AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Face au deuxième budget que présente M. Claude Bartolone,
ministre délégué à la ville, votre commission a
été sensible à l'augmentation des crédits
annoncée : les crédits du ministre
délégué, d'un montant de 1,415 milliard de francs,
augmentent de 10,5 % à structure constante ; l'effort public
consacré au développement social urbain connaît une
progression à taux analogue et atteint le seuil symbolique des 35
milliards de francs.
Votre commission s'est félicitée que le Fonds d'intervention pour
la ville (FIV) ait été significativement renforcé
confirmant ainsi le choix fait en 1995 de doter la politique de la ville d'un
instrument plus souple. En revanche, elle s'est interrogée sur la
stagnation de la dotation relative aux opérations Ville-Vie-Vacances
alors que le Gouvernement affiche des objectifs ambitieux pour élargir
et améliorer le dispositif. Elle s'est étonnée
également de la progression des dépenses de communication et
d'animation relevant du ministère dont la rapidité n'est pas un
garant de bonne gestion.
Concernant l'effort public global, la progression des crédits enregistre
largement l'effet de la mise en place du nouveau cycle contractuel des contrats
de ville sur les sept prochaines années. La présentation du jaune
budgétaire appelle toujours quelques réserves en ce qui concerne
la fiabilité des financements annoncés au titre des
dépenses non contractualisées des ministères. On
regrettera également de ne pas disposer d'éléments plus
précis sur la réalité de l'effort des collectivités
locales.
Au-delà des crédits budgétaires, la politique de la ville
suivie depuis deux ans suscite une déception : même si le
programme
" de rénovation urbaine et de
solidarité "
annoncé le 26 septembre dernier par le
Premier ministre entretient
" l'espoir tardif d'une vraie politique de
la ville ",
pour reprendre le titre d'un journal du soir
1(
*
)
, on éprouve le sentiment que la
politique suivie tâtonne toujours à la recherche d'une
" ligne claire ".
Après les multiples colloques organisés sous l'égide de la
délégation interministérielle à la ville (DIV), la
préparation des contrats de ville semble innover avec le lancement de
cinquante " grands projets de ville " (GPV) dont le contenu et les
moyens demeurent assez flous. Ce n'est qu'après 2000 que l'on mesurera
réellement les moyens et la volonté d'entreprendre du
Gouvernement.
Pendant ce temps, l'impatience reste forte dans les quartiers sensibles
où la violence urbaine semble s'enraciner.
En matière de sécurité, votre commission a constaté
la prise de conscience que représentaient les mesures proposées,
notamment en matière de délinquance des mineurs, lors du conseil
de sécurité intérieure du 26 janvier 1999.
Néanmoins, dans un contexte d'une nouvelle hausse de la
délinquance constatée en 1998, il est encore trop tôt pour
savoir si, au-delà de l'effet d'annonce pluriannuelle, le dispositif
sera efficace.
Dans le domaine du développement économique, votre commission a
constaté que le ministre délégué avait
confirmé, au vu du rapport d'évaluation sur l'exercice 1997, ses
réticences à l'encontre du dispositif d'incitation fiscale et
sociale du pacte de relance pour la ville. Si la décision a
été prise de ne pas reconduire le dispositif, le Gouvernement n'a
pas dessiné d'alternative de nature à garantir le
développement économique des quartiers.
Dans ces conditions, votre commission a émis un avis
défavorable à l'adoption du projet de budget pour la ville pour
2000 tel que transmis par l'Assemblée nationale.
I. L'AUGMENTATION DES ENGAGEMENTS BUDGÉTAIRES TRADUIT L'EFFET DE LA NOUVELLE GÉNÉRATION DES CONTRATS DE VILLE
A. LE BUDGET DU MINISTÈRE PREND APPUI PLUS FERMEMENT SUR LE FONDS D'INTERVENTION POUR LA VILLE
Les crédits relevant du " bleu budgétaire " du ministère délégué à la ville ne représentent qu'une partie de l'ensemble de l'effort public consacré à la politique des villes et du développement social urbain retracé dans un jaune budgétaire spécifique.
1. Les caractéristiques du budget 2000 du ministère de la ville
Le budget du ministre délégué à la ville, après avoir franchi le seuil symbolique du milliard de francs en 1999, atteindra en 2000 1,415 milliard de francs , soit une hausse apparente de près de 40 %. En réalité, cette hausse spectaculaire mérite d'être nuancée, comme le reconnaît le Gouvernement lui-même.
a) Les transferts
En
effet, le budget ville pour 2000 fait l'objet de
deux catégories de
transfert
.
