Projet de loi de finances pour 1999 : Départements d'Outre-mer

INTRODUCTION : DES COLLECTIVITÉS MARQUÉES PAR LA CROISSANCE DÉMOGRAPHIQUE ET LE CHÔMAGE DES JEUNES

Mesdames, Messieurs,

Votre nouveau rapporteur pour avis tient tout d'abord à rendre hommage à notre ancien collègue François Blaizot qui examinait précédemment les crédits des départements d'outre-mer au nom de votre commission des Lois.

Le présent avis est consacré aux crédits alloués par le projet de loi de finances pour 1999 aux départements d'outre-mer et aux deux collectivités territoriales d'outre-mer à statut particulier de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, les crédits alloués aux territoires d'outre-mer faisant pour leur part l'objet d'un autre avis de votre commission des Lois, présenté par notre collègue Jean-Jacques Hyest.

A la différence des territoires d'outre-mer, qui ont une " organisation particulière " prévue par l'article 74 de la Constitution, les quatre départements d'outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique et La Réunion) sont en principe soumis aux dispositions de droit commun applicables en métropole, en application du principe dit de " l'assimilation législative " ; toutefois, conformément à l'article 73 de la Constitution, leur régime législatif et leur organisation administrative peuvent faire l'objet de mesures d'adaptation nécessitées par leur situation particulière. Les lois sont donc applicables de plein droit dans ces départements, ainsi que dans la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon qui constituait un département avant 1985 ; en revanche, leur application dans les territoires d'outre-mer ou dans la collectivité territoriale de Mayotte nécessite une disposition expresse d'extension, en application du principe dit de " spécialité législative " (sauf pour ce qui concerne les lois dites " de souveraineté " ).

En matière budgétaire, les départements et collectivités territoriales d'outre-mer, de même que les territoires d'outre-mer, bénéficient non seulement des crédits du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, mais également des contributions de l'ensemble des autres ministères, l'effort budgétaire interministériel global en faveur de ces départements et collectivités s'élevant à un peu plus de 40 milliards de francs pour 1999.

Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, qui participe à cet effort à hauteur de quatre milliards et demi de francs, a pour sa part un rôle spécifique d'intervention en faveur du développement économique et social des départements d'outre-mer, qui complète ses missions traditionnelles d'adaptation des textes juridiques applicables outre-mer, de coordination de la gestion des fonctionnaires affectés outre-mer et de suivi des évolutions institutionnelles ou statutaires. Ainsi, l'action en faveur de l'emploi et l'aide au logement constituent aujourd'hui les deux grandes priorités de son budget.

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Avant d'aborder la présentation des crédits consacrés aux départements d'outre-mer, il n'est pas inutile de rappeler brièvement quelques données générales concernant la situation économique et sociale de ces départements.

Peuplés de 1,7 million d'habitants ^{1( * )} , les DOM connaissent une démographie dynamique : en ordre de grandeur, l'accroissement naturel est deux fois plus élevé qu'en métropole à la Martinique, trois fois plus à la Guadeloupe, quatre fois plus à La Réunion et six fois plus en Guyane. La jeunesse de la population induit des besoins importants en termes d'équipements publics, notamment en matière de scolarité.

L'activité économique repose largement sur un petit nombre de productions naturelles traditionnelles (banane, filière canne à sucre - rhum, pêche à Saint-Pierre et Miquelon, ylang-ylang et vanille à Mayotte...) et surtout sur le tourisme. Les échanges commerciaux sont marqués par une forte dépendance vis-à-vis de la métropole et par un taux de couverture des échanges extérieurs très faible.

Une croissance économique plus rapide qu'en métropole a favorisé un mouvement de rattrapage progressif du niveau de vie de la métropole ; ainsi, le revenu disponible brut des ménages par habitant atteignait 57 % du revenu moyen de la métropole en 1993 contre 37,1 % seulement en 1970.

Les DOM bénéficient également de transferts publics importants, le montant des transferts nets étant évalué à 33,6 milliards de francs en 1996 ^{2( * )} (dont 18 milliards de francs de transferts de l'Etat et 15,6 milliards de francs de transferts sociaux).

Cependant, le taux de chômage est très élevé dans l'ensemble de ces départements (soit en 1997, 27,8 % en Guadeloupe, 27,2 % en Martinique, 21,4 % en Guyane et 42,8 % à la Réunion, contre 12,2 % en métropole). Ce chômage important frappe tout particulièrement les jeunes ; environ un jeune sur deux est au chômage, ce qui menace gravement la cohésion sociale.

La situation économique des DOM reste néanmoins très attractive pour les populations des pays environnants, beaucoup plus pauvres ; à titre d'exemple, en 1994, le PNB par habitant atteignait 11.108 $ en Martinique mais seulement 1.320 $ en République dominicaine et 1.420 $ en Jamaïque, 9.402 $ en Guyane mais seulement 530 $ au Guyana, 9.597 $ à la Réunion mais seulement 230 $ à Madagascar. Ces très forts écarts de niveaux de vie constituent évidemment une forte incitation à l'immigration clandestine qui pose un problème particulièrement aigu dans les DOM comme on le verra dans la suite du présent avis.

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Après avoir analysé, au-delà des dotations propres du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, les incidences prévisibles des contributions des ministères de l'intérieur et de la justice, votre commission des Lois concentrera ses observations sur les efforts encore nécessaires pour améliorer l'exercice des missions régaliennes de l'Etat : sécurité, justice, maîtrise de l'immigration....

Le présent avis évoquera en outre quelques questions d'actualité concernant notamment les perspectives d'évolutions statutaires.

I. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX DÉPARTEMENTS ET AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES D'OUTRE-MER

Seul l'" Etat récapitulatif de l'effort budgétaire et financier consacré aux départements et collectivités territoriales d'outre-mer " (" jaune " présenté en annexe du projet de loi de finances) permet d'appréhender dans leur globalité les moyens budgétaires consacrés d'une part, aux départements d'outre-mer et d'autre part, aux collectivités territoriales d'outre-mer à statut particulier de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon.

En effet, l'ensemble des ministères contribuent à l'effort financier en faveur de l'outre-mer et les crédits du secrétariat d'Etat à l'outre-mer ne représentent que 11 % des moyens budgétaires alloués aux départements et collectivités territoriales d'outre-mer pour 1999, qui atteignent un montant total d'un peu plus de 40,4 milliards de francs (dépenses ordinaires et crédits de paiement).

Au total, l'évolution de l'effort budgétaire global en faveur de ces départements et collectivités apparaît contrastée : faible progression des moyens de paiement (+ 3,6 %), mais légère régression des autorisations de programme (- 3,9 %) par rapport à 1998.

Il apparaît regrettable que la diminution des autorisations de programme, constatée depuis 1997, se poursuive en 1998, au risque de compromettre l'effort d'investissement nécessaire dans les départements d'outre-mer au cours des années à venir.

Au-delà des dotations propres du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, le présent avis présenté par votre commission des Lois s'attachera également à analyser les incidences prévisibles des contributions des ministères de l'intérieur et de la justice.

Les deux tableaux suivants retracent l'évolution prévisionnelle des moyens de paiement et des autorisations de programme de ces différents ministères destinés aux départements d'outre-mer, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Moyens de paiement destinés aux DOM, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon
(dépenses ordinaires et crédits de paiement)

	1998		1999
	Montant	Part du total	Montant	Part du total	Evolution en %
Ensemble des ministères dont :	38.998,179	(100 %)	40.410,912	(100 %)	+ 3,62 %
- Outre-mer	4.146,757	10,63 %	4.559,179	11,28 %	+ 9,95 %
- Intérieur et Décentralisation	8.883,494	22,78 %	8.993,188	22,25 %	+ 1,23 %
- Justice	672,540	1,72 %	845,359	2,09 %	+25,70 %

(tableau réalisé à partir des données du " jaune " budgétaire) (en millions de francs)

Autorisations de programme destinées aux DOM, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon

	1998		1999
	Montant	Part du total	Montant	Part du total	Evolution en %
Ensemble des ministères dont :	4.767,445	(100 %)	4.582,131	(100 %)	- 3,88 %
- Outre-mer	1.339,521	28,10 %	1.335,920	29,15 %	- 0,27 %
- Intérieur et Décentralisation	942,031	19,76 %	941,511	20,55 %	-0,06 %
- Justice	72,068	1,5 %	40,450	0,88 %	-43,87 %

(tableau réalisé à partir des données du " jaune " budgétaire) (en millions de francs)

1. Une progression marquée des dotations du secrétariat d'Etat à l'outre-mer

Les dotations du secrétariat d'Etat à l'outre-mer en faveur des départements et collectivités territoriales d'outre-mer connaissent une progression marquée en ce qui concerne les moyens de paiement (+ 9,95 %) ; en revanche, les autorisations de programme stagnent (- 0,27 %).

La part du budget de l'outre-mer dans l'ensemble des moyens de paiement affectés aux DOM, qui avait déjà été renforcée l'an dernier, continue de s'accroître, passant de 10,63 % à 11,28 % ^{3( * )} .

Cette progression du budget de l'outre-mer consacrée aux DOM est très largement destinée au renforcement des moyens de la politique en faveur de l'emploi et du soutien au logement social, qui constituent les deux grandes priorités du secrétariat d'Etat à l'outre-mer.

Ainsi, les dotations du Fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer ( FEDOM ), qui représentent le tiers du budget du secrétariat d'Etat, atteignent un montant total de 1,8 milliard de francs, en progression de 6,4 % par rapport à 1998 ^{4( * )} .

Ces dotations devraient permettre de financer 56.500  " solutions nouvelles d'insertion " (contre 48.500 prévues en loi de finances initiale pour 1998) dont 34.000 contrats emploi-solidarité, 15.000 contrats d'insertion par l'activité et 7.000 contrats d'accès à l'emploi. Elles sont également destinées à financer la poursuite de la mise en oeuvre des emplois jeunes, la création d'au moins 3.500 nouveaux emplois jeunes étant prévue pour l'année prochaine, s'ajoutant aux 5.500 déjà créés.

D'autre part, les crédits de paiement de la ligne budgétaire unique d'aide au logement ( LBU ) , d'un montant total de 897,4 millions de francs pour 1999, connaissent une forte augmentation (+ 57,8 % par rapport à 1998). Ces crédits devraient permettre d'aider le financement de 19.100 logements, dont 11.800 constructions neuves et 7.300 réhabilitations au titre de la résorption de l'habitat insalubre.

Outre, les dotations du FEDOM et de la LBU, la créance de proratisation du RMI ^{5( * )} , fixée à 815 millions de francs pour 1999, permettra d'abonder les crédits du logement à hauteur des trois quarts et ceux de l'emploi à hauteur d'un quart.

Ces actions d'insertion seront enfin complétées par les moyens destinés au service militaire adapté (soit 350 millions de francs pour 1999) qui à la suite de la réforme du service national fera désormais appel au volontariat ; la création de 394 postes de volontaires est à ce titre prévue dans le projet de loi de finances pour 1999.

Par ailleurs, les moyens de paiement du Fonds d'investissement des départements d'outre-mer ( FIDOM ) (section générale), d'un montant de 198,75 millions de francs pour 1999, en nette diminution par rapport à 1998 (- 14,5 %), devraient cependant permettre le respect des engagements de l'Etat résultant des contrats de plan avec les DOM et avec la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi que de la convention signée avec la collectivité territoriale de Mayotte. En revanche, la section décentralisée du FIDOM , mise en extinction progressive depuis trois ans, n'est plus du tout dotée pour 1999, alors que comme votre commission des Lois l'avait souligné les années précédentes, un retard important avait été pris pour l'inscription des crédits de paiement par rapport aux autorisations de programme antérieures, retard qui risque donc de ne pas pouvoir être résorbé.

