Projet de loi de finances pour 1999 : Prestations sociales agricoles

II. LE PROJET DE BAPSA POUR 1999 COMPREND UNE MESURE DE REVALORISATION IMPORTANTE DES PETITES RETRAITES AGRICOLES

Le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) s'élève dans le projet de loi de finances pour 1999 -après amendement gouvernemental adopté par l'Assemblée nationale, majorant de 400 millions de francs les crédits- à 89,162 milliards de francs , soit une augmentation de 1,11 % par rapport à 1998.

A. DES DÉPENSES EN LÉGÈRE AUGMENTATION DU FAIT DE LA PROGRESSION DES DÉPENSES D'ASSURANCE VIEILLESSE

Les dépenses du BAPSA s'établissent comme suit :

Les dépenses du BAPSA

(en millions de francs)

		1998 LFI	1999	Evolution en %
Titre III	Moyens des services	91	0
Titre IV	Interventions publiques
46-01	Assurance maladie (AMEXA)	33.224	33.286	+ 0,19
46-02	Invalidité	473	453	- 4,23
46-03	Remplacement	58	55	- 5,17
46-07	Contribution à la modernisation de l'assurance maladie	100	100	0
46-04	Assurance veuvage	12	12	0
46-05	Etalement et prise en charge des cotisations sociales	110	100	- 9,09
46-92	Prestations familiales	4.085	3.948	- 3,35
46-96	Assurance vieillesse (AVA)	49.041	50.285	+ 2,54
46-97	Etudiants et praticiens	765	750	- 1,96
Titre I	Intérêts	220	173	- 21,36
Total général hors restitution de TVA		88.180	89.162	+ 1,11

1. Les prestations d'assurance vieillesse progressent en raison des mesures de revalorisation des retraites agricoles

Les prestations d'assurance vieillesse représentent, avec un montant de 50,285 milliards de francs , le principal poste de dépenses.

Les retraites proprement dites (retraites forfaitaires et retraites proportionnelles, pensions de réversion) progressent de 3,8 % par rapport à celles prévues dans le BAPSA de 1998, malgré la légère diminution prévisible du nombre de retraités.

Les retraités agricoles

Les personnes non salariées de l'agriculture bénéficient d'un régime d'assurance vieillesse spécifique. Ce régime, entré en vigueur le 1 ^er juillet 1952, est géré par la Mutualité sociale agricole.

Relèvent de l'assurance vieillesse :

- les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricoles ;

- les conjoints d'exploitation lorsqu'ils participent aux travaux de l'exploitation ;

- les membres majeurs de la famille de l'exploitant ou de son conjoint (ascendants, descendants, frères, soeurs et alliés au même degré), ce que l'on appelle les " aides familiaux ".

On dénombrait au 31 décembre 1996 plus de 2,1 millions de non-salariés agricoles retraités :

Chefs d'exploitation 960.000

Conjoints 362.000

Membres de la famille 342.000

Veufs et veuves 440.000

Total 2.104.000

Quatre mesures expliquent l'augmentation des dépenses d'assurance vieillesse en 1999 :

1. L'application en année pleine de la mesure votée en loi de finances initiale pour 1998 consistant à majorer de 5.100 francs par an les retraites des conjoints et aides familiaux ayant validé 150 trimestres ^{2( * )} en agriculture et ayant pris leur retraite avant 1998 ;

2. La dernière étape de la mise en oeuvre des mesures votées en loi de finances pour 1997 et relevant le nombre minimum de points de retraite proportionnelle.

L'ensemble de ces deux premières mesures représente un surcoût estimé à 440 millions de francs en 1999.

3. Une mesure significative de relèvement des retraites les plus faibles introduite par le projet de loi. Cette mesure concernerait 607.000 retraités et entraînerait un coût de 1,2 milliard de francs en 1999 (1,6 milliard de francs en année pleine). Elle permettrait, pour les agriculteurs ayant cotisé 150 trimestres dans le régime, d'augmenter de manière importante le montant minimum mensuel perçu.

