CHAPITRE TROIS
DETTE PUBLIQUE ET DIVERS
L'agrégat 31 regroupe le service de la dette publique, les dépenses de garanties, et les dépenses en atténuation de recettes, dont les remboursements et dégrèvements.
Ses crédits s'établissent à 628,34 milliards de francs en 2001 , soit une progression de 7,1 % (après une hausse de 4 % en 2000). Ils représentent 87,1 % (83,6 % l'année dernière) de l'ensemble des crédits du budget des charges communes.
I. LES CHARGES D'INTÉRÊT DE LA DETTE
A. REMONTÉE DES TAUX D'INTÉRÊT ET ALOURDISSEMENT DU POIDS DES CHARGES DE LA DETTE
Les crédits consacrés aux charges d'intérêt de la dette de l'Etat avaient diminué de 1,38 milliard de francs en 2000 (- 0,6 %), pour s'établir à 251,87 milliards de francs.
Or, ils s'accroissent de nouveau en 2001, de 6,30 milliards de francs, soit une progression de 2,5 %.
Ils sont ainsi répartis :
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(en milliards de francs) |
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2000 |
2001 |
Écart |
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Dette négociable |
243,16 |
251,25 |
+ 3,3 % |
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Dette non négociable |
8,40 |
6,62 |
- 21,2 % |
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Charges de gestion de la dette et frais de trésorerie |
0,31 |
0,31 |
0 |
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Total |
251,87 |
258,18 |
+ 2,5 % |
L'ensemble de cette partie de l'agrégat représente la charge brute de la dette publique.
L'appréhension de la réalité de la charge de la dette nécessite de recourir à la notion de charge nette qui, outre la charge brute inscrite au budget des charges communes, prend en compte les recettes en atténuation des charges de la dette, qui figurent aux lignes 806 (" Recettes en atténuation des charges de la dette et des frais de trésorerie ") et 411 (" Intérêts versés par divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics au titre des avances ") du fascicule " voies et moyens " annexé au projet de loi de finances.
La charge nette de la dette s'élève, en fait, à 239,68 milliards de francs, en progression de 2,1 %, après une diminution de 1,07 % en 2000.
Évolution de la charge nette de la dette depuis 1997 (à structure constante)
(en milliards de francs)
Cette hausse de la charge de la dette est liée à la remontée des taux d'intérêt (" effet prix "), alors que, l'année dernière, ces derniers avaient été affectés d'un mouvement contraire, dont avait alors bénéficié le gouvernement.
En 1999, la charge nette de la dette s'est élevée à 227,7 milliards de francs, à comparer avec une prévision de 237,2 milliards de francs.
Cette prévision reposait sur les hypothèses de taux suivantes :
Cette diminution de la charge de la dette résulte de plusieurs phénomènes :
- les taux moyens effectivement constatés en 1999 ont été inférieurs aux prévisions, ce qui a principalement affecté la charge des BTF ;
- le volume des émissions de BTF a été plus faible que prévu compte tenu de la conjoncture économique et du report de la décentralisation des avoirs des CCP ;
- les recettes tirées des opérations de pensions livrées et de la rémunération du compte du Trésor à la Banque de France ont été de 3,3 milliards de francs contre 2 milliards de francs en prévision.
L'évaluation de l'effet de la baisse des taux sur la charge de la dette est un exercice délicat. En effet, il n'existe pas un lien direct et immédiat entre l'évolution des taux et la charge budgétaire de la dette.
En premier lieu, l'effet d'une baisse des taux à moyen et long terme sur la charge de la dette est marginal : les émissions à moyen et long terme faites dans l'année impactent certes la charge brute de la dette lorsqu'il y a émission avant la date de détachement du coupon, mais leur impact sur la charge nette de l'année d'émission demeure négligeable car ces émissions sont compensées par des recettes de coupons courus à peu près équivalentes. Seule la baisse des taux courts se répercute directement sur la charge de la dette .
En second lieu, la politique d'assimilation conduite par le Trésor pour accroître la liquidité de la dette peut se traduire par la réouverture d'anciennes lignes dont le coupon n'est pas nécessairement en ligne avec les évolutions du marché. Il existe donc un délai, lié à la création de nouvelles lignes, entre une baisse des taux et son effet sur la charge de la dette.
Le tableau suivant évalue l'effet de la baisse des taux en 1999 et en 2000 sur la charge de la dette à moyen et long terme 2000 et 2001, toutes choses égales par ailleurs. Cette évaluation ne prend en compte que les effets-prix qui sont compensés par des effets-volumes liés à l'augmentation de la dette d'une année sur l'autre.
Pour 2000, la charge de la dette devrait se situer aux alentours de 232 milliards de francs.