Enfin, il est à noter que l'effort d'investissement se poursuivra en Guyane , avec une dotation particulière de 18,32 millions de francs de crédits de paiement destinée aux infrastructures et notamment aux aménagements routiers et que des crédits sont ouverts pour financer la réorganisation des services de la préfecture de Saint-Pierre-et-Miquelon grâce à la rénovation d'un bâtiment, à hauteur de 3,2 millions d'autorisations de programme et de 1,9 million de francs de crédits de paiement.

Dans le cadre d'un effort général de maîtrise des dépenses de l'Etat, la commission des Finances vous a proposé d'adopter des amendements tendant à une réduction forfaitaire des crédits du secrétariat d'Etat à l'outre-mer destinés aux moyens des services (titre III) et aux interventions publiques (titre IV) ^{6( * )} ; votre commission des Lois approuve ces propositions.

2. Une stabilité de la contribution du ministère de l'intérieur et une progression des crédits du ministère de la justice

Les crédits de paiement et autorisations de programme provenant des ministères de l'intérieur et de la décentralisation , qui représentent environ un cinquième de l'effort financier global de l'Etat en faveur des DOM, restent stables. On rappellera que ces crédits correspondent pour l'essentiel aux prélèvements sur recettes des dotations bénéficiant aux collectivités locales : dotation globale de fonctionnement (DGF), dotation de développement rural (DDR), fonds national de péréquation (FNP), fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), dotation spéciale instituteurs (DSI).

S'y ajoutent les autres dotations aux collectivités locales qui figurent au budget du ministère de l'intérieur : dotation générale de décentralisation (DGD), dotation régionale d'équipement scolaire (DRES), dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC), dotation globale d'équipement (DGE), ainsi que le financement d'un programme exceptionnel de mise en sécurité et de construction d'établissements scolaires du premier degré en Guyane.

En ce qui concerne la contribution du ministère de la justice , on constate une progression sensible des moyens de paiement (+ 25,7 %), d'un montant de 88,5 millions de francs pour 1999 ; il convient néanmoins de souligner que les autorisations de programme, qui avaient déjà enregistré une forte baisse l'an dernier, reculent à nouveau de près de 44 %.

Les crédits consacrés à la justice dans les DOM devraient permettre la poursuite du renforcement des effectifs des juridictions et des services de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), qui s'accroîtront de 15 personnes au total en 1999.

Ils sont en outre destinés à la poursuite d'un important programme d'investissements immobiliers :

- en ce qui concerne les services judiciaires , des constructions neuves doivent être entreprises en Martinique à Fort-de-France, avec un nouveau palais de justice en projet, au Lamentin avec un tribunal d'instance à reconstruire et à Basse-Terre où le palais de justice doit être agrandi ; des rénovations sont en outre prévues à La Réunion, au palais de justice de Saint-Denis, et à Mayotte, pour la modernisation de l'état civil ;

- s'agissant de l'administration pénitentiaire , après la mise en service en 1998 du centre pénitentiaire de Remiré-Montjoly en Guyane, des travaux de renforcement de la sécurité au centre pénitentiaire de Baie Mahault en Guadeloupe ont été effectués tandis que des opérations de rénovation concernent le centre de détention Le Port et l'ancien centre agricole de la Plaine des Galets à La Réunion ainsi que la maison d'arrêt de Basse-Terre en Guadeloupe.

II. DES EFFORTS ENCORE NÉCESSAIRES POUR AMÉLIORER L'EXERCICE DES MISSIONS RÉGALIENNES DE L'ÉTAT

Dans les départements d'outre-mer, peut-être plus encore qu'en métropole, une priorité doit être donnée au renforcement des moyens destinés à l'exercice des missions régaliennes de l'Etat.

En effet, les résultats constatés en matière de sécurité, de justice ou encore de contrôle de l'immigration sont loin d'être satisfaisants.

Tel est notamment le constat établi en Guyane par M. Jean-François Merle, inspecteur général de l'agriculture, au titre d'une mission de réflexion qui lui a été confiée par le Gouvernement ; son rapport ^{7( * )} souligne ainsi que : " Les griefs exprimés vis-à-vis de l'Etat concernent essentiellement ses fonctions régaliennes : contrôle de l'immigration, sécurité et ordre publics, contrôle de légalité ".

1. Une stabilisation de la délinquance à un niveau élevé

Le taux moyen de criminalité dans les DOM a légèrement décru en 1997, s'établissant à un niveau proche de la moyenne nationale (soit 59,62 pour 1.000 habitants, contre 59,97 en métropole) ; cependant les départements de la Guadeloupe et de la Guyane conservent des taux largement supérieurs à la moyenne nationale (soit respectivement 67,6 â et 153,49 â).

Si le nombre global des crimes et délits constatés tend donc à reculer, il n'en est en revanche pas de même de la délinquance de voie publique qui pour l'ensemble des DOM a progressé en moyenne de 1,87 % en 1997 et de 15,28 % au cours des cinq dernières années .

En outre, les infractions à la législation sur les stupéfiants ont progressé en moyenne de 11,55 % dans les DOM en 1997, en raison d'une forte augmentation en Guadeloupe (+ 44,39 %) et en Martinique (+ 31,24  %).

D'une manière générale, les statistiques doivent d'ailleurs, comme en métropole, être interprétées avec prudence, compte tenu de découragement croissant des victimes dissuadées de porter plainte par le taux réduit d'élucidation et le nombre élevé des classements sans suite, même lorsque l'auteur de l'infraction est identifié.