La mesure de revalorisation des retraites agricoles du BAPSA pour 1999

	Augmentation mensuelle	Montant minimum mensuel (après mesure)
Chefs d'exploitation	250,00	3.000,00
Veufs et veuves	320,00	2.800,00
Aides familiaux et/ou carrière mixte-seuls	490,00	2.500,00
Aides familiaux et/ou carrière mixte-mariés	490,00	2.200,00

L'effort pour les personnes seules et les veufs et veuves est sensible et représente plus de 50 % du total du relèvement. Il s'inscrit dans la droite ligne de la politique menée depuis 1994.

La revalorisation des petites retraites des non-salariés agricoles :
un effort continu depuis 1994

La loi du 18 janvier 1994 (décret d'application n° 94-714 du 18 août 1994) a permis la prise en compte pour le calcul de la retraite proportionnelle des chefs d'exploitation, de tout ou partie des années pendant lesquelles ils ont été aides familiaux, ces années donnant lieu à l'attribution de points de retraite gratuits. Pour les exploitants déjà retraités avant 1994, la carrière a été reconstituée fictivement ; pour ceux retraités à compter de 1994, le nombre de points gratuits est calculé en fonction de leur carrière réelle. Pour en bénéficier, l'intéressé doit justifier d'un minimum de 17,5 années de chef d'exploitation et de 32,5 années de non-salarié agricole.

Le décret n° 95-289 du 15 mars 1995 portant application de l'article 71 de la loi de modernisation agricole a rendu possible le cumul des droits propres et des droits dérivés pour les veufs et les veuves. L'interdiction de cumul a été levée par tiers sur trois ans de 1995 à 1997 : la retraite personnelle peut ainsi être cumulée avec une pension de réversion correspondant à 54 % de la retraite proportionnelle du décédé et d'un tiers de la retraite forfaitaire dudit décédé en 1995, des deux tiers en 1996, et de la totalité à partir de 1997. Quant aux veufs et veuves déjà titulaires d'une pension de réversion avant 1995 et s'étant acquis des droits à une retraite personnelle, ils bénéficient d'une majoration forfaitaire de 6.000 francs mise en place par tiers sur trois ans de 1995 à 1997.

La loi de finances pour 1997 a instauré un ensemble de mesures concernant les chefs d'exploitation, et les autres actifs, conjoints et aides familiaux ( décret d'application n° 97-163 du 24 février 1997 ). Une majoration forfaitaire de 1.000 francs en 1997 et de 1.500 francs à compter de 1998 a été accordée aux conjoints, aides familiaux et chefs d'exploitation ayant une carrière courte (moins de 17,5 ans), à condition d'avoir liquidé leur retraite avant 1998 et de justifier d'un minimum de 32,5 années de non-salarié agricole.

Pour les chefs d'exploitation à carrière longue, retraités avant 1997, des majorations de points ont été accordées pour les bénéficiaires justifiant de retraite d'au moins 32,5 années d'activité non salariée agricole, dont au moins 17,5 années en tant que chef d'exploitation. Pour les chefs d'exploitation retraités depuis 1997, des majorations de points de retraite ont été attribuées aux intéressés justifiant de 37,5 années, tous régimes confondus et 17,5 années de chef ou assimilé.

La loi de finances pour 1998 a complété les dispositifs précédents en relevant la retraite des conjoints, aides familiaux et chefs d'exploitation ayant une carrière courte, à condition d'avoir liquidé leur retraite avant 1998 et de justifier d'un minimum de 32,5 années de non-salarié agricole ( décret d'application n° 98-125 du 3 mars 1998 ). La majoration des conjoints et aides familiaux est fixée à 5.100 francs par an.

Le projet de loi d'orientation agricole 1998 intègre une nouvelle mesure de revalorisation des avantages vieillesse servis aux conjoints, aux aides familiaux et les chefs d'exploitation à carrière courte. Une majoration gratuite de points de retraite proportionnelle, permettant de prolonger l'effort consenti aux aides familiaux retraités avant 1998 sera accordée aux aides familiaux retraités à compter du 1 ^er janvier 1998 et justifiant d'un minimum de 32,5 années d'activité non salariée agricole et d'un maximum de 17,5 années de chef d'exploitation.