• En premier lieu, deux chapitres du compte d'affectation
spéciale du
Fonds d'aménagement pour la région
d'Ile-de-France
(FARIF) seront désormais rattachés au
budget : il convient de rappeler que le FARIF est un compte spécial
du Trésor (
n° 902-22
) créé en 1990 et
alimenté, jusqu'à l'année dernière par le produit
de la
taxe sur les locaux à usage de bureau en Ile-de-France
.
L'assiette de cette taxe a été élargie par la loi de
finances pour 1999 : elle porte désormais également sur les
locaux commerciaux et les locaux de stockage. En outre, le tarif de la taxe
doit être augmenté progressivement.
Au total,
225 millions de francs
sont transférés du FARIF
vers le budget général :
En fonctionnement, 100 millions de francs de crédits, inscrits sur
le chapitre X du FARIF, sont transférés vers la section de
fonctionnement du budget de la ville (
chapitre 46-60,
article 29
). Ces sommes seront consacrées au
développement social urbain en Ile-de-France.
En investissement, les autorisations de programme du chapitre IX du FARIF,
à hauteur de 125 millions de francs, sont désormais
rattachées au budget de la ville (
chapitre 67-10,
article 50
).
• En second lieu,
160 millions de francs
sont
transférés de divers ministères -Justice, Jeunesse et
Sports, Emploi et Solidarité, Aménagement du territoire et
Environnement- vers le
Fonds d'intervention pour la ville
(FIV), sous
l'autorité du ministre délégué.
Compte tenu de ces deux mouvements de crédit,
le budget de la ville
augmente en réalité de 10,5 % à structure
constante
. Si l'on retire les mouvements liés aux transferts, on
constate que le budget fait apparaître 75 millions de francs de
mesures nouvelles nettes en fonctionnement (+ 9,74 %) et une
quasi-stabilité des autorisations de programme.
b) La structure du budget
Le
budget de la ville se décompose à 78 % de dépenses de
fonctionnement et à 22 % de dépenses d'investissement.
1,1 milliard de francs est donc consacré aux dépenses de
fonctionnement. Cette somme se décompose de la manière suivante.
La majeure partie, soit
990 millions de francs
, est
consacrée aux
dépenses d'intervention
pilotée par
la DIV : 770 millions de francs sont gérés de
manière globale dans le FIV tandis que le solde, soit 220 millions de
francs, abonde les chapitres budgétaires spécifiques pour
financer les opérations " Ville, vie, vacances " ou les
dépenses courantes liées aux grands projets de
réaménagement.
Les
dépenses de fonctionnement
de la DIV représentent
119 millions de francs
, qu'il s'agisse des moyens de fonctionnement
des services ou des dépenses de communication. Il est à noter que
cette somme n'inclut pas les dépenses de personnel qui sont prises en
charge sur les crédits du ministère de l'emploi et de la
solidarité et qui s'élèvent selon le jaune
budgétaire à 16,49 millions de francs pour 2000.
Structure du " bleu ville " pour 2000
S'agissant des dépenses d'investissement, les
autorisations
de programme passent de 414 à 537 millions de francs, soit une hausse de
30 % due au transfert de certaines dépenses d'investissement du
FARIF. Les crédits de paiement s'élèvent à
309,5 millions de francs pour 2000.
Il est à noter que le ministère de la ville a en compte
près de 4,4 milliards de francs d'autorisations de programme au
1
er
janvier 1999. Dans la mesure où le montant des
crédits de paiement en compte s'élève à
2,9 milliards de francs au 1
er
janvier 1999, il existe
donc un reliquat de 1,44 milliard de francs d'autorisations de programme
non engagées.
c) Les mesures nouvelles
En
dehors des transferts et des dépenses d'investissement, le budget
comprend les mesures nouvelles suivantes :
-
70 millions de francs
sont prévus en dépenses
d'intervention : ces crédits sont principalement consacrés
au financement des contrats de ville (+ 57,5 millions de francs) et
aux communes engagées dans un grand projet urbain et en
difficulté financière (+ 12 millions de francs) ;
-
5 millions de francs
sont destinés à
améliorer les moyens de fonctionnement, dont 4 millions de francs
consacrés à l'animation du réseau des partenaires de la
politique de la ville.
2. Les observations de votre commission
Le bleu budgétaire pour 2000 appelle trois observations de la part de votre commission.
a) Un renforcement utile du FIV
Le
ministère de la ville est dotée, à travers le FIV, d'une
enveloppe de crédits
de plus en plus consistante
.