De plus, l'évolution de la délinquance présente des spécificités marquées dans chacun des départements.

• La Guadeloupe connaît un niveau élevé d'insécurité qui continue à s'accroître.

Le nombre global de crimes et délits y a augmenté de 12,87 % en 1997, cette augmentation atteignant 27,97 % pour les seuls crimes et délits contre les personnes, qui se sont accrus de 75,4 % au cours des cinq dernières années.

Le taux de criminalité pour 1.000 habitants a progressé de 6,45 % au cours des cinq dernières années ; en 1997, il a été supérieur de 7,63 % à celui de la métropole (67,60 â contre 59,97 â).

• En Martinique , où ce taux, de 48,86 â, est inférieur à celui de la métropole, le nombre total des crimes et délits est en recul depuis plusieurs années et a baissé de 7 % en 1997 ; toutefois, le nombre des crimes et délits contre les personnes connaît une évolution inverse : il s'est accru de 6 % au cours de cette année et de 26,95 % au cours des cinq dernières années.

• En Guyane , le nombre total des crimes et délits a également baissé en 1997, de 14,16 %, mais le taux de criminalité, quoiqu'en diminution, reste le plus élevé des départements de France avec 153,49 â, ce qui s'explique toutefois par le nombre très élevé des délits à la police des étrangers qui représentent à eux seuls près de la moitié des infractions constatées en Guyane.

Le nombre des crimes et délits contre les personnes s'est néanmoins accru de 15,9 % en 1997 et de 22,4 % au cours des cinq dernières années.

Le rapport précité de M. Jean-François Merle a d'ailleurs souligné que le développement rapide des formes violentes de la criminalité et de la délinquance générait un sentiment croissant d'insécurité dans ce département.

• Enfin, à La Réunion , le nombre total des crimes et des délits a baissé de 5,24 % en 1997 et le taux de criminalité (42,92 â) se situe sensiblement en dessous de celui de la métropole. Toutefois, le nombre des crimes et délits contre les personnes s'est accru de 33,45 % au cours des cinq dernières années alors que la délinquance de voie publique progressait de 18,60 %.

M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a indiqué devant l'Assemblée nationale que devant la montée du sentiment d'insécurité, il avait décidé de renforcer les effectifs de police en Guyane, en Martinique et à La Réunion et de créer de nouveaux postes d' " adjoints de sécurité " (89 de ces emplois jeunes du ministère de l'Intérieur ont déjà été créés).

S'agissant plus particulièrement de la Guyane, le ministre a en outre précisé au cours de son audition devant votre commission des Lois qu'à la suite du rapport établi par M. Jean-François Merle, des mesures avaient été prises afin de renforcer la sécurité dans ce département : signature d'un contrat local de sécurité, mise en place d'une brigade d'intervention à Cayenne, accroissement des effectifs de la gendarmerie.

2. Une activité soutenue des juridictions

Comme celles de métropole, les juridictions des départements d'outre-mer doivent faire face à une importante augmentation des flux de contentieux, supérieure à la moyenne nationale, en particulier en matière civile.

Entre 1992 et 1996 ^{8( * )} , le nombre d'affaires civiles nouvelles s'est accru de 17,9 % à la cour d'appel de Fort-de-France , et de respectivement 26,98 % et 70,95 % dans les tribunaux de grande instance de Fort-de-France et de Cayenne.

En Guadeloupe , ce nombre a progressé sur la même période de 1,67 % seulement à la cour d'appel de Basse-Terre mais de 21,16 % au tribunal de grande instance de Pointe à Pitre.

A La Réunion , l'augmentation du flux d'affaires civiles nouvelles sur cette même période a été particulièrement forte : + 60,43 % à la cour d'appel, + 61,79 % au tribunal de grande instance de Saint-Denis et + 99,79 % au tribunal de grande instance de Saint-Pierre.

Les délais moyens de traitement des affaires civiles restent néanmoins légèrement inférieurs à la moyenne nationale pour les cours d'appel qui s'établit à 15,8 mois : 13,7 mois à la cour d'appel de Fort-de-France, 11,1 mois à la cour d'appel de Basse-Terre et 12,2 mois à la cour d'appel de Saint-Denis de la Réunion. En revanche, ces délais dépassent nettement la moyenne nationale dans certains tribunaux de grande instance : 11,7 mois au tribunal de grande instance de Fort-de-France et 11,4 mois au tribunal de grande instance de Pointe-à-Pitre, contre une moyenne nationale de 9 mois.

Confrontées à la progression de leur activité, les juridictions des départements d'outre-mer ont certes pu bénéficier d'un renforcement substantiel des effectifs de magistrats et de fonctionnaires qu'il est prévu -rappelons-le- de poursuivre en 1999, puisque ceux-ci devraient encore recevoir le renfort de 15 personnes ; mais on dénombrait encore quatre vacances de postes de magistrats au 1 ^er septembre 1998.

Les efforts devront donc être poursuivis en vue d'une meilleure répartition des moyens pour faire face à la progression des flux.

3. La persistance d'une surpopulation carcérale

En dépit de la mise en service récente de nouveaux établissements pénitentiaires, on constate encore la persistance d'une surpopulation carcérale dans les départements d'outre-mer : au 1er juillet 1998 le nombre de détenus dans les établissements pénitentiaires s'élevait à 2.718 personnes pour une capacité de 2.144 places, soit un taux d'occupation de 127 % contre 114,8 % en moyenne en métropole.

• Aux Antilles , malgré la mise en service fin 1996 de deux nouveaux établissements (Ducos et Baie Mahault), les taux d'occupation sont encore de 109 % en Martinique et 120 % en Guadeloupe.

