CHAPITRE PREMIER -
LE NUCLÉAIRE, L'ESPACE ET LES SERVICES COMMUNS
DANS LE BUDGET DE LA DÉFENSE POUR 2000
Représentant plus du quart du budget de la
Défense,
hors pensions, les crédits de l'ancienne section commune
reflètent largement l'évolution d'ensemble des crédits des
armées qui connaîtront en 2000 une très
légère augmentation :
- avec près de 105 milliards de francs, les crédits du titre
III enregistreront une progression de 1 % ;
- alors que les crédits du titre V, qui se monteront à
82,9 milliards de francs, régressent de 3,5 %, en
contradiction avec l'engagement pris l'an passé de stabiliser les
crédits d'équipement durant les quatre dernières
années de la professionnalisation.
I. L'ÉVOLUTION D'ENSEMBLE DES CRÉDITS DE LA DÉFENSE : UN BUDGET DÉCEVANT EN RUPTURE AVEC LES ENGAGEMENTS PASSÉS
Contrairement aux engagements pris l'an passé par le gouvernement, le budget de la défense enregistrera l'an prochain une régression de plus de 1 %. Les crédits de rémunérations et de charges sociales, qui représentent à eux seuls près de 45 % de ce budget (hors pensions) progressant de 1,5 %, ce recul est lié à la diminution des moyens de fonctionement (- 0,9 %) et surtout des crédits d'équipement (- 3,5 %).
Evolution du budget de la défense (hors
pensions)
en
milliards de francs
|
|
1999 |
2000 |
% |
|
Rémunérations et charges sociales |
82,822 |
84,049 |
+ 1,5 |
|
Fonctionnement |
21,139 |
20,942 |
- 0,9 |
|
Total titre III |
103,961 |
104,991 |
+ 1,0 |
|
Titres V et VI |
86,000 |
82,952 |
- 3,5 |
|
Total |
189,961 |
187,944 |
- 1,1 |
Cette
évolution globale doit être appréciée assortie de
deux correctifs
:
- le
transfert au ministère de la défense de l'administration
des anciens combattants
se traduit par un
transfert de crédits de
l'ordre de 475 millions de francs au titre III
, dont 335 millions
de francs en rémunérations et charges sociales et
140 millions en crédits de fonctionnement,
- les crédits du titre VI comportent une
participation de la
défense à la recherche duale
à hauteur de
1,5
milliard de francs
, contre 900 millions de francs en 1999.
Hors transfert des crédits de l'administration des anciens
combattants
, les crédits du titre III ne progressent que de
0,5 %, avec une augmentation de 1,1 % des rémunérations
et charges sociales mais un
recul de 1,6 % des moyens de fonctionnement.
Hors contribution au budget civil de recherche et de développement
,
c'est-à-dire si l'on ne tient compte que des dotations effectivement
destinées au ministère de la défense,
les
crédits de paiement des titre V et VI régresseront de
4,3 %
:
S'agissant des autorisations de programme des titre V et VI, leur montant passe
de 86 à 87,5 milliards de francs (+ 1,7 %).
A. UN BUDGET CARACTÉRISÉ PAR LE NON-RESPECT DES ENGAGEMENTS, DES INSUFFISANCES PERSISTANTES ET DES INTERROGATIONS SUR NIVEAU DES AUTORISATIONS DE PROGRAMME
1. Le non-respect des engagements
Le
3
avril 1998
, à
Saint-Mandrier, le Premier ministre
déclarait
:
"
Afin de donner une visibilité sur le moyen terme, le
gouvernement retient une double orientation, caractérisée par la
stabilisation des ressources de la Défense, et l'obtention
d'économies compatibles avec la programmation en vigueur ".
Les crédits d'équipement de la Défense
s'élèveront ainsi à 85 milliards de francs constants
pour les quatre prochaines annuités, à mi-chemin entre le niveau
nominal de la programmation et le montant inscrit au budget 1998.
La stabilisation à ce niveau des crédits d'équipement
militaire impliquera et permettra un approfondissement des réformes en
cours et la poursuite, dans de bonnes conditions, de l'adaptation de notre
outil de défense.
"
Cet engagement était solennellement confirmé
devant les deux
assemblées
(6 novembre et 2 décembre 1998), lors de
la discussion budgétaire, par
le ministre de la défense
qui affirmait "
la volonté politique de poursuivre la
programmation de nos équipements de défense sur la base de
85 milliards de francs annuels, en francs constants 1998 "
afin
de rétablir "
une continuité et une visibilité de
la politique d'équipement militaire, qui est indispensable à tous
les partenaires et qui garantit la crédibilité de notre effort de
défense ".
Ces engagements, qui auraient exigé un
montant de crédits
d'équipements supérieur de 3,2 milliards de francs à
celui inscrit au projet de budget 2000
, ne seront donc pas
respectés, alors qu'ils constituaient la contrepartie de la
révision à la baisse de la loi de programmation
décidée à l'issue de la " revue de programmes ".
Votre rapporteur observe tout d'abord que
cette entorse aux engagements
passés ne se justifie nullement par une quelconque
détérioration du contexte économique et financier.
Bien au contraire, ce dernier s'est amélioré au point
d'autoriser certaines marges de manoeuvres budgétaires, ce qui
permettait, au minimum, le maintien des crédits d'équipement des
armées.
Il relève également que, selon les termes du ministre de la
défense (dossier de présentation du budget), "
si cette
enveloppe, complétée par les reports de la fin 1999, se
révèlent insuffisante, des crédits supplémentaires
seraient mobilisés dans la loi de finances rectificative 2000 ".