On ne peut que s'en féliciter car la création de ce fonds
répondait à un objectif de simplification. Avant la
création du FIV en 1995, les crédits des divers ministères
concernés faisaient l'objet de délégations
séparées dans les préfectures, soit 11
délégations au total, assorties de dispositions
spécifiques sur les règles de financement, ce qui
représentait près de 7 circulaires d'application.
Aujourd'hui les crédits du FIV sont délégués en une
seule fois aux préfets de départements et ils constituent une
dotation globale et fongible qui permet de financer notamment les actions
inscrites au contrat de ville.
Le FIV, qui mobilisait 530 millions de francs l'année dernière,
passe cette année à 771 millions de francs en dépenses de
fonctionnement.
Votre rapporteur se félicite de cette dimension nouvelle ainsi
conférée à un dispositif mis en place en 1995 pour limiter
le nombre des opérations cofinancées par plusieurs
ministères, assurer une certaine fongibilité des crédits
au niveau déconcentré et accroître ainsi la
lisibilité de la politique de la ville.
b) La stagnation décevante des crédits Ville-Vie-Vacances
L'évolution des crédits relatifs aux
opérations
" Ville, vie, vacances " est décevante. Ces derniers
2(
*
)
stagnent à 50 millions de
francs
Dispositif de prévention de la délinquance juvénile et
tentative d'insertion de jeunes en danger, l'opération
Ville-vie-vacances s'est étalée en 1998 sur l'ensemble des
congés scolaires.
900.000 jeunes
de moins de 18 ans ont
été concernés par 11.000 projets
départementaux et une trentaine de projets nationaux. 85 millions
de francs ont été engagés par l'Etat. Avec l'ensemble des
partenaires -notamment les collectivités locales et les caisses
d'allocations familiales- le
budget global
de l'opération se
monte à
300 millions de francs
.
Le Conseil des ministres du 17 février 1999 a fixé les
nouvelles
orientations pour 1999
avec une dépense du budget de
l'Etat de 91,95 millions de francs. M. Claude Bartolone, ministre
délégué à la ville, a retenu
" trois
orientations fortes "
pour la mise en oeuvre du dispositif pendant les
vacances de 1999 :
- recentrer les actions et développer les réponses en
direction des jeunes les plus fragilisés ou qui ne sont pas accueillis
dans les structures traditionnelles ;
- mettre en oeuvre, sur l'ensemble du territoire, un plan d'accueil des
jeunes afin de permettre une meilleure coordination entre les
départements d'origine et les départements d'accueil et faciliter
ainsi le déroulement des séjours des jeunes dans les zones
touristiques ;
- répartir les financements entre les départements sur la
base d'indicateurs sociaux et démographiques qui permettent, à la
fois, une concentration de moyens supplémentaires dans les
départements les plus en difficulté et des interventions plus
significatives de l'Etat dans les départements moins urbanisés
mais touchés par des difficultés liées au
désoeuvrement des jeunes.
La réussite des opérations d'été dans les
stations qui accueillent de nombreux touristes est souvent un défi
.
Pour que puissent cohabiter harmonieusement les familles d'estivants et les
jeunes issus des quartiers sensibles, les collectivités locales et
l'Etat engagent des moyens financiers et en personnels pour assurer un
encadrement, une surveillance, voire une médiation, en cas de conflit.
La situation est compliquée par le fait que s'ajoutent aux jeunes qui
font l'objet d'un accompagnement spécifique, ceux qui se
déplacent par leurs propres moyens, en bénéficiant souvent
des chèques-vacances subventionnés au titre de l'action sociale.
Sur ce point, il convient de regretter pour quelques opérations un
certain manque de préparation qui peut être de nature à
générer certains incidents. Une récente interview de
M. Malek Boutih, Président de SOS Racisme, traduit le sentiment de
certains gestionnaires d'association sur le terrain.
Votre rapporteur souligne que ces critiques ne concernent pas directement les
jeunes partant dans le cadre des opérations Ville-Vie-Vacances qui
bénéficient le plus souvent d'un accompagnement permettant
d'assurer un minimum d'encadrement.
Les déclarations du président de SOS Racisme, Malek Boutih 3( * )
Malek
Boutih :
Je crois qu'il y a, petit à petit, une politique
d'assistanat qui s'est mise sur pied. C'est-à-dire, on paie des vacances
de temps en temps aux jeunes, en contrepartie du fait que tout le reste de
l'année, ils sont dans leur galère, comme on dit.