Cette mesure inclut également un dispositif d'harmonisation des carrières pour le calcul de la majoration des pensions, au titre des périodes accomplies en tant que membre de la famille. Environ 20.000 retraités seraient concernés.

4. L'intégration, dans le projet de BAPSA pour 1999, des dispositions figurant dans le projet de loi d'orientation agricole. Ces dispositions permettent l'attribution gratuite de points de retraite proportionnelle aux conjoints et aides familiaux qui prennent leur retraite à compter du 1 ^er janvier 1998, ce qui bénéficierait en 1999, à environ 32.000 nouveaux retraités, pour un coût évalué à 131 millions de francs.

2. Les dépenses d'assurance maladie sont maîtrisées

Les dépenses d'assurance maladie maternité et invalidit é sont évaluées pour 1999, à 33,794 milliards de francs , soit un montant quasiment identique à celui inscrit en loi de finances pour 1998, mais supérieur de 1,6 % aux prévisions de réalisation 1998.

Cette faible évolution s'explique à la fois par une meilleure maîtrise des dépenses dans le régime agricole que dans le régime général, et par une baisse du nombre d'assujettis.

Dépenses maladie - maternité - invalidité du régime agricole

	LFI 1998	LFI 1999	Evolution en %
Total Soins de ville + établissements sanitaires hors DGH	19.264	19.155	- 0,57
DGH y compris régularisations	13.311	13.464	+ 1,15
DOM	461	457	- 0,88
Assurance personnelle	189	210	+ 11,11
Pension d'invalidité	473	453	- 4,23
Allocation de remplacement	58	55	- 5,17
TOTAL	33.756	33.794	+ 0,11

DGH : Dotation Globale Hospitalière

Le projet de BAPSA pour 1999 n'a pas tenu compte, en ce qui concerne l'allocation de remplacement, de l'article 23 du projet de loi d'orientation agricole qui prévoit que la prise en charge sera désormais totale.

En effet, seule une femme sur trois en agriculture sollicite le bénéfice de l'allocation de remplacement en cas de maternité. Cette situation, préoccupante en termes de santé publique, est due notamment au surcoût restant à la charge de l'exploitante. La suppression du ticket modérateur, actuellement de 10 %, permettra un recours plus large à la formule de remplacement, qui s'applique aussi bien pour les conjointes participant aux travaux que pour celles qui ont le statut d'associé ou de co-exploitant.

3. Les dépenses de prestations familiales décroissent en raison de la baisse du nombre de bénéficiaires

Les dépenses de prestations familiales, évaluées à 3,948 milliards de francs, continuent leur décroissance (- 3,35 % par rapport à l'an dernier) en raison de la poursuite de la baisse du nombre de bénéficiaires (entre - 5 et - 7 % selon les prestations).

Cette diminution des effectifs de bénéficiaires de prestations familiales provient essentiellement :

- de la diminution de la population agricole ;

- du vieillissement de cette même population ;

- de l'augmentation du célibat dans le milieu agricole.

Effectifs de familles bénéficiaires de prestations familiales

Type de prestations	1998	1999	Evolution
Allocations familiales	102.037 98.818 ^(*)	97.037	- 4,9 %
Complément familial	24.468	23.245	- 5,0 %
Allocation soutien familial	3.278	3.115	- 5,0 %
Allocation d'éducation spéciale	1.991	1.991	0 %
Allocation aux adultes handicapés	19.810	18.146	- 8,4 %
Allocation de logement à caractère familial	17.530	16.917	- 3,5 %
Allocation parentale d'éducation	7.503	6.978	- 7,0 %
Allocation de rentrée scolaire (nb enfants)	130.798	122.950	- 6,0 %
AJE-APJE " longue " + " courte "	14.847	13.808	- 7,0 %
APL	48.787	48.299	- 1,0 %

Source : ministère de l'Agriculture

(*) en tenant compte de la mise sous condition de ressources des allocations familiales

Il est à noter que le projet de BAPSA pour 1999 a été construit en tenant compte d'une revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales de 1,2 %. Elle ne sera finalement que de 0,71 %. Votre commission des Affaires sociales l'a regretté lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Votre rapporteur souhaite formuler les deux observations suivantes :

- premièrement, le Gouvernement semble avoir changé d'avis sur la question de la revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales entre l'élaboration du BAPSA et l'élaboration du projet de loi de financement de la sécurité sociale ;

- deuxièmement, il existe une contradiction entre ce que vote le Parlement dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale et ce qu'il approuve dans le cadre du BAPSA, même si la différence pour le montant des prestations familiales agricoles est de l'épaisseur d'un trait.

En outre, le projet de BAPSA pour 1999, s'il tient compte du retour à l'universalité des allocations familiales, ne prend pas en considération l'ensemble des mesures proposées à l'occasion du projet de loi de financement de la sécurité sociale (recul des majorations d'âge, extension de l'allocation rentrée scolaire aux familles ayant un enfant...).

Pour conclure sur les dépenses, il est à noter que des crédits de 100 millions de francs sont prévus pour financer les étalements et les prises en charge partielles des cotisations pour les exploitants en difficulté (110 millions en 1998). Cette enveloppe avait été créée pour accompagner la réforme des cotisations, lancée en 1990.

Enfin, les crédits correspondant aux moyens de fonctionnement du BAPSA (91 millions de francs en 1998), sont transférés sur le budget général du ministère.

B. UNE CONTRIBUTION MOINDRE DES FINANCEMENTS STRICTEMENT BUDGÉTAIRES

Le financement du BAPSA peut se décomposer en quatre agrégats :

1- cotisations professionnelles ;

2- taxes affectées ;

3- ressources provenant de la sécurité sociale ;

4- dépenses strictement budgétaires.

Une présentation du BAPSA par agrégat permet d'apprécier la structure très particulière de financement du régime.

Evolution relative de la structure de financement du BAPSA

Comptes agrégés	Structure 1998	Structure 1999
Cotisations professionnelles	18,47%	19,02%
Taxes	29,64%	30,94%
Sécurité sociale	42,32%	43,86%
Etat	9,57%	6,13%
Recettes diverses	0,00%	0,06%
Total	100,00%	100,00%

Evolution 1999/1998 des diverses sources de financement du BAPSA

Comptes agrégés	1998 LFI	1999 PLF	Evolution
Cotisations professionnelles	16.276	16.955	4,17%
Taxes	26.174	27.586	5,39%
Sécurité sociale	37.298	39.105	4,84%
Etat	8.432	5.466	-35,18%
Recettes diverses		50
Total	88.180	89.162	1,11%

1. Les contributions professionnelles progressent

A partir de 1990, la réforme des cotisations sociales des non-salariés agricoles a progressivement substitué à partir de 1990 l'assiette " revenu professionnel " (sur les trois dernières années) à l'assiette " revenu cadastral ". Cette réforme s'est achevée en 1996. Les cotisations professionnelles sont, par définition, davantage sensibles à l'évolution du revenu agricole. La mise en place de la réforme a eu pour conséquence une baisse du financement professionnel en 1994 et 1995, prenant en compte les années défavorables (1991, 1992 et 1993). En conséquence, elles augmentent à nouveau depuis 1996, le revenu agricole ayant fortement progressé en 1994 et en 1995.

Evolution des principales composantes du revenu brut agricole

(en %)

	1996/1995	1997/1996
Revenu brut agricole (valeur)	- 0,8	+ 3,1
Nombre d'exploitations	- 3,8	- 3,8
RBA moyen par exploitation en valeur courante	+ 3,2	+ 7,1
Prix du PIB	+ 1,4	+ 1,1
RBA moyen par exploitation en valeur réelle	+ 1,7	+ 6,0

Source : comptes de l'agriculture

Comme en 1998, il ne subsiste aucune taxe sur les produits agricoles ; le démantèlement des taxes supportées par les producteurs de betteraves, céréales et oléagineux est parallèle à la réforme des cotisations.

Les contributions professionnelles sont ainsi constituées en totalité par les cotisations professionnelles. Elles devraient représenter 16,9 milliards de francs en 1999, soit 19 % des recettes du BAPSA, contre 18,4 % en 1998.

Les cotisations professionnelles intègrent le reversement de CSG due au titre de la perte de cotisations dans le cadre du basculement CSG/cotisations maladie.

