II. LES PROPOSITIONS : AMÉLIORER LES CONDITIONS DANS LESQUELLES S'EFFECTUE LE CONTRÔLE FINANCIER DES COLLECTIVITÉS LOCALES
Les chambres régionales des comptes sont encore des institutions jeunes. Leur mise en place s'est effectuée par tâtonnements successifs, les règles relatives tant aux procédures qu'aux compétences des chambres ayant été progressivement affinées.
Les principales modifications ont été apportées par la loi d'amélioration de la décentralisation du 5 janvier 1988 (qui définit notamment le jugement des comptes comme le contrôle de " l'emploi régulier " des crédits), la loi du 15 janvier 1990 relative au financement des partis et des campagnes électorales qui pose le principe de la communication aux assemblées des lettres d'observation définitives, la loi du 29 janvier 1993 qui crée un délit d'entrave au contrôle des magistrats et qui donne aux personnes contrôlées un droit d'être entendues à leur demande et la loi du 8 février 1995 qui renforce le contrôle des CRC sur les services publics délégués.
A la suite du diagnostic opéré par le rapport du groupe de travail sénatorial, qui est désormais largement partagé, il est apparu que les textes relatifs aux chambres régionales des comptes méritaient d'être à nouveau modifiés.
A. ACCROÎTRE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE DES ACTES DES COLLECTIVITÉS LOCALES
La présente proposition de loi n'a pas pour objet de remédier au caractère complexe et incertain de la réglementation applicable aux collectivité locales. Elle comporte néanmoins des dispositions susceptibles d'en atténuer les conséquences négatives, voire de conduire à une amélioration du droit existant.
1. La mise en place d'un droit d'alerte (article 2)
L' article 2 des conclusions de la commission des lois met en place un " droit d'alerte " en vertu duquel les chambres régionales des comptes, au cours des examens de gestion auxquels elles procèdent, doivent recenser les difficultés rencontrées par les collectivités locales ou leurs établissements publics dans l'application des dispositions législatives et réglementaires.
Cette faculté existe déjà aujourd'hui. L'article 128 du décret n° 95-945 du 23 août 1995 dispose que les référés du Premier président ou du Procureur général peuvent attirer l'attention des administrations sur les difficultés qui leur ont été signalées par les chambres régionales. Le code des juridictions financières prévoit également que les remarques des chambres peuvent figurer dans le rapport annuel de la Cour.
Votre rapporteur pour avis considère que ces dispositions se sont révélées insuffisantes et qu'il serait utile, comme le prévoit la proposition de loi, que le rapport public de la Cour procède à un recensement systématique des difficultés, afin de sensibiliser les administrations et le Parlement aux conséquences pratiques des textes législatifs et réglementaires qui entrent en vigueur.
2. Le renforcement des capacités d'expertise juridique des collectivités locales
Face à la complexité croissante des règles en vigueur, les collectivités, notamment les plus petites, sont démunies et éprouvent des difficultés à recueillir des conseils de bonne qualité en dehors du recours à des institutions privées onéreuses. En effet, les services de l'Etat, les préfectures et le réseau du Trésor, ne disposent pas des moyens techniques et humains pour fournir aux collectivités l'ensemble des services dont elles auraient besoin. Par ailleurs, les agences départementales créées par l'article 32 de la loi du 2 mars 1982 n'ont pas rencontré le succès escompté.
Votre rapporteur pour avis relève néanmoins que le gouvernement a annoncé sa volonté de renforcer le rôle de conseil du réseau du Trésor.
Pour satisfaire la demande, importante, des collectivités en matière de conseil, le groupe de travail avait exclu l'idée de confier cette mission aux chambres régionales des comptes, suivant en cela la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme qui proscrit ce type d'organisation.
Le groupe de travail avait considéré qu'il convenait de doter les collectivités locales d'une force de conseil autonome, qui avait pris la forme, dans la présente proposition de loi, d'un groupement d'intérêt public (GIP) national, doté de missions départementales qui aurait constituer ses relais sur le terrain.