On peut toutefois s'interroger sur le montant des reports de la gestion
1999 après l'annulation de 9,3 milliards de francs
opérés sur les crédits d'équipement en 1999.
Enfin, il s'interroge sur la justification avancée par le gouvernement
à l'appui de la diminution des crédits d'équipements,
fondée sur la volonté de ne pas mobiliser inutilement en loi de
finances initiale des crédits de paiement qui ne pourraient être
consommés du fait de trop faibles engagements de dépenses sur les
exercices antérieurs. On peut en effet se demander si
les abattements
opérés
en loi de finances initiale ou par annulation de
crédits
tantôt sur les autorisations de programme, tantôt
sur les crédits de paiement
ne finissent pas par entretenir une
logique de réduction continue des moyens alloués à la
défense.
2. Des insuffisances persistantes
Après " l'encoche " de 1998 et la
très
forte compression des crédits de fonctionnement en 1999
, sous
l'effet d'une augmentation beaucoup plus rapide que prévu des
dépenses de rémunérations et de charges sociales, le
budget 2000 n'amorce qu'un très timide rattrapage, qui s'analyse surtout
comme un arrêt de la dégradation enregistrée ces deux
dernières années.
S'agissant des
moyens de fonctionnement
, ce budget se traduit par un
certain nombre de mesures nouvelles.
Les dotations de fonctionnement sont majorées d'un crédit de
215,7 milliards de francs pour le
renforcement du recours à la
sous-traitance
, mais cette mesure est gagée par la suppression de
1 600 emplois, dont 1 100 emplois de personnels civils, et s'analyse
donc comme un palliatif au sous-effectif, particulièrement en
appelés et en personnels civils, qui handicape la bonne marche de la
professionnalisation.
Un crédit supplémentaire de 70 millions de francs est ouvert
à titre d'ajustement de la dotation pour les produits pétroliers,
mais les hypothèses retenues sont très inférieures aux
actuels cours du baril et du dollar, laissant présager une insuffisance
de cette dotation.
Le projet de budget témoigne du
souci de relever certaines dotations
de fonctionnement
(120 millions de francs pour les dépenses
liées aux reconversions et aux restructurations, 50 millions de
francs pour la gendarmerie en zone rurale ou encore 186 millions de francs
correspondant à des ajustements recensés lors de la " revue
du titre III "), mais
cet effort n'est pas à la mesure du retard
à combler après les abattements considérables
opérés
en 1998 et 1999
. On observe par ailleurs que
parallèlement à ces mesures nouvelles, une nouvelle et forte
diminution sera opérée sur les crédits de fonctionnement
du service de santé (- 135 millions de francs), sensée
être compensée par les recettes provenant de l'activité
hospitalière alors que celles-ci diminueront en 2000.
Il convient de signaler que cette "
revue du titre III "
a
été opérée en début d'année par le
ministère de la défense. Cet exercice a mis en évidence
une
diminution des crédits de fonctionnement beaucoup plus rapide que
celle qui était programmée
, pesant sur la vie courante des
forces armées et contribuant à des
diminutions des niveaux
d'activité et d'entraînement.
Ces tensions n'ont été que partiellement amorties par les
conditions tarifaires favorables sur les produits pétroliers, dont les
effets sont aujourd'hui dissipés, et par le transfert progressif de
1,4 milliard de francs de crédits d'entretien programmé des
matériels du titre III au titre V, qui s'est effectué au
détriment des programmes.
Force est de constater que le
projet de budget pour 2000 n'a pris en compte
que très partiellement les besoins identifiés par la " revue
du titre III
" ne permettant par exemple qu'une légère
amélioration du taux d'activité, très inférieure au
relèvement qui avait été souhaité.
S'agissant des
dépenses en capital
, des crédits
d'entretien programmé des matériels, d'études et
développement ou d'infrastructure, sur lesquels des abattements
forfaitaires avaient été opérés dans le cadre de la
" revue de programmes ", demeurent
extrêmement
contraints
alors que sur le plan des programmes d'équipement, le
niveau des dotations ne semble aucunement prendre en compte un certain nombre
de
besoins relevés à l'issue du conflit du Kosovo
, ne
serait ce que le remplacement des drones détruits au cours des
opérations.
Alors même que le renforcement de l'effort européen de
défense constitue le coeur des déclarations relatives à
l'Europe de la défense, ce projet de budget illustre le décalage
entre les intentions et les actes et traduit un
nouveau recul de la
défense dans l'ordre des priorités gouvernementales.
3. Des interrogations sur le niveau des autorisations de programme
Si elles
évoluent conformément aux conclusions de la " revue de
programmes ", les dotations en autorisations de programme ne semblent pas
pour autant prendre pleinement en compte les besoins
générés par le recours aux commandes globales
pluriannuelles.
En effet, faute de dotation suffisante en loi de finances initiale, celles-ci
doivent en partie se financer sur un stock d'autorisations de programme
disponibles et non engagées qui tend d'année en année
à se réduire.
Les difficultés rencontrées cette année pour passer la
commande globale de 80 hélicoptères Tigre en a
apporté l'illustration.
Pour 2000, le niveau d'autorisations de programme ne permettra pas de passer
toutes les commandes globales envisagées, certaines devant donc
être décalées aux années suivantes.
Tel semble être le cas pour l'hélicoptère NH90, dont la
fabrication et l'industrialisation ne pourront être lancées en
2000.
Par ailleurs, la dotation d'autorisations de programmes prévue pour le
missile M51 ne s'élèvent qu'à 5 milliards de francs,
alors que la commande globale s'élèvera à 7 milliards
de francs, la différence devant être mobilisée sur des
autorisations de programmes antérieures.