Résultat : tout le monde y est perdant : eux, parce qu'on les
met dans une logique de consommation qui est gratuite, sans qu'ils fassent
d'efforts, sans qu'ils imaginent pouvoir s'en sortir par eux-mêmes et
puis le reste de la société qui, parfois, se retrouve dans des
situations conflictuelles avec eux. (...)
Olivier Mazerolle
: Pour les vacances, c'est-à-dire que vous
pensez qu'il faudrait arrêter cela ?
Malek Boutih
: J'ai mené une expérience qu'on appelle
" les chantiers d'été " ; les chantiers
d'été c'est quoi ? Les jeunes participent eux-mêmes
à des chantiers, en Afrique, où ils construisent des terrains de
sport, des centres de santé, en contrepartie de leurs vacances.
C'est-à-dire qu'ils n'ont pas un rapport de consommation, qu'ils se
rendent utiles, qu'ils ont l'impression d'avoir une richesse, eux, aussi qu'ils
amènent aux autres. Tandis que les chèques vacances, c'est
quoi ? Vous prenez un jeune qui est dans son quartier toute
l'année, qui galère -comme il le dit lui-même-, vous lui
payez des vacances sur la Côte d'Azur pendant trois semaines, il ne
comprend plus rien. Il ne comprend pas, alors, pourquoi cela ne dure pas toute
l'année, pourquoi est-ce que cela ne dure que trois semaines et puis, il
a l'impression de facilité ; il ne sait plus exactement quelle est
sa place dans la société. (...)
En revanche, il est clair que certaines interrogations peuvent peser dans le
cas de jeunes, souvent plus âgés que ceux des opérations
Ville-Vie-Vacances, qui partent de leur propre initiative en
bénéficiant d'aides diverses. Il est à noter que les
destinations choisies par ces jeunes sont souvent liées à celles
qu'ils ont précédemment connues dans le cadre des
opérations Ville-Vie-Vacances ou qu'elles peuvent être choisies en
fonction des opérations préparées pour les jeunes de la
commune d'origine.
En tout cas, s'agissant du public cible de l'opération,
c'est-à-dire les jeunes âgés de 13 à 18 ans,
les jeunes filles et les jeunes gens issus de l'immigration, les
opérations Ville-Vie-Vacances ne se résument pas seulement
à une démarche de loisirs.
Profitant de l'attrait des sports mécaniques, la police nationale met
à disposition dans les
centres de loisirs jeunesse
(CLJ), sur des
quartiers sensibles ou dans une opération " piste
itinérante ", des personnels de la police et des compagnies
républicaines de sécurité ainsi que des structures et du
matériel. Les activités développées
(activités sportives, éducatives, apprentissage de la conduite,
du comportement sur la route...) permettent également à des
jeunes, souvent en attitude de rupture, d'intégrer les règles et
de mieux comprendre la loi. D'autres stages à caractère sportif
sont également proposés par le ministère de la
défense.
Les
opérations à caractère humanitaire
sont prises
en charge par le ministère de la coopération dans un programme
intégré nationalement aux opérations
Ville-Vie-Vacances - Solidarité Internationale (VVV-SI). Ces
actions, outre leur caractère humanitaire, permettent aussi aux jeunes
en difficulté de relativiser leurs problèmes et leurs attentes en
prenant en considération la situation précaire de certaines
populations rencontrées dans les pays en développement. L'impact
de l'accueil des pays étrangers crée souvent une motivation en
faveur de la solidarité et favorise l'autonomie des jeunes.
Par ailleurs, deux actions spécifiques ont été conduits en
1999 pour responsabiliser les jeunes.
Tout d'abord, l'opération
" La violence parlons-en "
a
mobilisé deux éducateurs spécialisés
diplômés dans les centres de vacances du littoral aquitain.
Ensuite, une charte visant à favoriser l'accueil des jeunes sur les
lieux touristiques a été préparée entre le
ministère de la ville, les associations des maires des communes dont
sont issus les jeunes et celles des communes qui les accueillent. Le but est de
coordonner et d'organiser le départ des jeunes, qu'ils soient
intégrés ou non au dispositif Ville-Vie-Vacances.
Cette action devrait compléter la mise en place des
plans d'accueil
des jeunes dans les communes touristiques
(PAJECOT). Ceux-ci ont
été mis en oeuvre dans les départements de la Gironde et
des Landes et prennent le relais des plans littoraux expérimentés
de 1995 à 1998.
Votre rapporteur considère
qu'il est important que les
collectivités locales d'origine " responsabilisent " les
jeunes qu'elles envoient
, en veillant à ce qu'ils se comportent
correctement là où ils sont reçus.