La commission des lois a considéré que la création par la loi de ce GIP était inopportune et, dans les conclusions qu'elle nous soumet, n'a pas retenu l'article premier de la proposition de loi. Votre rapporteur pour avis s'en remet sur ce point à la sagesse de la commission des lois.
B. AMÉLIORER LES CONDITIONS DANS LESQUELLES LES MAGISTRATS EXERCENT LEURS MISSIONS
1. La revalorisation du statut des magistrats
A plusieurs reprises, dans le rapport rendu en 1997 par le groupe de travail de la commission des lois sur la décentralisation et dans celui du groupe de travail commun sur les chambres régionales des comptes, le Sénat s'est prononcé en faveur de la revalorisation du statut des magistrats des chambres régionales des comptes et a prôné son alignement sur celui des magistrats des tribunaux administratifs.
Cette revalorisation ne figure pas dans la présente proposition de loi car elle se serait heurtée aux règles de la recevabilité financière.
Votre rapporteur pour avis se félicite que le gouvernement ait décidé de modifier le statut des magistrats des chambres en déposant un projet de loi, actuellement en cours de navette.
2. La révision du partage entre l'apurement administratif et la compétence des chambres régionales des comptes (article 4)
Le contrôle de la régularité des comptes des collectivités locales et de leurs établissements publics est partagé entre les chambres régionales des comptes et les comptables supérieurs du Trésor.
Le partage est réalisé en vertu d'un double critère démographique et financier : relèvent de l'apurement administratif les comptes des communes et de leurs groupements dont la population est inférieure à 2.000 habitants et dont les recettes sont supérieures à 2 millions de francs.
Le seuil de 2 millions de francs n'a pas évolué depuis 1988, si bien que, aujourd'hui, les chambres régionales sont encombrées par le contrôle de comptes qui relevaient antérieurement de l'apurement administratif. Cette surcharge de travail aboutit à détourner les magistrats financiers de leurs missions plus " qualitatives ", au détriment de la qualité du contrôle financier des collectivités locales.
La présente proposition de loi, à l' article 4 des conclusions de la commission des lois, prévoit la revalorisation du seuil de partage entre l'apurement administratif et la compétence des chambres, un dispositif d'indexation de seuil et un mécanisme destiné à éviter que certains comptes ne soient, selon les années, contrôlés alternativement selon l'une ou l'autre formule.
Ce dispositif fait l'objet d'un commentaire détaillé de votre rapporteur pour avis dans la deuxième partie de son rapport.
3. La définition du champ de compétence des chambres en matière d'examen de la gestion (article premier)
Les tensions qui ont pu apparaître entre les magistrats des chambres régionales des comptes et les élus locaux à l'occasion d'examens de gestion provenaient parfois du climat dans lequel les contrôles étaient réalisés, mais également du sentiment des élus de voir leurs orientations contestées par les magistrats, qui n'auraient pas toujours su éviter de se prononcer sur l'opportunité des choix.
La tâche des magistrats financiers n'est d'ailleurs pas aisée, car il n'existe pas de définition législative du contenu de l'examen de la gestion.
Une définition officieuse figure dans le texte de référence adressé en juillet 1997 par la Cour des comptes aux magistrats des chambres. Selon ce document, l'examen de la gestion porte sur " la régularité de la gestion, c'est à dire sur la conformité des actes de gestion aux lois et règlements " mais également sur " l'économie des moyens mis en oeuvre, leur efficience ainsi que sur l' efficacité des actions entreprises par rapport aux objectifs, sans que ceux-ci, qui relèvent de la responsabilité exclusive des élus, puissent être, en eux mêmes critiqués ".
Cette définition s'inspire des normes internationales en matière de contrôle financier des administrations publiques, fondées sur les trois " E ", l'économie des moyens, l'efficience et l'efficacité.
