EXAMEN DES ARTICLES
ARTICLE
4
Conditions d'application du régime de l'apurement administratif
(article L. 212-2 du code des juridictions financières)
Commentaire : le présent article a pour objet de revoir le seuil de partage de la compétence de contrôle des comptes entre les comptables supérieurs du Trésor et les chambres régionales des comptes.
I. LE CONTEXTE
Avant l'entrée en vigueur de la loi du 2 mars 1982, il revenait à la Cour des comptes de contrôler l'ensemble des comptes des organismes locaux, soit environ 80.000 comptes. En pratique, la Cour ne contrôlait que les comptes des régions, des départements et des communes les plus importantes, ainsi que ceux des principaux établissement publics locaux, dont le nombre était inférieur à 2.000.
Le contrôle de la plus grande partie des comptes des organismes locaux avait été délégué aux comptables supérieurs du Trésor qui, étaient chargés de procéder à leur " apurement administratif ".
La loi du 2 mars 1982 a créé les chambres régionales des comptes et leur a transféré la compétence de juge de l'ensemble des comptes locaux. Il en a résulté une charge de travail très lourde pour les chambres régionales des comptes. Le nombre de jugements rendus sur les comptes des comptables locaux est passé de 9.332 en 1985 à 33.707 en 1989.
Afin de remédier à l'engorgement des chambres, l'article 23 de la loi d'amélioration de la décentralisation du 5 janvier 1988 a partiellement rétabli l'apurement administratif en prévoyant que les comptables supérieurs du Trésor étaient compétents pour le jugement des " comptes des communes ou groupements de communes dont la population n'excède pas 2.000 habitants et dont le montant des recettes ordinaires figurant au dernier compte administratif est inférieur à 2 millions de francs ainsi que de leurs établissements publics ".
Cette disposition a eu un effet bénéfique sur la charge de travail des chambres régionales puisque, de 1989 à 1992, le nombre de jugements prononcés sur les comptes des comptables publics locaux a été divisé par deux, passant de 33.707 à 15.925. Le nombre de comptes examinés par les chambres s'est réduit de 87.383 en 1988 à 63.273 en 1991.
Salutaires, les effets positifs de la loi de 1988 n'ont cessé de s'amenuiser depuis car, en l'absence de revalorisation du seuil de 2 millions de francs, l'augmentation des budgets locaux a conduit un nombre croissant d'organismes locaux à basculer du régime de l'apurement administratif vers le contrôle par les chambres régionales des comptes. Entre 1991 et 1998, alors que le nombre de comptes relevant de l'apurement administratif est resté relativement stable (34.200 comptes en 1991 contre 35.167 en 1998), le nombre de comptes relevant des chambres est passé de 63.273 en 1991 à 69.750 en 1998 9 ( * ) .
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Dans son rapport de 1998, le groupe de travail sénatorial a considéré qu'il fallait éviter que les chambres ne soient trop encombrées par le contrôle de " petits " comptes, qui les détournerait de leurs missions plus " qualitatives ", notamment l'examen de la gestion.
En conséquence, la présente proposition de loi prévoit de modifier l'article L. 211-2 du code des juridictions financières en créant un dispositif d' indexation du montant du seuil financier , de manière à accompagner la progression du montant des budgets locaux et à stabiliser le partage actuel entre les chambres et l'apurement administratif. Le mode d'indexation retenu est un alignement sur le taux de progression de la dotation globale de fonctionnement (DGF).
Dans ses conclusions, la commission des lois a souhaité aller plus loin et a complété ce dispositif d'indexation du seuil par une revalorisation de son montant. Elle l'a porté de 2 millions de francs à 7 millions de francs 10 ( * ) .
Elle a porté le seuil démographique à 2.500 habitants et a précisé que les comptes des établissements publics de coopération intercommunale dont les recettes sont inférieures à 7 millions de francs relevaient de l'apurement administratif si leur population est inférieure à 10.000 habitants. Dans le droit actuel, le seuil de 2.000 habitants s'applique non seulement aux communes, mais également aux établissements publics de coopération intercommunale.
La revalorisation des seuils et l'indexation du seuil financier sont de nature à conserver les acquis de la réforme de 1988, mais ne permettent pas de remédier à un autre travers du système actuel, qui concerne les communes dont le montant des recettes est proche du seuil financier. Dans les petites communes par exemple, la réalisation d'un gros investissement peut conduire les recettes à franchir le seuil de 2 millions de francs dans un sens une année, dans l'autre sens l'année suivante.
Afin d'éviter de tels phénomènes de " yoyo ", les auteurs de la présente proposition de loi, suivis par la commission des lois, ont prévu que, en tous les cas, les modalités du contrôle des comptes restaient inchangées lorsque la variation du montant des recettes était inférieure à 20 %.
Votre rapporteur pour avis considère que ce dispositif comporte des effets pervers en ce qu'il est " glissant ", comme l'illustre l'exemple suivant : une petite commune en difficulté dont les recettes s'élèvent à 7,1 millions de francs en année n relèverait du contrôle des chambres régionales. Si les recettes en année n+1 diminuaient de 15 %, pour s'établir à 6 millions de francs, le contrôle de ses comptes resterait de la compétence des chambres régionales des comptes. En admettant que les recettes de cette commune décroissent de 15 % par an, leur montant s'élèverait à 4,3 millions de francs en année n+3 . Pourtant, le contrôle des comptes de cette commune relèverait encore de la compétence des chambres régionales des comptes.