• En Guyane , l'ouverture du nouvel établissement de Remiré-Montjoly a permis de ramener le taux d'occupation à 87 % et a donc mis fin à une surpopulation carcérale qui atteignait le niveau record de 279 % en 1997.

• En revanche, à La Réunion , où la population pénale est en constante augmentation, le taux d'occupation s'élève à 169 %. Un projet de construction d'un nouvel établissement pénitentiaire destiné à remplacer la maison d'arrêt de Saint-Denis, particulièrement vétuste, est actuellement à l'étude, mais la réalisation du nouvel établissement ne devrait pas intervenir avant 2002.

4. Le problème aigu du contrôle de l'immigration

Les départements d'outre-mer sont dans leur ensemble confrontés à une importante immigration irrégulière, qui s'explique largement par l'effet d'attraction suscité par des niveaux de vie et de protection sociale considérablement plus élevés que dans les Etats environnants.

Ce problème revêt une acuité particulière aux Antilles, notamment à Saint-Martin, en Guyane et à Mayotte.

• La Guadeloupe et la Martinique subissent une forte immigration clandestine en provenance des îles voisines de l'arc caraïbe qui connaissent de graves difficultés économiques et parfois des tensions politiques (Haïti, Sainte-Lucie, la Dominique, Saint-Domingue...).

En Martinique, la population étrangère est au nombre d'environ 7.000 personnes dont 1.000 seraient en situation irrégulière ; 194 mesures de reconduite à la frontière y ont été exécutées en 1997, ainsi que 36 mesures d'expulsion.

En Guadeloupe, les étrangers en situation irrégulière représentent 50 % de la population étrangère au total, soit un peu plus de 20.000 personnes ; 932 mesures de reconduite à la frontière ont été exécutées en 1998 (dont 358 à Saint-Martin) ainsi que 66 mesures d'expulsion.

A Saint-Martin , le contrôle de l'immigration irrégulière est particulièrement difficile, voire impossible, en raison de l'absence de frontière matérialisée entre la partie française et la partie néerlandaise et de la localisation de l'aéroport international dans cette dernière zone.

Pour une population totale estimée à 35.000 habitants en 1997, la partie française de Saint-Martin compterait 11.300 étrangers en situation régulière et plus de 5.000 en situation irrégulière. Cette situation est à l'origine de nombreuses difficultés économiques et sociales pour cette commune.

L'accord franco-néerlandais du 17 mai 1994 relatif au contrôle des personnes dans les aéroports de Saint-Martin, ratifié par la France en 1995, aurait dû faciliter l'éloignement des étrangers en situation irrégulière. Cependant, faute de ratification par le Royaume des Pays-Bas, cet accord n'est toujours pas appliqué à ce jour.

• La Guyane est également confrontée à une forte poussée migratoire en provenance des pays voisins (Brésil, Guyana, Surinam, Haïti).

Pour une population estimée à 155.000 habitants en 1997, on dénombrerait 37.000 étrangers en situation régulière, auxquels s'ajouteraient environ 30.000 personnes en situation irrégulière.

Dans la forêt amazonienne, les longues frontières fluviales avec le Surinam et le Brésil, sont à la fois facilement franchissables par les candidats à l'immigration et difficilement contrôlables par les forces de police ou de gendarmerie.

Des dispositions ont cependant été prises pour tenter de parvenir à un contrôle plus efficace des flux migratoires :

- l'effectif total de la DICCILEC a été porté à 119 agents et les effectifs de gendarmerie ont été renforcés ;

- un centre de rétention a été construit en 1996 près de l'aéroport de Rochambeau ;

- un dispositif de surveillance et de contrôle spécifique (plans " Alizé bis " et " Galerne ") a été mis en place sur les fleuves Maroni et Oyapock, comportant des patrouilles fluviales et une surveillance des rives.

Ces mesures ont permis de procéder à 8.366 reconduites à la frontière ainsi qu'à 1.407 refoulements en 1997, le nombre des reconduites ayant cependant été moins élevé qu'en 1996 où il avait dépassé les dix mille.

En outre, compte tenu de la situation particulière de ce département, la loi n° 98-349 du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étranges et au droit d'asile a prévu un dispositif dérogatoire spécifique pour la Guyane (de même d'ailleurs que pour la commune de Saint-Martin) ; ainsi le caractère non suspensif des recours contre les arrêtés de reconduite à la frontière y a été maintenu et les dispositions relatives au rétablissement des commissions du titre de séjour n'y seront pas appliquées pendant une période de cinq ans.

Enfin, il est à noter que la France cherche à développer une politique de coopération régionale sur le problème de l'immigration clandestine ; ainsi que l'a indiqué M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, devant votre commission des Lois, la mise en oeuvre prochaine d'une " carte transfrontalière ", par voie d'accord bilatéral entre le Brésil et la France, devrait permettre de favoriser un meilleur contrôle des mouvements des populations riveraines du fleuve Oyapock qui pratiquent traditionnellement des échanges d'une rive à l'autre.

• La collectivité territoriale de Mayotte est pour sa part confrontée à une immigration très importante en provenance des îles composant la République fédérale islamique des Comores qui n'ont pas le même niveau de développement économique, ce problème s'étant d'ailleurs aggravé depuis les événements survenus dans l'île d'Anjouan, qui a proclamé son indépendance et souhaité son rattachement à la France.

Sur une population totale d'environ 130.000 habitants, les Comoriens présents à Mayotte seraient au nombre de 20.000 dont au moins 10.000 clandestins ; ils représentent 75 % de la population étrangère en situation régulière dont 60 % d'Anjouanais.

Les coûts directs et indirects de l'immigration irrégulière à Mayotte, liés notamment à ses incidences en matière de santé, de scolarité ou de travail clandestin, sont évalués à au moins 50 millions de francs par an pour l'Etat et la collectivité territoriale.