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Le contrôle des comptes publics en Angleterre et au Pays de Galles Le code des pratiques de contrôle des comptes publics en Angleterre et au Pays de Galles dispose que " le meilleur rapport coût-rendement-efficacité dépend de l'économie, de l'efficience et de l'efficacité dans l'utilisation des ressources. Il est le résultat de : - l'économie : c'est-à-dire l'acquisition de ressources humaines et matérielles en qualité et quantité suffisantes au plus faible coût ; - l'efficience : c'est-à-dire produire un résultat maximal pour une ressource donnée ou utiliser un minimum de ressources pour une qualité et une quantité de services rendus ; - l'efficacité : c'est-à-dire faire en sorte que l'organisation réponde aux exigences des citoyens et faire en sorte qu'un programme ou qu'une activité atteigne les objectifs assignés ou tout autre effet attendu. ". |
Votre rapporteur pour avis considère que, dans ce domaine, certains termes n'ont ni le même sens, ni les mêmes connotations en anglais et en français et que, par conséquent, il est important de procéder de manière prudente. Dans notre langue, l'expression " économie des moyens " ne désigne pas seulement la recherche des moyens les moins onéreux, mais bien le caractère adapté des moyens mis en oeuvre par rapport à l'objectif poursuivi.
Par conséquent, la rédaction retenue par l'article premier des conclusions de la commission des lois, selon laquelle " l'examen de la gestion porte sur la régularité des actes de gestion et sur l'économie des moyens mis en oeuvre par rapport aux objectifs fixés par l'assemblée délibérante ou par l'organe délibérant sans que ces objectifs, dont la définition relève de la responsabilité exclusive des élus ou des délégués intercommunaux, puissent en eux-mêmes faire l'objet d'observations " semble de nature à permettre un examen approfondi des gestions locales et une évaluation des résultats atteints par les collectivités, sans pour autant ouvrir la voie à des dérives vers le contrôle d'opportunité.
L'incorporation dans cette définition des termes " efficacité " et " efficience ", qui impliquerait une appréciation de notions difficiles à appréhender telles que l'utilité et le rendement des actions engagées, n'aurait pas remédié aux inconvénients de la situation actuelle, c'est-à-dire le flou de la détermination du champ de compétence des magistrats financiers.
A l'inverse, la rédaction proposée par la commission des lois présente trois avantages :
- elle délimite clairement le champ de compétences des magistrats, renforçant ainsi la légitimité de leur action ;
- elle ouvre la voie à la mise en place d'un recours pour excès de pouvoir lorsque les élus estimeront que le contenu des lettres d'observations définitives sort du champ de la définition ;
- si les élus locaux veulent pouvoir soutenir devant une juridiction qu'une lettre d'observations définitive ne s'est pas limitée à l'appréciation de " l'économie des moyens mis en oeuvre par rapport aux objectifs fixés ", ils devront à l'avenir mieux préciser les objectifs de leur actions car, à l'heure actuelle, il semblerait que " les chambres se heurtent souvent à l'absence de définition ou à la définition imprécise des objectifs appelés à concrétiser les politiques locales " 5 ( * ) .
4. Le renforcement de la légitimité des observations formulées par les chambres régionales des comptes (article premier)
Lors de ses travaux, le groupe de travail commun sur les chambres régionales des comptes a constaté que les élus locaux étaient parfois très surpris du contenu des lettres d'observations définitives qui leur étaient transmises. Ils ont parfois eu le sentiment que les éléments communiqués aux magistrats n'avaient pas été pris en compte et regrettent que les critiques formulées n'étaient pas hiérarchisées.
Afin de dissiper les inquiétudes des contrôlés et de renforcer la légitimité des observations formulées par les chambres, l'article premier des conclusions de la commission des lois, qui complète l'article L.211-8 du code des juridictions financières, prévoit que :
- les lettres d'observations définitives devront mentionner les dispositions législatives et réglementaires qui auraient été méconnues ;
- dire explicitement pourquoi les explications fournies par les personnes contrôlées n'ont pas été jugées suffisantes ;
- évaluer l'importance relative des infractions constatées dans l'ensemble de la gestion.