Les hypothèses de taux pour la fin de l'année associées à cette évaluation sont les suivantes :
La diminution de la charge de la dette par rapport aux prévisions est due à trois éléments :
- une augmentation de 1,4 milliard de francs de la charge de la dette de BTF, due à la hausse des taux courts en 2000 alors que le volume d'émission devrait être conforme aux prévisions (encours en fin d'année 2000 d'environ 300 milliards de francs) ;
- une baisse de 2 milliards de francs de la charge nette de la dette à long terme due à la baisse du programme d'émission par rapport aux hypothèses de la loi de finances ;
- une amélioration de 1,5 milliard de francs des recettes de rémunération du compte du Trésor et des opérations de pension du fait de la hausse des taux par rapport aux prévisions et de l'utilisation des prêts en blanc, autorisée depuis le 1 er janvier 2000.
D'après les hypothèses conventionnelles du projet de loi de finances pour 2001, le besoin de financement de l'Etat serait en diminution par rapport à 2000 , sous le double effet de la diminution sensible du déficit budgétaire prévisionnel (- 30 milliards de francs) et de la baisse des amortissements de BTAN (- 43 milliards de francs par rapport à 2000).
Pour le calcul des charges de la dette, les hypothèses conventionnelles suivantes de couverture de ce besoin de financement ont été retenues :
- un programme d'émission à moyen et long terme de 524 milliards de francs, se décomposant en 295 milliards de francs d'OAT et 229 milliards de francs de BTAN, à rapprocher d'un programme d'émission de 590 milliards de francs en 2000 et 525 milliards de francs en 1999 ;
- des émissions nettes de BTF de 57 milliards de francs, afin de faire face à la diminution des dépôts des correspondants résultant de la décentralisation progressive des fonds des CCP prévue par le contrat de plan signé entre l'Etat et La Poste.
Les hypothèses de taux d'intérêt retenues pour l'évaluation de la charge de la dette sont les suivantes :
Selon la direction du Trésor, " les hypothèses utilisées dans le cadre de la préparation de la loi de finances ne constituent en aucun cas une prévision des choix de politique monétaire qui relèvent de la seule Banque centrale européenne. Il s'agit du consensus du marché constaté au moment de l'élaboration du projet de loi de finances ; ils ne doivent donc en aucun cas être interprétés comme une quelconque anticipation officielle de l'évolution des taux ".
B. LES AXES DE LA POLITIQUE DE GESTION DE LA DETTE
La dette de l'Etat s'élève au 31 décembre 1999 à 583,786 milliards d'euros 6 ( * ) .
Le budget de l'Etat dégagera en 2001 un excédent primaire pour la deuxième fois consécutive , ce qui permettre d'enrayer la spirale d'augmentation de la dette (effet boule de neige), et de poursuivre la réduction du ratio d'endettement public au sens de Maastricht.
1. La politique d'émission
La politique d'émission et de gestion de la dette est au service de l'objectif de réduction de la dette et du déficit. Les principes de la politique d'émission, mis en place depuis près de 15 ans ont pour objet de limiter le coût de l'endettement pour le contribuable. La liquidité de la dette et la transparence de la politique d'émission contribuent à faire des titres émis par la République française des valeurs de référence dans la zone euro, de façon à offrir à l'Etat les coûts de financement les plus faibles.
L'objectif de la politique d'émission du Trésor français est depuis l'origine de permettre à l'Etat d'emprunter dans les meilleurs conditions possibles tout en offrant aux acteurs du marché des titres standardisés et un accès simple et sécurisé sur le marché primaire comme secondaire. Le Trésor a eu pour souci constant d'assurer la plus grande neutralité possible à ses appels au marché.
Il en est résulté la définition de trois grands principes qui guident en permanence sa politique d'émission, quelle que soit la conjoncture des marchés.
• Simplicité
La composition de la dette de l'Etat a été rationalisée par la création de trois catégories de titres standardisés - les valeurs du Trésor - qui se distinguent par leur maturité lors de l'émission.
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Les valeurs du Trésor Les obligations assimilables du Trésor (OAT) sont le support de l'endettement à long terme de l'Etat. Leur maturité à l'émission est de 7 à 30 ans. Les bons du Trésor à taux fixe et à intérêt annuel (BTAN) représentent l'endettement à moyen terme de l'Etat. Leur durée à l'émission est de deux ans ou de cinq ans. Enfin, les bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté (BTF) sont l'instrument de gestion de la trésorerie de l'Etat, pour les durées inférieures ou égales à un an. |
Les valeurs du Trésor étaient libellées, jusqu'en 1998, en francs français et en écus. Depuis le 1 er janvier 1999, la dette publique négociable a été intégralement convertie en euros.