A ce dispositif glissant, votre rapporteur pour avis vous proposera par un amendement de substituer un système, selon lequel l'évolution du montant des recettes des communes et de leur groupements par rapport au seuil est appréciée tous les trois ans. Dans l'intervalle, les modalités du contrôle des comptes resteraient inchangées.
Cet amendement prévoira également de transférer aux comptables supérieurs du Trésor le contrôle des comptes des associations syndicales autorisées et des associations foncières de remembrement.
Décision de la commission : votre commission a décidé d'émettre un avis favorable sur cet article, sous réserve de l'adoption de l'amendement qu'elle vous propose.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 5
Audition
des personnes mises au cause préalablement à l'envoi des lettres
d'observations provisoires
(article L. 241-7 du code des juridictions
financières)
Commentaire : cet article additionnel tend à prévoir une possibilité d'entretien préalable avec le magistrat rapporteur ou le président de la chambre pour tous les destinataires des lettres d'observations provisoires.
Les articles 114, 123, 125 et 126 du décret n° 95 945 du 23 août 1995 relatif aux chambres régionales des comptes disposent que les lettres d'observations provisoires ne peuvent être communiquées qu'à quatre catégories de personnes : l'ordonnateur en fonctions à la date du contrôle, l'ordonnateur en fonctions pendant la période concernée par le contrôle, le représentant légal de l'organisme contrôle pour les organismes non dotés d'un comptable public, et les personnes mises en cause, pour la partie des observations qui les concernent.
La loi prévoit, à l'article L. 241-7 du code des juridictions financières, que, préalablement à l'envoi des lettres d'observations provisoires, le magistrat instructeur ou le président de la chambre doit procéder à un entretien préalable avec, d'une part, l'ordonnateur en fonctions à la date du contrôle et, d'autre part, l'ordonnateur en fonctions à la date de l'exercice contrôle. L'article 114 du décret du 23 août 1995 précise que cette obligation est étendue aux représentants légaux.
S'agissant des autres personnes que la chambre envisage de mettre en cause explicitement ou nominativement, l'entretien préalable n'est pas obligatoire. L'article 123 du décret précise cependant qu'il facultatif pour les dirigeants des établissements, sociétés, groupements et organismes bénéficiant de concours publics.
Malgré la confidentialité et le caractère non communicable des lettres d'observations provisoires, renforcés par les dispositions de l'article 5 des conclusions de la commission des lois, le contenu des lettres d'observations provisoires a parfois été rendu public.
En conséquence, il apparaît légitime de faire en sorte que toutes les personnes concernées par les observations provisoires aient pu avoir l'occasion de faire valoir leur point de vue avant l'envoi des lettres.
Le présent article additionnel prévoit que, à leur demande, les personnes mises en cause dans les lettres d'observations autres que les ordonnateurs devront également pouvoir être entendues par le magistrat rapporteur ou par le président de la chambre.
Décision de la commission : votre commission vous propose l'adoption du présent article additionnel.
ARTICLE 6
Présentation des conclusions
du ministère public avant l'adoption des observations définitives
sur la gestion
(article L. 241-14 du code des juridictions
financières)
Commentaire : cet article a pour objet de rendre obligatoire la présentation des conclusions du commissaire du gouvernement avant l'adoption par la chambre de ses observations définitives, de prévoir que ces conclusions porteront notamment sur la légalité des procédures et de définir les conditions dans lesquelles ces conclusions pourront être communiquées.
Le présent article s'inscrit dans le cadre des dispositions de la présente proposition de loi tendant à garantir le respect des règles de procédure devant les chambres régionales des comptes. Constatant l'absence de recours systématique à la pratique du contre rapport, pourtant prévue à l'article 34 du décret du 23 août 1995 relatif aux chambres régionales des comptes, les auteurs de la proposition de loi ont souhaité renforcer le rôle du ministère public dans le déroulement de la procédure d'examen de la gestion.
Ainsi, le présent article prévoit que :
- le commissaire du gouvernement doit obligatoirement présenter ses conclusions avant l'adoption par la chambre de ses observations. Les conclusions devront, entre autres, porter sur le respect des procédures au cours de l'examen de la gestion. En pratique, certains commissaires du gouvernement le font déjà.
- les conclusions du ministère public peuvent être communiquées, à leur demande, aux personnes visées au premier alinéa de l'article L. 241-11 du code des juridictions financières, c'est-à-dire les dirigeants des établissements, sociétés, groupements et organismes bénéficiant de concours publics ainsi que l'exécutif de la collectivité territoriale qui leur a apporté un concours financier, qui détient une partie du capital ou une partie des voix dans leurs instances de décision.
Votre rapporteur pour avis considère qu'il conviendrait d'élargir la liste des personnes pouvant demander communication des conclusions du ministère public à l'ordonnateur en fonctions au cours de l'exercice concerné et à toute personne explicitement ou nominativement mise en cause au cours de la procédure. Il vous soumettra un amendement en ce sens.
Décision de la commission : votre commission a décidé d'émettre un avis favorable sur cet article, sous réserve de l'adoption de l'amendement qu'elle vous propose.
* 9 Au 1 er janvier 1999, 12.400 des 32.000 communes de moins de 2.000 habitants relèvent du contrôle des chambres et non plus de l'apurement administratif.
* 10 Le montant de 7 millions de francs répond à la volonté fixer le seuil à 1 million d'euros. Dans le cadre des ordonnances prises en application de la future loi d'habilitation autorisant le Gouvernement à adapter en euros certains montants exprimés en francs dans les textes législatifs, il conviendra que le gouvernement prenne en compte la volonté du législateur.