Certaines chambres appliquent déjà ces principes. Par conséquent, leur inscription dans la loi ne devrait pas bouleverser les méthodes de travail des magistrats.
C. RENFORCER LES DROITS DES PERSONNES CONTROLÉES
Le renforcement des droits de la défense est un sujet d'actualité. En 1999, un arrêt de la Cour de cassation a condamné les procédures du Conseil de la concurrence, estimant que la participation du rapporteur au délibéré était contraire à l'article 6 de la convention européenne des droits de l'homme et constituait une atteinte aux droits de la défense.
Plus récemment, l'arrêt Labor Métal du Conseil d'Etat, en date du 23 février 2000, a annulé un arrêt de la Cour des comptes, jugeant contraire aux droits de la défense et au principe d'impartialité l'évocation et la qualification, dans le rapport public de la Cour, de faits relatifs à une procédure juridictionnelle en cours.
Dans ce contexte, la présente proposition de loi prévoit des aménagements aux règles actuelles destinés à renforcer le respect des règles de procédure, d'améliorer leur caractère contradictoire, et d'éviter que les chambres ne soient instrumentalisées.
L'objectif des aménagements proposés est d'établir une règle du jeu claire, afin que le déroulement de la procédure s'effectue de manière sereine et ne puisse pas donner lieu à contestation.
1. Garantir le respect des règles de procédure (articles 3 et 6)
A l'occasion d'examens de gestion, les élus concernés ont pu être surpris, voire choqués, par la façon dont se déroulaient les procédures. Souvent démunis face à l'expertise technique des magistrats, ils ne disposent pas forcément des moyens de s'assurer de la régularité du contrôle qu'ils subissent.
Afin de permettre aux élus " d'en avoir le coeur net ", et donc de remédier au sentiment de suspicion et de méfiance réciproque qui pourrait s'installer, la présente proposition de loi prévoit :
- article 3 des conclusions de la commission des lois (modifiant l'article L.111-10 du code des juridictions financières) : les personnes contrôlées pourront saisir la mission permanente d'inspection des chambres régionales des comptes, qui sera amenée à émettre un avis sur la façon dont se déroule la procédure et, le cas échéant, à formuler des recommandations. La saisine de la mission d'inspection ne suspend pas la procédure d'examen de gestion ;
- article 6 des conclusions de la commission des lois (modifiant l'article L.241-6 du code des juridictions financières) : la présentation des conclusions du commissaire du gouvernement devient obligatoire et doit intervenir avant le délibéré. Ces conclusions doivent notamment comprendre une appréciation de la légalité des procédures. Elles sont communicables aux personnes intéressées qui en font la demande 6 ( * ) .
En pratique, les commissaires du gouvernement apprécient déjà souvent la légalité de la procédure. La consécration de cette pratique par la loi permettrait de rassurer les personnes contrôlées. Par ailleurs, à la Cour des comptes, la pratique du contre-rapport permet, par comparaison, de mettre en évidence les éventuels dérapages de certains magistrats. Du fait de leurs faibles effectifs, les chambres régionales des comptes ne recourent pas systématiquement à cette technique. Par conséquent, d'une certaine manière, le renforcement du rôle du parquet constitue un palliatif à la fréquente absence de contre-rapport lors des contrôles réalisés.
2. Renforcer le caractère contradictoire des procédures (articles 8 et 9)
De plus en plus, lors de la transmission des lettres d'observations définitives aux assemblées délibérantes, les exécutifs mis en cause joignent leurs réponses aux observations formulées. L' article 7 des conclusions de la commission des lois prévoit que, dorénavant, les lettres d'observations définitives ne pourront plus être rendues publiques sans comporter les réponses des personnes mises en cause, qui disposent d'un délai d'un mois pour élaborer leur texte.
