N° 67
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001
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Annexe au procès-verbal de la séance du 8 novembre 2000 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
Par M. Alain VASSELLE,
Sénateur.
Tome III : Assurance vieillesse
(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Jean-Yves Autexier, Paul Blanc, Claire-Lise Campion, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Alain Hethener, Claude Huriet, André Jourdain, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jacques Machet, Max Marest, Georges Mouly, Roland Muzeau, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 2606 , 2631, 2633 et T.A. 567
Sénat : 64 (2000-2001).
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Sécurité sociale . |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le 21 mars dernier, le Premier ministre a refermé le dossier des réformes nécessaires pour garantir l'avenir des retraites.
Venant après le livre blanc sur les retraites de 1991, les perspectives à long terme des retraites de 1995 et le rapport du Commissaire général au plan d'avril 1999, le rapport du nouveau conseil d'orientation des retraites, qui sera probablement remis en 2002, confirmera sans aucun doute le diagnostic déjà formulé à maintes reprises : il est urgent d'agir.
Entre temps, l'avis du conseil économique et social adopté le 12 janvier 2000 aura rempli son office.
Car si, aujourd'hui, le diagnostic du rapport Charpin n'est plus contesté, c'est bien la méthode préconisée par M. René Teulade qui a été retenue par le Gouvernement : le " Conseil d'orientation des retraites " ressemble comme un frère au " centre national de vigilance " préconisé par le rapporteur du conseil économique et social.
Mais le Gouvernement dira qu'il " met de côté en prévision des jours difficiles " en annonçant un fonds de réserve doté de 1.000 milliards de francs à l'horizon 2020, et les Français penseront que 1.000 milliards de francs c'est " beaucoup ".
Qu'importe si cette somme ne représente que cinq ans de besoin de financement de la seule branche vieillesse du régime général à compter de 2020 et qu'à cette date, ladite branche aura déjà accumulé 600 milliards de francs de déficit.
Qu'importe que ce fonds de réserve soit aujourd'hui alimenté essentiellement avec des recettes exceptionnelles qui se tariront les unes après les autres, dès lors qu'elles présentent l'avantage d'être indolores, du moins en tant qu'elles ne figurent pas sur les feuilles d'impôts ou de salaires et ne sauraient s'apparenter à une " surcotisation ".
Qu'importe enfin si les excédents de la sécurité sociale qui doivent également alimenter le fonds de réserve sont détournés par le présent projet de loi pour financer la coûteuse politique des trente-cinq heures.
Aujourd'hui, la branche vieillesse bénéficie d'une situation exceptionnellement favorable sous l'effet de la croissance économique et du creux démographique des générations d'avant guerre aujourd'hui à l'âge de la retraite.
Aujourd'hui, il est effectivement possible de faire bénéficier ces retraités des fruits de la croissance. Il serait même certainement possible de faire mieux que le " coup de pouce " de 0,5 % proposé pour 2001.
Demain qu'en sera-t-il ? Il appartiendra probablement au Conseil d'orientation des retraites de le dire... en 2002.
Entre temps, le rapport d'orientation annexé au présent projet de loi se veut pleinement rassurant : " sur la base de ce diagnostic (celui du rapport Charpin d'avril 1999) et après avoir largement consulté, le Gouvernement travaille pour préparer l'avenir (...) en engageant la concertation ".
I. LA BRANCHE VIEILLESSE : DES EXCÉDENTS FRAGILES
La branche vieillesse rassemble les prestations d'assurance vieillesse correspondant à des droits directs ou dérivés, les prestations d'assurance veuvage et les prestations d'invalidité servies à des bénéficiaires de droits dérivés.
L'objectif de dépenses de la branche vieillesse-veuvage pour 2001, prévu à l'article 43 du projet de loi, s'élève à 830,4 milliards de francs 1 ( * ) après adoption par l'Assemblée nationale en première lecture .
La définition des dépenses de vieillesse est précisée dans l'annexe C du projet de loi : leur champ couvre l'ensemble des régimes obligatoires de base comptant plus de 20.000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres. L'objectif de dépenses porte sur l'ensemble des dépenses des régimes et non sur les seules prestations.