Le rétablissement depuis 1995 de l'obligation du visa préalable pour les ressortissants comoriens se rendant à Mayotte a cependant permis un meilleur contrôle des mouvements migratoires. Le Gouvernement n'entend pas revenir sur cette mesure, même si un assouplissement de la procédure de délivrance du visa a été mis à l'étude à la demande des autorités comoriennes.

Par ailleurs, le renforcement des moyens de surveillance des côtes a permis de procéder à 5.863 reconduites à la frontière en 1997 contre 3.945 en 1996.

En outre, un décret n° 97-561 du 27 mai 1997 a précisé les modalités d'application de sanctions administratives à l'égard des étrangers sans titre de travail à Mayotte.

5. La question récurrente des surrémunérations des fonctionnaires

Par ailleurs, un autre problème reste pendant s'agissant du fonctionnement des services de l'Etat ; c'est celui qui est posé par le régime de surrémunérations des fonctionnaires, dont le coût est particulièrement élevé alors que sa justification n'apparaît plus aussi évidente aujourd'hui qu'à l'origine de sa mise en place.

Les fonctionnaires de l'Etat en service dans les DOM bénéficient en effet d'une rémunération majorée instituée par un ensemble de dispositions législatives et réglementaires, dont l'application a été étendue à la fonction publique territoriale ou hospitalière et même fréquemment aux personnels des organismes parapublics.

Le traitement servi aux fonctionnaires en poste outre-mer est ainsi affecté d'un coefficient multiplicateur (sauf à Mayotte) qui, fixé à 40 % en Guadeloupe, en Martinique et en Guyane, atteint 53 % à la Réunion (et 65 % à Saint-Pierre-et-Miquelon). Vient en outre s'ajouter à cette majoration, le cas échéant, le versement d'une indemnité d'éloignement lorsqu'un déplacement réel du fonctionnaire a été occasionné.

Dans certaines collectivités d'outre-mer, les retraites publiques sont également bonifiées, à un taux fixé à 35 % à La Réunion et à Mayotte et à 40 % à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Le coût de ces diverses majorations est évalué à plus de quatre milliards de francs par an pour les seuls fonctionnaires de l'Etat.

Pour ce qui concerne plus particulièrement La Réunion , le rapport établi en juillet 1996 par M. Bernard Pêcheur au nom de l'Observatoire des prix et des revenus de La Réunion avait chiffré à près de trois milliards de francs le coût des majorations diverses de traitements publics en 1995.

Votre commission des Lois avait déjà souligné, les années précédentes, le coût exorbitant de ce régime de surrémunérations des fonctionnaires dans les départements d'outre-mer et tout particulièrement à La Réunion, ainsi que les effets pervers qu'il peut induire sur le développement économique de ces départements.

Cependant, aucune décision n'ayant jusqu'à présent été prise par le Gouvernement sur ce sujet, le problème des surrémunérations des fonctionnaires reste aujourd'hui posé.

III. LES ADAPTATIONS RÉCENTES DU DROIT NATIONAL ET COMMUNAUTAIRE ET LES PERSPECTIVES D'ÉVOLUTIONS STATUTAIRES

1. La poursuite des adaptations législatives  : les ordonnances prises en application de la loi d'habilitation du 6 mars 1998

En 1998, la modernisation du droit applicable dans les départements et collectivités territoriales d'outre-mer s'est poursuivie sur le fondement de la loi n° 98-145 du 6 mars 1998 portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer.

Ainsi, 15 des 20 ordonnances prises en application de cette loi concernent les départements d'outre-mer ou les collectivités territoriales de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte ; les projets de loi de ratification correspondants viennent d'être déposés à l'Assemblée nationale ^{9( * )} .

Quatre de ces ordonnances intéressent l'ensemble des départements d'outre-mer (ainsi que l'une ou les deux collectivités à statut particulier) :

- l'ordonnance n° 98-521 du 24 juin 1998 portant extension et adaptation de règles acoustiques et thermiques en matière de construction dans les départements d'outre-mer, de règles de sécurité et d'accessibilité des bâtiments dans la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et du régime de l'épargne logement en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française et modifiant le code de la construction et de l'habitation ;

- l'ordonnance n° 98-522 du 24 juin 1998 portant actualisation et adaptation du droit du travail dans les territoires, collectivités territoriales et départements d'outre-mer ;

- l'ordonnance n° 98-731 du 20 août 1998 portant adaptation aux départements d'outre-mer, à la Nouvelle-Calédonie et à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon de diverses dispositions relatives aux affaires sanitaires et sociales ;

- l'ordonnance n° 98-774 du 2 septembre 1998 portant extension et adaptation aux départements, collectivités et territoires d'outre-mer de dispositions concernant le droit civil, le droit commercial et certaines activités libérales.

Une autre ordonnance ne concerne que la Guadeloupe et la Martinique ; il s'agit de l'ordonnance n° 98-524 du 24 juin 1998 portant dispositions relatives à la déclaration périodique entre les départements de la Guadeloupe et de la Martinique.

Deux ordonnances traitent de problèmes spécifiques à la Guyane :

- l'ordonnance n° 98-580 du 8 juillet 1998 relative au délai de déclaration des naissances en Guyane ;

- l'ordonnance n° 98-777 du 2 septembre 1998 portant dispositions particulières aux cessions à titre gratuit des terres appartenant au domaine privé de l'Etat en Guyane et modifiant le code du domaine de l'Etat (partie législative).