L'adoption de cette disposition 7 ( * ) constituerait un progrès important dans le renforcement des droits de la défense, d'autant plus que la publication dans le même document des observations des chambres et des réponses des contrôlés permettrait d'améliorer la légitimité des réponses des personnes mises en cause.
Malgré cette avancée, les conséquences pour les contrôlés des observations des chambres régionales des comptes, du fait de leur utilisation politique ou de leur exploitation médiatique, nécessitent que les garanties soient encore renforcées, en amont et en aval de la publication des lettres d'observations définitives :
- en amont : les lettres d'observations provisoires ont souvent fait l'objet de " fuites ". Ce phénomène est d'autant plus dommageable que les magistrats utilisent souvent ce stade de la procédure pour recenser de manière " maximaliste " l'ensemble des faits qu'ils ont mis en évidence, quitte à se rétracter si les contrôlés parviennent par la suite à justifier les actions mises en cause. Pour limiter le préjudice qui résulte pour les contrôlés de la divulgation de certains aspects des lettres d'observations provisoires, il est important que l'ensemble des personnes mises en cause dans ce document ait la possibilité d'avoir été entendu au moins une fois par les magistrats instructeurs. Votre rapporteur pour avis vous présentera un amendement en ce sens ;
- en aval : les élus considèrent parfois que le contenu des lettres d'observations définitives ne reflète pas la réalité. A l'heure actuelle, la seule possibilité d'en contester le contenu qui leur a été reconnue résulte de la jurisprudence du tribunal administratif de Marseille, l'arrêt La Ciotat du 1 er mars 1995, qui a considéré qu'une demande de nouvelle délibération était de droit. L' article 8 des conclusions de la commission des lois prévoit d'inscrire cette possibilité de nouvelle délibération dans la loi. Le champ de la nouvelle délibération proposé n'est pas limité à la correction des seules erreurs matérielles.
Le Conseil d'Etat, dans l'arrêt La Ciotat de février 1999, ne s'est pas prononcé sur la possibilité de nouvelle délibération mais a estimé que " les observations formulées, même définitivement, par une chambre régionale des comptes, sur la gestion d'une collectivité territoriale (...) ne présentent pas le caractère de décisions susceptibles de faire l'objet d'un recours devant le juge administratif ". Ce raisonnement s'explique sans doute par le fait que, les lettres d'observations définitives ne modifiant pas l'ordre juridique (elles ne comportent pas de sanctions et ne s'imposent pas aux collectivités locales), elles ne seraient pas susceptibles de faire grief. Les personnes mises en causes par les chambres ne seraient donc pas fondées à demander l'annulation d'un acte dont elles contestent le contenu.
La commission des lois, pour sa part, a considéré que la publication des lettres d'observations définitives s'inscrivait dans un cadre juridique précis et que, si les chambres régionales des comptes choisissaient de s'en écarter, cela constituerait un grief pour les personnes concernées. Celles-ci seraient alors fondées à demander leur annulation pour illégalité externe (non respect des règles de procédure) et interne (si le contenu de la lettre ne correspond pas au champ de l'examen de la gestion défini par la loi). La définition de l'examen de la gestion prévue par l'article premier des conclusions de la commission des lois, si elle était adoptée, serait de nature à faciliter le contrôle de la légalité interne des lettres d'observations définitives.
En conséquence, la commission des lois, sans pour autant considérer que les lettres d'observations définitives constituaient des actes exécutoires qui s'imposent aux collectivités locales , a établi, à l' article 9 de ses conclusions, que " les lettres d'observations définitives (...) sont des actes susceptibles de faire grief. Ils peuvent être déférés devant le Conseil d'Etat pour excès de pouvoir ".
Votre rapporteur pour avis souscrit à la position de la commission des lois. Il considère en effet que les lettres d'observations définitives ne peuvent être assimilées à de simples rapports administratifs, compte tenu des conséquences qu'elles emportent, sinon en droit, du moins en fait sur les personnes concernées. Le préjudice causé peut être politique, moral, mais également financier si les créanciers des collectivités, où les agences de notation, devaient reconsidérer leur sentiment sur une collectivité à la suite de la publication d'une lettre d'observation. Il lui paraît donc légitime que les personnes mises en cause puissent en demander l'annulation.