Ces dépenses comprennent :
• les prestations sociales légales ou extralégales ;
• les prestations des services sociaux (notamment la prise en charge partielle des cotisations des praticiens et auxiliaires médicaux) ;
• les frais de gestion engagés par les organismes de sécurité sociale ;
• les transferts entre régimes de protection sociale ;
• les frais financiers et les autres dépenses.
Les objectifs de dépenses par branche du projet de loi de financement sont définis à partir du total des dépenses de l'ensemble des régimes de base obligatoires, de la façon suivante :
• sont enlevées les dépenses des régimes de moins de 20.000 cotisants ou bénéficiaires, les transferts internes aux régimes de base considérés, ainsi que les dépenses constituant la contrepartie des cotisations prises en charge par la sécurité sociale ;
• sont ajoutées les dépenses dans les départements d'outre-mer (DOM) qui, dans les comptes de la sécurité sociale, sont consolidées avec les recettes perçues dans les DOM.
A. UNE CONJONCTURE EXCEPTIONNELLEMENT FAVORABLE
Plus encore que 1999, l'année 2000 s'est caractérisée par une croissance économique soutenue. Sans influences sur les dépenses, cette bonne conjoncture est à l'origine d'un surcroît de cotisations favorable à l'équilibre financier des différents régimes. La croissance forte de l'année 2000 est, après le déficit chronique du milieu de la décennie, le principal facteur d'un redressement financier général.
1. Le régime général en excédent pour la seconde année consécutive
L'année 1999 s'est soldée pour la CNAVTS par un excédent de 3,715 milliards de francs après un léger déficit en 1998 de 224 millions de francs. En recettes, les cotisations ont crû de 4,4 %, les produits fiscaux affectés de 12 %, les transferts reçus de 5 % alors que les transferts versés n'augmentaient que de 3 %. En dépenses, les prestations hors DOM ont augmenté de 3,8 %.
Evolution des cotisants et retraités du régime général
(en milliers)
Comme le montre le graphique, la progression du nombre de retraités est quasiment parallèle au nombre de cotisants avec un écart important entre les deux courbes. Cette situation démographique favorable, qui justifie que la CNAVTS enregistre aujourd'hui des excédents, se dégradera à compter de 2006.
En effet, la période de la guerre a donné lieu à une chute du taux de natalité. Ces classes démographiques arrivent en âge de retraite entre 1999 et 2006-2007, produisant une moindre croissance du nombre des pensionnés. Cet effet sera provisoire car, à partir de 2006, les classes pleines de 1946 et suivantes arriveront en âge de retraite et seront à l'origine d'une plus forte croissance du nombre de retraités, donc des pensions versées.
La tendance 1999 se reporte sur l'année 2000 qui, en prévisions, présente un excédent de 3,5 milliards de francs en encaissement-décaissement et de 4,32 milliards de francs en droits constatés.
En 2000, le produit des cotisations croît de 5 % alors que le montant des produits fiscaux régresse de 40 %. Le montant des prestations n'augmente lui que de 2,9 % et le poste transfert se solde par une hausse des dépenses de 12 % et une baisse des recettes de 5 %.
L'écart de 2,9 milliards de francs entre l'excédent affiché par la Commission des comptes de la sécurité sociale en septembre 2000 et l'excédent retenu dans le présent rapport correspond au transfert d'une fraction du solde positif prévisionnel de la branche au fonds de réserve, conformément à l'article L. 245 du code de la sécurité sociale.
Votre rapporteur estime en effet que la présentation retenue par le Commission des comptes introduit une confusion entre la formation du résultat de la CNAVTS et son affectation . L'affectation d'un excédent, même en cas de versement d'acomptes en cours d'année, ne saurait être considérée comme une dépense de l'exercice.