Les cotisations connaissent une variation inégale. Une partie des cotisations d'assurance vieillesse (AVA) connaît ainsi une progression particulièrement forte (+ 9 %), ce qui s'explique par la prise en compte anticipée d'une mesure du projet de loi d'orientation agricole (art. 20 et 21), qui vise à instituer un droit à la retraite proportionnelle pour les personnes choisissant le nouveau statut de conjoint collaborateur.

Les cotisations professionnelles

(en millions de francs)

	1998 LFI	1999 PLF	Evolution
Cotisations professionnelles	16.276	16.955	4,17%
dont compensation CSG	4.275	4.428	3,58%
dont cotisations	12.001	12.527	4,38%
Cotisations prestations familiales	1.981	2.071	4,54%
Cotisations AVI (art. 1123 a et 1003-8 code rural)	1.663	1.666	0,18%
Cotisations AVA (art. 1123 b et 1003-8 code rural)	3.928	4.283	9,04%
Cotisations AMEXA	4.112	4.182	1,70%
Cotisations d'assurance veuvage	46	47	2,17%
Cotisations d'assurance volontaire et personnelle	1	1	0,00%
Cotisations acquittées dans les DOM	13	13	0,00%
Cotisations de solidarité	257	264	2,72%

Deux remarques peuvent être faites sur le manque de lisibilité de l'effort contributif des exploitants agricoles :

1) Le BAPSA ne prend pas en compte les cotisations complémentaires ;

Il convient de rappeler que le BAPSA ne retrace pas véritablement la contribution des non-salariés agricoles au financement de leur régime, puisqu'il ne prend pas en compte les cotisations dites " complémentaires ", dues au titre de la gestion et de l'action sanitaire et sociale des caisses de mutualité sociale agricole.

Ces cotisations complémentaires représentent un montant de 3,1 milliards de francs en 1999.

2) Le BAPSA prend en revanche en compte les cotisations de solidarité, qui ne sont pas génératrices de droit.

Elles visent respectivement :

- les personnes affiliées à un autre régime mettant en valeur une exploitation agricole comprise entre 2 ou 3 hectares et la moitié de la surface minimale d'installation ;

- les associés non exploitants de société agricoles ;

- les travailleurs indépendants mettant par ailleurs en valeur, à titre secondaire, une exploitation supérieure à la moitié de la surface minimum d'installation (SMI).

2. L'évolution favorable des taxes affectées s'explique par les prévisions de croissance retenues par le Gouvernement

Les recettes de taxes , principalement celles de TVA, ont été évaluées à 27,6 milliards de francs , soit une augmentation de 5,4 % (31 % des recettes).

La cotisation additionnelle à la taxe foncière sur le non bâti (48 millions de francs en 1998), instituée en 1959 " à titre provisoire ", est supprimée par l'article 33 du projet de loi de finances pour 1999.

Les taxes affectées au BAPSA

(en millions de francs)

	1998	PLF 1999	Evolution
Taxe sur les farines	340	341	0,29%
Taxe sur les tabacs	438	479	9,36%
Taxe sur les corps gras alimentaires	621	659	6,12%
Prélèvement sur le droit de consommation sur les alcools	117	117	0,00%
Cotisations assises sur les polices d'assurance automobile	394	376	-4,57%
Cotisation incluse dans la taxe sur la valeur ajoutée	29.079	30.799	5,91%
Cotisation additionnelle foncière non bâti	48
Restitutions de TVA	-4.863	-5.185	6,62%
TVA après restitution	24.216	25.614	5,77%
Total taxes	26.174	27.586	5,39%

3. Les transferts des organismes de sécurité sociale connaissent une évolution contrastée

Ces transferts ne sont pas toujours sans lien avec le monde agricole. Les régimes de sécurité sociale des non-salariés -dans le cadre législatif actuel- bénéficient de la C3S. Cette contribution est acquittée par les sociétés agricoles, à condition que le chiffre d'affaires dépasse 5 millions de francs. Le montant acquitté par les sociétés agricoles est évalué à 500 millions de francs.