Le préjudice causé par les lettres d'observation a d'ailleurs implicitement été reconnu par le juge administratif, qui a jugé recevables des recours de plein contentieux à l'encontre de lettres d'observations définitives.
3. Limiter l'instrumentalisation des chambres régionales des comptes (article 5, 7, 10 à 14)
Les travaux des chambres régionales des comptes ont parfois eu des conséquences sur le cours du débat politique dans des proportions qui peuvent apparaître peu conformes aux règles du jeu démocratique, soit qu'ils aient été abusivement utilisés, soit que les règles que les chambres sont chargées d'appliquer se soient révélées inadaptées.
La présente proposition de loi comporte des dispositions de nature à permettre aux chambres régionales des comptes de remplir leur mission sans avoir à endosser des responsabilités qui ne devraient pas leur incomber :
- comme les travaux préparatoires de la Cour des comptes, les lettres d'observations provisoires doivent rester strictement confidentielles et ne pas être communicables. Le texte relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration comporte une disposition en ce sens mais, par symétrie avec le régime applicable aux travaux de la Cour des comptes, l' article 5 des conclusions de la commission des lois modifie l'article L.241-6 du code des juridictions financières pour aligner strictement le régime des travaux préparatoires des chambres sur ceux de la Cour ;
- avant les élections municipales de 1995, les chambres régionales des comptes ont décidé de s'appliquer une " période de réserve " et de suspendre la publication d'observations pendant une durée de trois mois, afin que leurs travaux n'interfèrent pas dans les débats électoraux. Elles ont renouvelé cette pratique à l'occasion de chacune des élections qui se sont déroulées depuis.
L' article 7 des conclusions de la commission des lois propose d'inscrire cette pratique dans la loi, et de porter le délai de neutralité à six mois, de manière à le faire coïncider avec la période au cours de laquelle l'article L.52-1 du code électoral prévoit que les exécutifs locaux n'ont pas le droit de faire la promotion de leur bilan ;
- malgré eux, les magistrats financiers sont parfois transformés en juges des comptes en raison des règles applicables en matière de gestion de fait. En effet, toute personne déclarée comptable de fait est automatiquement déclarée inéligible. La rigidité de cette règle, dont on peut s'interroger sur la compatibilité avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel 8 ( * ) , perturbe l'action des magistrats financiers qui hésitent parfois à déclarer comptables de fait des ordonnateurs qui n'ont manifestement commis aucune malversation.
En conséquence, les articles 10 à 14 des conclusions de la commissions des lois prévoient que les comptables de fait ne sont pas déclarés inéligibles mais simplement suspendus de leurs fonctions d'ordonnateurs jusqu'à ce que quitus soit donné à leur gestion.
Ces dispositions modifiant le code électoral ne modifient en rien les règles applicables en matière de sanction pénales des gestions de fait frauduleuses.
*
Sous le bénéfice de ces observations, et de l'adoption des amendements qu'elle vous soumettra, votre commission des finances émet un avis favorable aux conclusions de la commission des lois.
* 5 J. C. Wathelet, Contrôle interne et contrôle externe dans les collectivités locales , Editions du journal officiel, 1997.
* 6 Cet article fait l'objet d'un commentaire de votre rapporteur pour avis dans la deuxième partie de son rapport.
* 7 Lors de son examen du projet de loi relatif au statut des magistrats des chambres régionales des comptes, le 30 mars 2000, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de même objet. Dans sa rédaction, le délai laissé aux personnes contrôlées pour préparer leur réponse est de deux mois.
* 8 Dans sa décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999, le Conseil constitutionnel a établi que " le principe de nécessité des peines implique que l'incapacité d'exercer une fonction élective ne peut être appliquée que si le juge l'a expressément prononcée, en tenant compte des circonstances propres à l'espèce ".