Solde de la CNAVTS :
définitif 1998 et
1999, prévisions 2000 et 2001
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1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
|||||
|
ed* |
dc* |
ed* |
dc* |
ed* |
dc* |
ed* |
dc* |
|
|
Recettes |
385,9 |
389,7 |
403,5 |
407,1 |
415,1 |
416,9 |
430,6 |
434,1 |
|
dont |
||||||||
|
Cotisations |
293,2 |
297,8 |
306,2 |
309,1 |
322,8 |
324,3 |
338,3 |
340,4 |
|
Impôts taxes |
4,6 |
4,7 |
5,2 |
5,3 |
3,3 |
3,3 |
3,4 |
3,4 |
|
Transferts reçus |
81,9 |
81,7 |
86,2 |
86,1 |
82,9 |
82,6 |
82,3 |
83,1 |
|
Dépenses |
385,6 |
386,8 |
399,8 |
402,1 |
411,6 (1) |
412,6 (1) |
427,2 |
427,6 |
|
dont |
||||||||
|
Prestation |
349,4 |
350,5 |
362,7 |
363,8 |
372,7 |
374,5 |
387,4 |
388,9 |
|
Transferts versés |
27,9 |
28,1 |
28,8 |
30,0 |
29,5 |
29,6 |
30,9 |
30,0 |
|
Solde |
- 0,2 |
2,8 |
3,7 |
5,0 |
3,5 (1) |
4,3 (1) |
3,3 |
6,4 |
sources : CCSS - CAS
ed : encaissement-décaissement
dc : droits constatés
(1) hors prélèvement sur l'excédent.
En 2001, le solde tendanciel, c'est-à-dire avant mesure du présent projet de loi de financement, fait apparaître un excédent de 3,3 milliards de francs en encaissement-décaissement et 6,4 milliards de francs en droits constatés.
Les cotisations continueraient de croître sur un rythme de 5 % l'an, les prestations augmentant de 3,8 %.
Cette dernière progression repose sur l'hypothèse d'un taux de revalorisation des pensions de 1,7 % au 1 er janvier 2001 correspondant à une indexation sur les prix (+ 1,2 % au titre de l'évolution prévisionnelle pour 2001 des prix hors tabac en moyenne annuelle) avec correction de l'écart constaté au cours de l'année précédente (rattrapage de + 0,5 % au titre des prix de l'année 2000).
Comme l'indique le rapport de la Commission des comptes (septembre 2000), " cette règle d'indexation, qui a été appliquée de 1994 à 1999, ne découle pas directement de la loi aujourd'hui, mais elle paraît conforme à la notion d'évolution " tendancielle ". "
Les comptes du régime général se sont donc nettement redressés.
L'arrivée des " classes creuses " de la Seconde guerre mondiale à l'âge de liquidation est à l'origine d'une moindre progression des prestations. La bonne conjoncture économique favorise la croissance des cotisations. Par ailleurs, les réformes entreprises en 1993-1994 commencent à porter leurs fruits et sont source d'économies.
Néanmoins, votre rapporteur rappelle cette bonne santé de la branche n'est qu'un état précaire. Les difficultés surviendront inéluctablement avant la fin de la décennie.
2. Les régimes alignés ont connu une année 2000 moins favorable que 1999
Le régime de base des commerçants et industriels (ORGANIC), dont le solde fluctue autour de l'équilibre par un apport automatique d'une fraction de la C3S (contribution sociale de solidarité des sociétés), à l'instar de la CANCAVA, est excédentaire de 1,8 milliard de francs en 1999.
En 2000 et 2001, le solde redeviendrait négatif du fait d'une forte fluctuation des apports de C3S et des compensations démographiques. Les déficits prévisionnels pour ces deux années sont respectivement de 1,1 et 1 milliard de francs.
Néanmoins, l'ORGANIC profite pleinement de la reprise économique puisque sur 1999-2000 le régime a gagné 20.000 cotisants. Par ailleurs, il prélève des cotisations sur un revenu d'activité moyen en hausse pour la première fois depuis 10 ans. L'ORGANIC qui ne connaîtra pas de choc démographique contrairement au régime général, améliore donc son autofinancement.
