Projet de loi de finances
BOYER (Louis)
AVIS 70 (98-99), Tome V - COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES
Table des matières
- TRAVAUX DE LA COMMISSION
-
AVANT-PROPOS
- I. UN PREMIER BILAN DU BAPSA POUR 1998 MONTRE QUE LA SPÉCIFICITÉ DU RÉGIME AGRICOLE N'A PAS ÉTÉ PRISE EN COMPTE
-
II. LE PROJET DE BAPSA POUR 1999 COMPREND UNE MESURE DE REVALORISATION
IMPORTANTE DES PETITES RETRAITES AGRICOLES
- A. DES DÉPENSES EN LÉGÈRE AUGMENTATION DU FAIT DE LA PROGRESSION DES DÉPENSES D'ASSURANCE VIEILLESSE
-
B. UNE CONTRIBUTION MOINDRE DES FINANCEMENTS STRICTEMENT BUDGÉTAIRES
- 1. Les contributions professionnelles progressent
- 2. L'évolution favorable des taxes affectées s'explique par les prévisions de croissance retenues par le Gouvernement
- 3. Les transferts des organismes de sécurité sociale connaissent une évolution contrastée
- 4. Les contributions du budget général diminuent de manière très sensible
-
III. LES PERSPECTIVES DU RÉGIME DES EXPLOITANTS AGRICOLES :
L'AUTONOMIE ET LA MODERNISATION DE LA MSA SONT NÉCESSAIRES
- A. L'INTÉGRATION PROTECTRICE DU BUDGET ANNEXE DANS LA LOI DE FINANCEMENT EST POSSIBLE
- B. LA QUESTION DES RETRAITES RESTE CENTRALE
-
C. LA MUTUALITÉ SOCIALE AGRICOLE DOIT POURSUIVRE SA MODERNISATION, TOUT
EN PRÉSERVANT SON AUTONOMIE
- 1. La mutualité sociale agricole de Corse est un cas exceptionnel
- 2. La politique de redressement de la caisse centrale porte déjà ses fruits
- 3. Les dépenses de gestion sont maîtrisées
- 4. La mutualité sociale agricole fait preuve d'innovation en matière de politique de santé
- 5. Le développement d'une politique contractuelle ne peut réussir que si la tutelle reste " stratégique "
N° 70
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME V
BUDGET ANNEXE DES PRESTATIONS SOCIALES AGRICOLES
Par M. Louis BOYER,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Jean Delaneau,
président
; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine
Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet,
vice-présidents
; Mme Annick Bocandé, MM. Charles
Descours, Alain Gournac, Roland Huguet,
secrétaires
; Henri
d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM.
Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux,
Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati,
Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet,
André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla,
Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Simon Loueckhote, Jacques
Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM.
Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de
Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul
Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
et
66
(annexe n°
42
)
(1998-1999).
Lois de finances.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION DU MINISTRE
Réunie le
mardi 3 novembre 1998
, sous la
présidence de M. Jean Delaneau, président
, la
commission a procédé à
l'audition de M. Jean
Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche
, sur les
crédits de son département ministériel
.
M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche,
a
indiqué que le BAPSA pour 1999 s'élèverait à 89,2
milliards de francs, en progression de 1,11 % par rapport à celui
de 1998.
S'agissant des dépenses, il a rappelé que les prestations
vieillesse -avec un montant de 50,3 milliards de francs- en constituaient
le principal poste de dépenses. Il a précisé que ce
montant incluait la prise en compte de l'amendement proposé par le
Gouvernement, majorant de 400 millions de francs les dépenses et
les recettes par rapport au projet initial. Il a observé que les
retraites progresseraient, en 1999, de 3,8 % par rapport à 1998 et
ce, malgré la légère diminution prévisible du
nombre de retraités. Il a expliqué que cette augmentation
s'expliquait par l'application des mesures votées en loi de finances
1997 et 1998 (440 millions de francs), par l'intégration des
dispositions figurant à l'article 22 du projet de loi d'orientation
agricole visant à attribuer des points de retraite proportionnelle aux
aides familiaux, conjoints et chefs d'exploitation à carrière
mixte partis en retraite après le 31 décembre 1997 (131
millions de francs), et par la mesure de revalorisation des petites retraites
décidée par le Gouvernement. Il a précisé que cette
mesure -d'un coût de 1,2 milliard de francs en 1999 et 1,6 milliard de
francs en année pleine- visait à porter le montant minimum de la
pension de retraite à 3.300 francs par mois pour les chefs
d'exploitation, 2.800 francs par mois pour les veufs et veuves, 2.200
francs par mois pour les conjoints et 2.500 francs par mois pour les aides
familiaux. Il a observé que, compte tenu de l'amélioration des
retraites agricoles, les dépenses du fonds de solidarité
vieillesse (FSV) diminueraient de 16,1 % par rapport à 1998.
M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche,
a
précisé que les dépenses d'assurance maladie,
maternité et invalidité étaient évaluées
pour 1999 à 33,8 milliards de francs, soit une faible progression
par rapport à 1998, et que les dépenses de prestations
familiales, en raison de la baisse du nombre de bénéficiaires,
diminueraient sensiblement (3,9 milliards de francs). Il a indiqué que
des crédits de 100 millions de francs étaient prévus pour
financer les étalements et les prises en charge partielles de
cotisations pour les exploitants en difficulté et que les crédits
correspondant aux moyens de fonctionnement du BAPSA étaient
transférés sur le budget du ministère.
Abordant le volet recettes, il a rappelé que les cotisations des
agriculteurs étaient, depuis 1996, calculées intégralement
sur leurs revenus professionnels. Il a observé que le transfert d'une
partie des cotisations maladie sur la contribution sociale
généralisée (CSG) avait bénéficié au
tiers des exploitants ayant les plus faibles revenus (gain de pouvoir d'achat
de 5 % en moyenne) alors que, pour les autres exploitants, l'effet de
substitution avait été neutre sur leur pouvoir d'achat. Il a
indiqué que le montant des cotisations professionnelles, qui comprend le
reversement de CSG compensant la perte de cotisations, était
évalué pour 1999 à 16,95 milliards de francs, soit
une progression de 4,17 % par rapport au montant prévu en loi de
finances pour 1998.
Il a observé que les financements provenant de la solidarité
interprofessionnelle et de la solidarité nationale représentaient
81 % des recettes du BAPSA, soit 72,2 milliards de francs. Il a
précisé que les transferts de compensation démographique
devraient atteindre un montant de 34 milliards de francs, que les recettes
de taxes connaîtraient une progression très sensible du fait de la
croissance économique, que les remboursements des fonds de
solidarité vieillesse et invalidité continueraient à
baisser à un rythme soutenu pour atteindre 2,5 milliards de francs.
Il a rappelé que l'Assemblée nationale, dans le cadre de l'examen
en première lecture du projet de loi de financement de la
sécurité sociale, venait d'approuver un prélèvement
au profit du BAPSA de 1 milliard de francs sur le produit de la
contribution sociale de solidarité sur les sociétés (C3S).
Il a précisé qu'un amendement de coordination viendrait majorer
de 400 millions de francs le montant des recettes, puisque le montant
initialement prévu de C3S affecté au BAPSA était de
600 millions de francs. Il a indiqué que, du fait des
évolutions des autres sources de financement, la subvention
d'équilibre du budget de l'Etat s'élèverait
désormais à 4,9 milliards de francs, soit une diminution de
37,2 % par rapport à celle inscrite dans la loi de finances pour
1998.
M. