peut provenir d'une relance du marché intérieur rendant momentanément moins prioritaire pour les entreprises le recours à l'exportation, et non d'une moindre performance de la DREE ". Elle remarque également que, " à la différence d'administrations à vocation purement nationale, la DREE s'adresse à un public varié et surtout intervient sur des zones hétérogènes. Dans ces conditions, l'idée de normes ou d'indicateurs globaux est nécessairement réductrice et pourrait même, si une gestion plus fine des indicateurs au niveau du contrôle interne de gestion n'était pas mise en place, être source d'ambigüités ou d'effets pervers. Il n'est pas évident qu'il faille inciter au développement de telle ou telle prestation selon que la zone concernée est dans le marché unique européen ou même dans l'OCDE ou qu'il s'agisse d'un pays en voie de développement lointain. Il convient donc de veiller à ce que les indicateurs choisis n'aient pas d'effets pervers en terme d'adaptation aux spécificités locales ". Par ailleurs, l'étude prévient qu'il " convient d'éviter que le faible nombre d'indicateurs retenus (pas plus de 10, à la demande du Budget) ne crée dans la Direction une excessive focalisation sur ces indicateurs, avec d'évidents risques d'effets pervers ".

L'Inspection des finances insiste enfin sur les vertus pratiques et pédagogiques de la démarche entreprise par la DREE : " l'exercice a facilité une prise de conscience par les agents de la nécessité de mieux définir leurs objectifs et de s'interroger sur la pertinence de leur travail . (...) La pluriannualité, la fongibilité partielle des crédits sont perçus comme d'indéniables facteurs d'amélioration de la gestion : au delà des garanties apportées pour les deux directions signataires, cette approche favorise une responsabilisation, une recherche d'optimisation qui devraient avoir des effets diffus positifs ".

3. Les indicateurs d'activité et de performance du contrat

Le contrat d'objectifs et de moyens prévoit le suivi de 10 indicateurs d'activité et de performance, qui sont détaillés ci-dessous. Ces indicateurs comportent, dans la plupart des cas, des données chiffrées, et nécessiteront donc un suivi méthodique de l'activité des postes d'expansion économiques.

L'inspection des finances considère que la quasi totalité des indicateurs retenus sont des indicateurs d'activité et non de performance (en reconnaissant néanmoins que, " compte tenu de l'activité de la DREE, la distinction entre indicateurs d'activité et de performance y est souvent artificielle "). Par conséquent, l'étude souligne que, " compte tenu de la grande difficulté à retracer une notion de performance à travers des indicateurs chiffrés, l'accent doit être mis sur l'utilisation qui peut en être faite en interne comme instrument de pilotage à travers le contrôle interne de gestion ". L'étude estime que certains indicateurs ne sont pas vraiment significatifs, et que d'autres sont à nuancer dans leur interprétation. Par ailleurs, elle souligne que " la plupart mériteraient en tout état de cause d'être mieux définis sur une base normée et connue de tous ".

Indicateur n° 1 : Personnalisation des prestations facturées aux entreprises

% du montant total facturé	1995	1998	Objectif 2002
Prestations générales	48 %	42 %	33 %
Prestations personnalisées	52 %	58 %	67 %

Indicateur n° 2 : Augmentation de la fréquentation des sites Internet des PEE (Ouverture en mars 98)

	mars à déc. 1998	janv. à déc. 1999	2002
NB total de hits(*) sur WWW.DREE.ORG	3.855.000	17.680.000	30.000.000
NB clients différents(**)	8.750	32.792	50.000
nombre de hits sur l'intranet du MEFI(***)	32.000.000	84.000.000

(*) le " hit " désigne l'ensemble des éléments (images, scripts,...) d'une page consultée ;

(**) moyenne mensuelle sur la période du nombre de clients différents ;

(***) un référentiel externe plus large de croissance du trafic internet sera recherché.

Indicateur n° 3 : Diffusion de l'information de la DREE aux autres administrations.