Il reste que les communes d'accueil auront inévitablement
des
dépenses supplémentaires à engager
, ne serait-ce qu'en
raison du manque de formation des personnels d'encadrement souvent
souligné par les évaluations faites au niveau local.
La stagnation des crédits destinés aux opérations
Ville-Vie-Vacances, qui avaient été augmentés de
6 millions de francs en 1999, est d'autant plus paradoxale que le
Gouvernement se donne des objectifs ambitieux pour 2000 :
- ramener de 13 à 11 ans l'âge minimum des
bénéficiaires de l'opération ;
- ne plus circonscrire le programme exclusivement à des quartiers
spécifiques en dotant de moyens plus conséquents les
départements dans lesquels les problèmes sont les plus
aigus ;
- financer de manière plus importante les
42 départements qui ont intégré le dispositif en
1997, en utilisant des indicateurs identiques sur l'ensemble du territoire (ces
départements ont reçu en effet une dotation forfaitaire). En
1999, la dotation départementale minimale est de 50.000 francs, ce
qui est nettement insuffisant. Le seuil minimum préconisé dans un
rapport de l'IGAS est de 100.000 francs ;
- accroître la dotation des départements prioritaires, sur la
base des besoins de lutte contre les exclusions, de prévention de la
délinquance, etc. ;
- travailler sur un véritable plan de formation des personnels
d'encadrement, soit localement, soit nationalement. Un rapprochement avec les
ministères chargés de ces formations pourrait permettre de mettre
en place un programme, cofinancé par l'Union européenne.
Votre commission souhaite que l'Etat au-delà des objectifs qu'il se
donne, continue à assumer ses responsabilités en matière
d'encadrement et de responsabilisation des jeunes.
De ce point de vue, les
objectifs annoncés, dès lors que le financement d'Etat reste
inchangé, ne pourront être tenus sans un recours accru aux
financeurs locaux.
c) L'importance croissante des dépenses de communication
La
troisième observation de votre commission porte sur l'importance
croissante des dépenses de communication.
Déjà amorcé l'année dernière, le mouvement
se confirme avec la création d'une ligne budgétaire
spécifique dotée de
5 millions de francs
pour les
expertises et les colloques
(chapitre 37-60, ligne 50)
qui vient
s'ajouter aux 4 millions de francs déjà prévus pour la
communication.
Il est révélateur également que la ligne budgétaire
des " dépenses locales d'animation ", qui financent des
réunions locales d'évaluation et des séminaires de
réflexion, soit fusionnée avec la ligne budgétaire
destinée à l'élaboration des projets publics de quartier,
elle-même toujours dotée de 73,5 millions de francs.
L'ensemble des crédits de cette ligne pourront désormais
être mobilisés dans la plus grande souplesse au titre de
" l'animation ".
Il y a lieu de se demander si, en pratique, les dépenses d'animation ne
vont pas totalement " phagocyter " les fonds destinés au
service public de quartiers. Ces derniers, conformément au CIV du
30 juin 1998, ont pour objet de permettre la réalisation par les
préfets de diagnostics locaux sur la situation des services publics
à partir de consultation des habitants et de débats, diagnostics
qui ont dû être présentés et débattus au
début de 1999 en
commission départementale d'organisation et
de modernisation des services
publics
. La DIV a
précisé qu'elle avait reçu 66 diagnostics
" de
qualité très inégale "
qui doivent encore
être synthétisés par l'Inspection générale de
l'administration.
Enfin, il n'est pas inutile de rappeler que l'augmentation des crédits
de fonctionnement, déjà constatée en 1999, était
justifiée alors par la création de
l'Institut pour la
ville
qui tarde encore à se mettre en place. Votre commission avait
émis des réserves lors de l'examen du précédent
budget sur l'utilité réelle de cet organisme ayant, selon ses
promoteurs,
" pour vocation essentielle de capitaliser, de valoriser et
de diffuser les connaissances et les pratiques dans le domaine des savoirs
urbains ".
Le ministère indique que les premiers travaux qui
ont permis de préciser les missions et les modalités
d'intervention de cet organisme seront rassemblés dans un projet de
" charte partenariale fondatrice de l'Institut pour la ville "
qui sera très prochainement diffusé auprès du
réseau des parties prenantes.
Au total, ce sont désormais près de 97 millions de francs
qui peuvent être utilisés par le ministère pour
développer le " faire savoir " plutôt que le savoir
faire.
Il ne s'agit pas de nier l'utilité de toute communication
: ce qui
peut paraître inquiétant en revanche, c'est ce soudain afflux de
crédits, depuis deux ans sur des catégories de dépenses
dont le contenu reste relativement flou.