• Liquidité
La liquidité des valeurs du Trésor est considérée comme l'une des meilleures au monde avec celle du marché des titres d'Etat américains. Elle s'appuie notamment sur le choix de la technique de l'assimilation . L'assimilation consiste à rattacher un titre nouvellement émis à une ligne d'emprunt initiale présentant les mêmes caractéristiques. Cette pratique permet la constitution de gisements importants de BTAN et d'OAT, activement traités sur le marché secondaire. Pour développer la liquidité, un groupe d'opérateurs spécialisés a aussi été créé : les spécialistes en valeurs du Trésor (SVT) ont pour mission d'animer le marché primaire et secondaire des titres de l'Etat. Ce groupe comprend aujourd'hui dix-huit établissements bancaires.
• Transparence
Le Trésor a organisé des procédures visant à assurer la plus grande transparence possible de ses émissions. Cette transparence se traduit par le choix de la technique de l'adjudication, fondée sur la mise en concurrence publique des souscripteurs , pour le placement de ses titres. Seules quelques opérations spécifiques font appel à la syndicalisation bancaire. En outre, le Trésor annonce, en début d'année, un programme prévisionnel de financement à moyen et long terme de l'Etat et, avant chaque adjudication, les modalités de l'émission et une indication du montant recherché.
Les adjudications se tiennent très régulièrement et suivant un calendrier publié à l'avance : chaque semaine pour les BTF, chaque mois pour les BTAN et les OAT. Enfin, une politique d'information régulière sur l'émission et la gestion de la dette publique, sur la conjoncture économique et sur les finances publiques françaises a été mise en place. Le rapport annuel et le bulletin mensuel des valeurs du Trésor, adressés aux investisseurs du monde entier, sont aussi disponibles sur Internet. Enfin le Trésor a ouvert deux sites d'information à destination des investisseurs sur Reuters web et sur Bloomberg, et a développé une politique de contacts directs avec les investisseurs.
2. La politique d'exposition aux taux d'intérêt
L'Etat émetteur n'a pas de moyens d'influencer directement les niveaux des taux d'intérêt, qui résultent, d'une part, des anticipations des opérateurs concernant l'évolution des taux monétaires, et, d'autre part, des mouvements de marché en fonction de l'offre et de la demande de titres obligataires de diverses signatures et de diverses maturités. Le premier aspect est de la responsabilité exclusive de la Banque centrale européenne, tandis que l'Etat émetteur a de moins en moins d'influence sur le deuxième aspect du fait de la diminution du poids de l'Etat dans les émissions obligataires qui s'est mécaniquement beaucoup réduit du fait de l'introduction de l'euro : le marché obligataire de l'euro est en effet quatre fois plus grand que ne l'était le marché obligataire du franc.
La gestion de la dette consiste donc principalement en la définition d'une politique d'exposition au taux d'intérêt.
Depuis 1993, la maturité moyenne de la dette a été comprise entre 6 et 6,5 ans. Ce niveau est le résultat d'un double équilibre entre les demandes des investisseurs sur les différents titres régulièrement adjugés par le Trésor (BTF, BTAN 2 ans, 5 ans, OAT à 10 ans, 15 ans et 30 ans) et les besoins de financement du stock de dette actuel (environ 600 milliards d'euros), d'une part, et entre l'exposition au risque de taux de l'Etat (risque de refinancement et volatilité de la charge de la dette) et son intérêt financier à court terme (les taux courts sont actuellement plus bas que les taux longs), d'autre part.
Dans le contexte actuel, réduire significativement cette durée de vie accroîtrait le risque de refinancement de l'Etat et entraînerait une augmentation des appels annuels au marché qui pourraient se traduire par un renchérissement relatif de la dette publique française.
A l'inverse, augmenter significativement cette durée de vie provoquerait dans les conditions actuelles un accroissement de la charge de la dette et créerait un risque d'assèchement de la liquidité des lignes sur les maturités intermédiaires.
D'une manière générale l'objectif de durée de vie moyenne de la dette doit évoluer avec prudence et en fonction de l'ensemble des paramètres cités ci-dessus. Par ailleurs, compte tenu des montants en jeu, faire supporter l'essentiel de l'offre de dette sur telle ou telle partie de la courbe aurait des effets déstabilisants sur un marché qui résulte à la fois d'un juste équilibre entre l'offre et la demande et d'une anticipation des montants levés sur chaque segment de courbe par l'Etat.