Il est également nécessaire de préciser qu'il ne s'agit pas exactement des versements des autres régimes de sécurité sociale. Tous les régimes bénéficient ainsi du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), qui prend en charge les avantages non contributifs. Le régime agricole est un bénéficiaire important du FSV en raison de la faiblesse des pensions d'assurance vieillesse.

Versements des organismes de sécurité sociale

(en millions de francs)

	LFI 1998	PLF 1999	Evolution
Versements compensation	32.467	34.001	4,72%
Contribution CNAF	1.565	1.400	- 10,54%
Versements C3S		1.000
Versements FSV	3.266	2.704	- 17,21%
Total hors C3S	37.298	38.105	2,16 %
Total	37.298	39.105	4,84%

Les transferts de compensation démographique sont estimés à 34 milliards de francs, en progression de 4,7 % par rapport à la loi de finances pour 1998 (38 % des recettes).

Ces transferts se divisent entre compensation maladie (7 milliards de francs) et compensation vieillesse (27 milliards de francs).

Compte tenu de l'intégration financière de la branche famille, la CNAF verse au BAPSA une contribution couvrant la différence entre les cotisations familiales des exploitants et les prestations familiales dont ils bénéficient (hors bourses et allocations aux adultes handicapés). Le déclin rapide et continu de cette contribution depuis 1995 s'explique donc tout à la fois par la bonne tenue des cotisations, corrélées à l'évolution du revenu agricole, et la diminution des prestations versées, du fait de la baisse des effectifs de bénéficiaires.

Les remboursements du fonds de solidarité vieillesse baissent à un rythme très important (- 17 %).

Le financement des majorations pour enfants du régime agricole par le FSV, qui représentent 2.172 millions de francs, n'est pas pris en compte dans le budget annexe. Dans ces conditions, les 2.704 millions de francs proposés pour 1999 correspondent essentiellement au financement du minimum vieillesse pour les exploitants agricoles, dont les dépenses atteindraient 2.652 millions de francs en 1998. La diminution très importante des dépenses liées au minimum vieillesse rend compte de l'effort entrepris depuis cinq ans pour revaloriser les retraites agricoles  : ces dépenses représentaient encore 4.402 millions de francs en 1995.

La poursuite du recul des transferts du FSV s'explique également par le renouvellement des générations de retraités agricoles, les " jeunes " retraités ayant en principe acquis plus de points de retraite que leurs aînés.

Le BAPSA devrait bénéficier, en 1999, d'un versement au titre de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) . Son montant est fixé dans le bleu budgétaire à 600 millions de francs, et à 1 milliard dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Un amendement adopté à l'Assemblée nationale a rendu cohérents -sur ce point- le projet de BAPSA pour 1999 et le projet de loi de financement de la sécurité sociale, en majorant les crédits de 400 millions de francs.

Le BAPSA perdra cette ressource à partir de 1999, dans le cadre de l'attribution des excédents du C3S au FSV pour financer le " fonds de réserve " des retraites (art. 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale).

Il convient de rappeler que le BAPSA était -théoriquement- l'un des régimes attributaires des excédents de la C3S. Il n'en a profité qu'en 1992-1993, à l'occasion d'un tour de passe-passe budgétaire consistant à réduire le déficit budgétaire par un " siphonnage " ^{3( * )} des réserves de C3S en sa faveur.

Votre commission s'est montrée favorable, à l'occasion de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, à une règle simple d'affectation des excédents de C3S. Elle n'est pas opposée à ce que le BAPSA perde cette source de financement, qui s'était avérée " virtuelle ", à l'exception du précédent fâcheux des années 1992-1993. Elle observe toutefois que financer une mesure de revalorisation des retraites (c'est-à-dire une dépense pérenne) par l'affectation d'une ressource exceptionnelle n'est pas de bonne gestion.

4. Les contributions du budget général diminuent de manière très sensible

Les évolutions des précédentes ressources expliquent le recul de la subvention du budget de l'Etat.

Etat	LFI 1998	PLF 1999	Evolution 1999/1998
Versements du FSI	108	107	- 0,93%
Remboursement AAH	518	456	- 11,97%
Subvention d'équilibre	7.806	4.903	- 37,19%
Total	8.432	5.466	- 35,18%

La subvention d'équilibre représente désormais 5,5 % des recettes du BAPSA.