Quatre autres ordonnances intéressent les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, mais non les départements d'outre-mer :

- l'ordonnance n° 98-525 du 24 juin 1998 relative à la modernisation des codes des douanes et au contrôle des transferts financiers avec l'étranger dans les territoires d'outre-mer et les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- l'ordonnance n° 98-728 du 20 août 1998 portant actualisation et adaptation de certaines dispositions de droit pénal et de procédure pénale dans les territoires d'outre-mer et les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- l'ordonnance n° 98-729 du 20 août 1998 relative à l'organisation juridictionnelle dans les territoires d'outre-mer et les collectivités territoriales de Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- l'ordonnance n° 98-775 du 2 septembre 1998 relative au régime des activités financières dans les territoires d'outre-mer et les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Enfin, quatre ordonnances concernent spécifiquement la collectivité territoriale de Mayotte :

- l'ordonnance n° 98-520 du 24 juin 1998 relative à l'action foncière, aux offices d'intervention économique dans le secteur de l'agriculture et de la pêche et à l'aide au logement dans la collectivité territoriale de Mayotte ;

- l'ordonnance n° 98-526 du 24 juin 1998 réglementant l'urbanisme commercial dans la collectivité territoriale de Mayotte ;

- l'ordonnance n° 98-730 du 20 août 1998 portant actualisation et adaptation du droit électoral applicable dans les territoires d'outre-mer et la collectivité territoriale de Mayotte ;

- l'ordonnance n° 98-732 du 20 août 1998 relative à l'application de l'article 21-13 du code civil à Mayotte.

Par ailleurs, deux lois récentes ont modifié le droit applicable aux départements d'outre-mer, à savoir la loi n° 98-297 du 21 avril 1998 portant extension partielle et adaptation du code minier aux départements d'outre-mer et la loi n° 98-565 du 8 juillet 1998 relative à la partie législative du livre VI (nouveau) du code rural (titre VIII).

2. L'évolution de la situation des DOM au regard du droit communautaire : l'avancée du traité d'Amsterdam

Les départements d'outre-mer français bénéficient largement de leur intégration au sein de l'Union européenne.

En effet, ils reçoivent des dotations substantielles au titre des fonds structurels, à hauteur de plus de deux milliards de francs par an. Ils bénéficient également de programmes communautaires spécifiques, notamment le programme POSEIDOM (programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité des DOM), mis en place depuis 1989 sur la base des dispositions de l'article 227-2 du traité de Rome qui prévoyait dans son dernier alinéa que les institutions communautaires veilleraient " à permettre le développement économique et social de ces régions " .

Cependant, la politique spécifique de l'Union européenne à l'égard de ces départements s'est trouvée fragilisée, depuis quelques années, par une interprétation restrictive des dispositions de cet article par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes.

Aussi le Gouvernement français a-t-il cherché à consolider le " statut " communautaire des départements d'outre-mer au cours des négociations préalables au traité d'Amsterdam.

Ces efforts ont trouvé une issue positive puisque les Etats membres de l'Union européenne ont désormais reconnu, dans le cadre du nouvel article 299-2 du traité d'Amsterdam , les handicaps structurels qui frappent les " régions ultrapériphériques " (c'est-à-dire les DOM français, ainsi que les Açores, Madère et les Iles Canaries) et ont donné au Conseil des ministres européen la possibilité d'adopter à la majorité qualifiée des mesures spécifiques, et éventuellement dérogatoires au reste du traité, en faveur de ces régions, sur le fondement de ce même article 299-2.

La possibilité de mettre en oeuvre des politiques spécifiques en faveur des DOM se trouve ainsi explicitement consacrée au sein même du traité, ces politiques pouvant intervenir dans de nombreux domaines, y compris en matière commerciale, douanière ou fiscale, sans toutefois " nuire à l'intégrité et à la cohérence de l'ordre juridique communautaire, y compris le marché intérieur et les politiques communes " .

Sur la base de ces nouvelles dispositions, le Gouvernement français entend maintenant demander à la Commission européenne la définition d'une nouvelle politique de l'Union européenne à l'égard des régions ultrapériphériques. A cette fin, un accord est intervenu en vue de l'organisation d'une " rencontre partenariale " entre la Commission, les Etats membres concernés et les régions ultrapériphériques dès que le traité d'Amsterdam aura été ratifié.

Le nouvel article 299-2 du traité ne concerne que les DOM et non les collectivités territoriales de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte qui bénéficient pour leur part, sur la base du statut des " pays et territoires d'outre-mer associés à l'Union européenne " (PTOM), d'un nouveau régime d'aide au développement décidé par le Conseil des ministres européen du 24 novembre 1997 et entré en vigueur le 30 novembre 1997.

3. Les perspectives d'évolutions statutaires

De nombreux élus des départements et des collectivités territoriales d'outre-mer souhaitent aujourd'hui des évolutions du statut de ces départements ou collectivités.

M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, s'est déclaré ouvert à des perspectives d'évolution différenciée du statut de chaque département ou collectivité d'outre-mer ; il a cependant souhaité se prononcer sur des propositions précises et, pour ce qui concerne les départements d'outre-mer, maintenir le cadre de l'article 73 de la Constitution qui permet de prévoir les mesures d'adaptation nécessitées par la situation particulière de ces départements.

Sur ce dernier point, le Gouvernement rejoint la position du Président de la République qui, s'exprimant à l'occasion de son déplacement en Guyane, le 23 novembre 1997, a déclaré : " Il faut exploiter davantage toute la souplesse qu'offre la Constitution et notamment son article 73, qui a prévu la possibilité d'adapter aux réalités des départements d'outre-mer, grâce à des mesures particulières, le régime législatif et l'organisation administrative " .

Si diverses propositions ont été formulées en vue d'évolutions du statut des différents départements et collectivités territoriales d'outre-mer, c'est cependant à Mayotte, où une consultation de la population est prévue d'ici l'an 2000, que la réflexion sur l'évolution statutaire est aujourd'hui la plus avancée.

a) Les perspectives d'évolution de la collectivité territoriale de Mayotte : vers une départementalisation ?