Evolution des ressources de l'ORGANIC Base
|
1999 |
2000 (prévision) |
2001 (prévision) |
|
|
Solde (en millions de francs) |
1.880 |
- 1.170 |
- 1.000 |
|
Variation C3S |
+ 9,2 % |
- 58,2 % |
+ 74,5 % |
|
Variation compensation |
+ 10 % |
- 12,3 % |
- 4,3 % |
|
Variation cotisation |
+ 6,2 % |
+ 4,1 % |
+ 0,9 % |
Le régime des artisans de base -CANCAVA- a réalisé, en 1999, un excédent de 1,9 milliard de francs. Le solde devrait connaître un déficit de près de 1,86 milliard de francs en 2000 avant de revenir à un niveau légèrement négatif de - 368 millions de francs en 2001.
Cet écart de près de 4 milliards de francs entre les exercices 1999 et 2000 est imputable tant aux recettes qu'aux dépenses. En recettes, une forte baisse prévisionnelle du produit attribué de la C3S dégrade les comptes de 2,2 milliards de francs. En emplois, la mensualisation des versements avait neutralisé, sur l'année 1999, l'équivalent d'un mois de prestation. Cet effet exceptionnel n'intervient pas en 2000.
Evolution des ressources de la CANCAVA Base
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1999 |
2000 (prévision) |
2001 (prévision) |
|
|
Solde (en millions de francs) |
1.940 |
- 1.860 |
- 360 |
|
Variation impôts et taxes affectés |
- 13,2 % |
- 52,2 % |
+ 85 % |
|
Variation compensation |
+ 12,7 % |
- 15,8 % |
+ 3,6 % |
|
Variation cotisation |
+ 7,6 % |
+ 1,6 % |
+ 1,6 % |
Le régime des professions libérales -CNAVPL- , après avoir connu un très léger déficit de 16 millions de francs en 1999, devrait renouer avec l'excédent en 2000 (325 millions de francs) et 2001 (320 millions de francs). Le déficit de l'exercice 1999 est dû à une augmentation de la compensation démographique en 1998 et 1999 et à une baisse de la rémunération pour frais de gestion du Fonds national de solidarité (FNS) qui est versée par le Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Ce déficit ne devrait donc pas se reproduire en 2000 et 2001.
3. Les régimes complémentaires de salariés voient leur situation s'améliorer
L'Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés (ARRCO) connaît une situation très favorable depuis 1998. En 1999, son solde révèle un excédent de 13,4 milliards de francs. Les cotisations de l'exercice ont crû fortement (7,8 %) sous l'effet d'un triple facteur : la hausse du salaire moyen (2,1 %), la progression de l'effectif cotisant (2,3 %) ainsi que le relèvement du taux contractuel mis en oeuvre au 1 er janvier 1999. En dépenses, les prestations n'ont augmenté que de 3,1 %.
L'ARRCO bénéficie par ailleurs des effets des accords d'avril 1996. Ces accords sont à la source d'une économie estimée à 5,2 milliards de francs pour 1999, 5,5 milliards de francs et 5,9 milliards de francs pour 2000 et 2001.
En 2000 et 2001, l'excédent prévisionnel sera respectivement de 11,7 et 18,3 milliards de francs.