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Le programme prévu des émissions du Trésor • L'exécution du programme de financement pour 1999 Après prise en compte des rachats sur le marché secondaire (4 milliards d'euros de titres d'échéances 1999 et 2000), ce programme de financement a été réalisé à 97,2 % pour les bons du Trésor à intérêt annuel (BTAN : 34,20 milliards d'euros) et à 94,33 % pour les obligations assimilables du Trésor (OAT : 42,45 milliards d'euros). La stabilisation des taux à des niveaux faibles jusqu'en septembre 1999 a permis d'obtenir des conditions très favorables : le taux d'intérêt moyen ressort à 3,55 % pour les BTAN (contre 4,07 % en 1998) et à 4,36 % pour les OAT à 10 ans (contre 4,73 % en 1998). La durée de vie moyenne de la dette négociable se situe à fin 1999 à 6 ans et 99 jours, à comparer à 6 ans et 17 jours fin 1998. L'objectif de stabilisation de la durée de vie moyenne de la dette négociable entre 6 ans et 6 ans et demi sera maintenu en 2000. La réalisation du tableau de financement pour 1999 fait apparaître une augmentation des avoirs du compte du Trésor à la Banque de France ainsi que du volume des pensions sur les dernières semaines de l'année. L'augmentation des avoirs du Trésor en fin d'année est un phénomène traditionnel, connu sous le nom d'effet de profil, lié à la concentration sur le mois de décembre de la majeure partie des recettes d'impôts locaux, alors que l'Etat avance par douzième le produit de ces impôts aux collectivités locales. Ces recettes s'ajoutent au dernier acompte d'impôt sur les sociétés encaissé autour du 15 décembre. • Le programme de financement prévisionnel pour 2000 Le programme de financement prévisionnel pour 2000 se caractérise par une augmentation des émissions en 2000 , conséquence d'une augmentation des amortissements notamment de BTAN (+100 milliards de francs par rapport à 1999) que ne compense pas la réduction du déficit budgétaire. Le montant des émissions à moyen et long terme est de l'ordre de 90 milliards d'euros (réparti entre environ 50 milliards d'OAT et 40 milliards de BTAN), en augmentation de 10 milliards d'euros par rapport à 1999.
Afin que les valeurs du Trésor soient des instruments de référence sur le marché de l'euro, l'Etat poursuit en 2000 sa politique d'émission fondée sur les principes de régularité, de transparence et de liquidité. C'est ainsi que l'Etat émetteur est présent sur l'ensemble de la courbe des taux en euro. Les titres de référence à 10 ans (l'OAT 5,5 % avril 2010 et octobre 2010) et 30 ans (OAT 5,5 % avril 2029) ont été régulièrement abondés afin d'en assurer la meilleure liquidité et de répondre à la demande des investisseurs. Deux nouveaux BTAN 5 ans - de maturité juillet 2005 et janvier 2006 - ont été créés dès les mois de janvier 2000 et octobre 2000. Comme les autres OAT à taux variable, les OAT indexées sur l'inflation (OATi) sont maintenant complètement intégrées dans la politique d'émission. Elles sont adjugées régulièrement tout au long de l'année 2000, à hauteur d'environ 2,5 milliards d'euros. Pour 2001, le programme de financement sera publié par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie comme chaque année à la fin de l'année 2000. Au 19 septembre 2000, le programme de financement a été réalisé à 71,4 %. Les ventes d'OAT et d'OATi aux particuliers se sont également poursuivies à un rythme soutenu. Elles s'imputent sur l'objectif total de 50 milliards d'euros. Enfin, du fait de la bonne exécution budgétaire en 1999, qui a induit un excédent de financement de 2,3 milliards d'euros, du surplus de recettes budgétaires en 2000 d'environ 4,5 milliards d'euros et enfin de la décision d'accroître les émissions de BTF au cours des prochains mois, le gouvernement a décidé de procéder au rachat de 10 milliards d'euros d'obligations d'Etat sur l'exercice 2000 sans pour autant modifier le programme de financement brut de l'Etat, fixé à 90 milliards d'euros. Ces rachats sont réalisés par des adjudications à l'envers et en complément des opérations de gré à gré. La première adjudication s'est tenue le 5 septembre et a porté sur un montant de 1,9 milliard d'euros. • Perspectives pour 2001 D'après les hypothèses conventionnelles du projet de loi de finances pour 2001, le besoin de financement de l'Etat serait en diminution par rapport à 2000, la diminution sensible du déficit budgétaire prévisionnel (-2,8 milliards d'euros) s'ajoutant à une diminution des amortissements (-4,3 milliards d'euros par rapport à 2000). Pour le calcul des charges de la dette, les hypothèses conventionnelles suivantes de couverture de ce besoin de financement ont été retenues : - un programme d'émission à moyen et long terme de 325 milliards de francs, se décomposant en 295 milliards de francs d'OAT et 229 milliards de francs de BTAN, à rapprocher d'un programme d'émission de 590 milliards de francs en 1999 et 525 milliards de francs en 1998 ; - des émissions nettes de BTF de 57 milliards de francs, afin de faire face à la diminution des dépôts des correspondants résultant de la décentralisation progressive des fonds des CCP prévue par le contrat de plan signé entre l'Etat et La Poste. Source : direction du Trésor. |
* 6 Soit 3.829,39 milliards de francs.