A Mayotte, qui contrairement aux autres îles des Comores ^{10( * )} a souhaité en 1974 rester au sein de la République française, le statut actuel de la collectivité territoriale, issu de la loi du 24 décembre 1976, avait été conçu comme provisoire.

Les élus de l'île souhaitent une évolution de ce statut vers celui d'un département d'outre-mer.

Dans la perspective de l'organisation d'une consultation de la population mahoraise sur son avenir statutaire d'ici la fin du siècle, conformément aux engagements du Président de la République et du Premier ministre, deux groupes de travail complémentaires ont été mis en place en 1996, l'un à Paris sous la présidence de M. le Préfet Bonnelle et l'autre à Mayotte, coordonné par M. le Préfet Boisadam ; ces deux groupes de travail ont rendu leur rapport de synthèse cette année.

Celui-ci évoque cinq pistes de réflexion possibles en vue d'une évolution progressive du statut permettant de prendre en compte les particularismes économiques, sociaux et culturels d'une île fortement marquée par l'Islam, dont la grande majorité de la population relève du " statut personnel " au sens de l'article 75 de la Constitution et non du statut civil de droit commun.

Hormis la possibilité de création d'un nouveau statut particulier de collectivité territoriale " à vocation départementale " et l'hypothèse d'une évolution vers un statut de territoire d'outre-mer, trois variantes sont étudiées en vue d'une départementalisation, avec cependant des interrogations quant à leur constitutionnalité :

- la création de deux collectivités territoriales distinctes (région et département) avec une assemblée unique élue selon le modèle départemental ;

- la dévolution au conseil général des compétences régionales ;

- enfin, la création d'un département d'outre-mer avec le maintien parallèle d'une collectivité territoriale " sui generis " qui exercerait les compétences actuelles du conseil général ne relevant pas des compétences départementales, ainsi que les compétences régionales de droit commun, ces deux collectivités étant dotées d'institutions communes.

M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a confirmé devant l'Assemblée nationale, comme devant votre commission des Lois, que les Mahorais seraient consultés sur un projet d'évolution statutaire d'ici l'an 2000, déclarant que l'objectif du Gouvernement était de parvenir " à un projet qui enracine Mayotte dans notre République, en donnant une plus grande responsabilité à ses représentants dans la gestion des affaires locales " .

b) Les propositions de " bidépartementalisation " de La Réunion

A La Réunion, s'est manifesté le souci d'une réorganisation administrative permettant de remédier au déséquilibre entre le Nord et le Sud du département, les centres de décision étant actuellement concentrés autour de la ville chef-lieu de Saint-Denis au Nord de l'île.

Cette réorganisation pourrait passer par une division en deux départements ; des propositions de loi ont été déposées en ce sens à l'Assemblée nationale ^{11( * )} .

L'examen de ces propositions ne pourra cependant pas éluder le risque d'un alourdissement des structures administratives et le coût de la création éventuelle d'un second département en termes de dépenses publiques.

c) Les interrogations sur l'évolution des autres départements d'outre-mer

Des réflexions sont également en cours concernant l'avenir des autres départements d'outre-mer.

Eu égard aux inconvénients du système actuel de la région monodépartementale, où le conseil régional et le conseil général se trouvent superposés sur un même territoire, certains élus s'interrogent sur la possibilité de mettre en place une assemblée unique ; cette position est cependant loin de faire l'unanimité. Des demandes se font également jour en vue de parvenir à une plus grande autonomie.

En particulier, en Guadeloupe, les élus des Iles du Nord (Saint-Barthélémy et Saint-Martin) souhaitent une adaptation du droit applicable afin de parvenir à une meilleure prise en compte des spécificités de ces deux îles. Des propositions de loi ont été déposées en ce sens, au Sénat et à l'Assemblée nationale ^{12( * )} . Lors du débat budgétaire du 23 octobre dernier, M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a déclaré que " le Gouvernement est prêt à en discuter, dès lors qu'auront été pesées toutes les conséquences des demandes d'évolution et que celles-ci (...) n'ont pas pour objet exclusif de créer, au sein de la République, des zones de non-droit fiscal " .

Plus généralement, M. Jean-Jack Queyranne a annoncé devant votre commission des Lois que le Premier ministre nommerait prochainement, sur sa proposition, deux parlementaires en mission, élus des départements d'outre-mer, qui devraient lui faire des propositions concernant la répartition des compétences entre les différentes collectivités locales ainsi que d'éventuels transferts de compétences de la part de l'Etat, en vue de l'approfondissement de la décentralisation dans ces départements.

Le ministre a en outre annoncé la présentation au cours de l'année prochaine d'un projet de loi d'orientation sur les départements d'outre-mer qui devrait être discuté par le Parlement à l'automne 1999 et qui comprendrait trois volets : un premier volet concernant le développement économique et social et appelé à se substituer aux dispositions de la " loi Perben " venant à expiration en mars 2000, un deuxième volet consacré à l'approfondissement de la décentralisation et un troisième volet destiné à permettre une meilleure insertion des départements d'outre-mer dans leur environnement culturel et régional.

Enfin, interrogé par votre rapporteur pour avis sur les mesures prises pour favoriser les investissements privés indispensables au développement économique et à la lutte contre le chômage dans ces départements, M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a précisé que des amendements adoptés par l'Assemblée nationale sur les propositions de M. Didier Migaud, rapporteur général, avec l'approbation du Gouvernement, tendaient à proroger jusqu'en 2005 le régime de défiscalisation des investissements réalisés outre-mer instauré par la " loi Pons ", en modifiant toutefois la procédure d'agrément des investissements défiscalisés qui s'appliquerait désormais dès le premier franc et non plus seulement au dessus d'un million de francs.

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Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission des Lois a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés aux départements d'outre-mer et aux collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon dans le projet de budget du secrétariat à l'outre-mer pour 1999, ramenés aux montants proposés par la commission des Finances.