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Les accords du 25 avril 1996 à l'AGIRC et l'ARRCO Le régime ARRCO (qui couvre l'ensemble des salariés du secteur privé, y compris les cadres) et le régime AGIRC (qui couvre les seuls cadres) ont fait l'objet de modifications importantes entre 1993 et 1996, décidées dans le cadre d'accords nationaux interprofessionnels. Ces accords sont principalement destinés à assurer l'équilibre financier des régimes complémentaires de retraite, mais ils ont également mis en place un certain nombre de réformes institutionnelles. Les accords adoptés en février 1993 et en février 1994 se sont avérés insuffisants pour équilibrer les régimes complémentaires à long terme et les analyses effectuées préalablement à la signature des accords de 1996 faisaient état d'un besoin de financement estimé à 37 milliards de francs pour les régimes ARRCO et à 130 milliards de francs pour le régime AGIRC d'ici 2005. Ces perspectives ont donc conduit à la signature de trois accords datés du 25 avril 1996, l'un concernant l'ARRCO, l'autre AGIRC et le troisième, des dispositions communes aux deux régimes. Conclus pour la période allant du 1 er janvier 1996 au 31 décembre 2005, ces accords introduisent deux modifications institutionnelles importantes : ils prévoient la fusion de l'ensemble des régimes ARRCO en un régime unique de retraite à compter du 1 er janvier 1999 et ils instaurent, par ailleurs, un mécanisme de compensation financière entre l'AGIRC et l'ARRCO. Ces accords prévoient également un certain nombre de dispositions financières visant à équilibrer sur le long terme les deux régimes : • Les augmentations des taux de cotisations minimaux Pour l'ARRCO, les accords prévoient de rendre obligatoires pour les non-cadres les taux de cotisations jusque-là facultatifs sur la tranche B, selon un calendrier prévisionnel étalé jusqu'en 2005 où le taux sera fixé à 16 % pour tous les salariés. Pour l'AGIRC, le calendrier de passage à un taux obligatoire de cotisations de 16 % sur les tranches B et C est accéléré, ce taux de 16 % devant être atteint à compter du 1 er janvier 1999. • La diminution des rendements Par ailleurs, des modifications des taux de rendement ont été décidées pour les deux régimes. La révision des modes de calcul du salaire de référence conduiront, pour un salaire constant et pour un même taux de cotisation, à attribuer moins de points en 2000 qu'en 1995 : 14,5 % de moins pour l'ARRCO et 21 % de moins pour l'AGIRC. |
Le règlement du litige entre l'Etat et l'ARRCO devrait générer des rentrées de l'ordre de 2,2 milliards de francs jusqu'à épuisement des engagements de l'Etat 2 ( * ) .
L'Association générale des institutions de retraite des cadres (AGIRC) devrait connaître un excédent en 2001, après de longues années de déficit.
En 1999, la caisse a frôlé l'équilibre (- 95 millions de francs), ce qui représentait une nette amélioration par rapport à l'exercice 1998 (- 2,1 milliards de francs). Ce retour vers l'équilibre était dû à une forte progression des cotisations sociales (5,1 %) et une évolution plus lente que prévu des prestations.
Les comptes 2000 (- 1,1 milliard de francs) traduisent l'impact d'une jurisprudence de la Cour de cassation en date du 23 novembre 1999 qui a considéré que les accords de 1996 ne pouvaient affecter les pensions déjà liquidées. Sur le plan financier, cette décision se traduit par un coût immédiat de 2,7 milliards de francs et par une dépense annuelle de 650 millions de francs.
Les perspectives à court terme sont néanmoins favorables : le retour à l'excédent est prévu pour 2001 (2,1 milliards de francs).
L'influence de la bonne conjoncture est considérable car l'AGIRC voit pour la première fois depuis dix ans son plafond 3 ( * ) augmenter moins vite que le salaire moyen des cadres 4 ( * ) . En outre, les premiers gains de la mise en oeuvre des accords de 1996 et l'apurement sur sept ans, pour 2 milliards de francs des dettes de l'Etat (compensation des points accordés aux préretraités et chômeurs), accompagnent ce retour vers l'équilibre.
Evolution du rapport démographique
actif/retraité
dans les régimes salariés
complémentaires ARRCO/AGIRC
Néanmoins, et même si la croissance économique a quelque peu amélioré les prévisions, les comptes du régime devraient se dégrader fortement entre 2006 et 2010.
* 1 L'objectif a été majoré de 828,9 à 830,4 milliards de francs, du fait notamment de l'augmentation décidée du minimum vieillesse
* 2 Cf. ci-après III, A, 2.
* 3 Le plafond est le montant maximal du salaire sur lequel sont calculées les cotisations AGIRC.
* 4 Ce qui induit une progression de la base sur laquelle sont assises les cotisations.