	1999	Objectif 2002
PAGES DISPONIBLES SUR L'INTRANET MINISTÉRIEL ET SUR LES EXTRANET SPÉCIALISES	300	5.000
NOMBRE D'INTERROGATIONS	(*)	(*)

(*) comptage à partir de février 2000

Indicateur n°4 : Augmentation du taux de satisfaction des prestations du réseau.

	1998	2002
taux de satisfaction des prestations des pee	72 % ^1 ( * )	80 %

Indicateur n° 5 : Suivi des EREM (entreprises régionales d'envergure mondiale)

1999	2002
Identification de la liste des EREM	Augmentation de 10% du nombre d'EREM ayant accès aux procédures gérées par la DREE

Indicateur n° 6 : Optimisation des prestations financières gérées par la DREE

PROCEDURES	objectifs	indicateurs de mesure	1998
Assurance prospection	Faire progresser la couverture sectorielle de la procédure	Nombre de nouvelles entreprises bénéficiaires	971
	Accroître le taux de réussite	Montant des exportations déclarées/indemnités versées	53
Assurance credit	Accroître la qualité du portefeuille détenu par la Coface	Indice de qualité du portefeuille COFACE ^2 ( * )	3,73
	Accroître l'activité	Promesses de garanties délivrées (MdF)	96
	Accroître les montants récupérés	Montant des récupérations (MdF)	8,3

Indicateur n°7 : Nombre de rapports sur l'accès aux marchés envoyés par les postes

	1998	Objectif 2002
Nombre de rapports semestriels	40	300

Indicateur n°8 : Nombre de formations aux questions multilatérales

	1998	Objectif 2002
Nombre de sessions	3	9
Nombre de stagiaires	48	171

Indicateur n° 9 : Mise en place d'une comptabilité analytique

1999	2000	Objectif 2002
Lancement d'une enquête unités d'oeuvre	Mise en place du système	Suivi des coûts analytiques par mission

Indicateur n°10 : Nombre de programmes objectifs-moyens

	2000	2001	2002
Nombre total de programmes objectifs-moyens validés par la direction	5	15	30

Votre rapporteur considère que la mise en place d'indicateurs d'activité et de performance constitue un facteur important dans le processus de modernisation engagé par la Direction des relations économiques extérieures . Elle constitue un outil important tant à destination de l'évaluation interne et du contrôle de gestion, que vis-à-vis de l'extérieur. Un suivi régulier de ces indicateurs devra permettre de mieux évaluer les actions à engager ainsi que les réformes nécessaires afin de rendre cette administration plus performante.

S'agissant du contrat d'objectifs et de moyens, votre rapporteur souligne que la faiblesse actuelle de l'euro par rapport au dollar pèse assez fortement sur les dépenses du réseau de la DREE à l'étranger. Si la souplesse donnée par le contrat doit permettre d'absorber une partie de cette dérive monétaire, il convient cependant d'éviter que le contrat ait des conséquences négatives sur l'activité des postes d'expansion économique .

Votre rapporteur se félicite de la modernisation des procédures budgétaires, qui introduit une dimension pluriannuelle et davantage de souplesse dans l'exécution budgétaire, sans nuire à la nécessaire transparence de l'utilisation des crédits. Bien au contraire, il souhaite souligner que les relations avec le Secrétariat d'Etat au commerce extérieur se développent dans le sens d'une collaboration plus poussée avec le Parlement. Le budget de la direction des relations économiques extérieures préfigure ce que devraient être les budgets de tous les ministères : l'introduction d'une dimension pluriannuelle, la souplesse de gestion, la définition des objectifs à atteindre et la mise en place d'indicateurs de performance... ces éléments constituent autant de facteurs qui soulignent, à contrario, le retard pris par l'Etat dans la modernisation de sa gestion.

* ¹ Enquête réalisée en mai 1998 par la société de sondage CSA Opinion auprès d'un échantillon national représentatif de 800 chefs d'entreprises de 10 à 499, pour la direction de la communication du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

* ² Moyenne des catégories de prime des pays (en vigueur à l'année n) pondéré par le poids de chacun des pays dans l'encours de l'année n considérée, y compris opérations spécifiques sur les pays de l'OCDE.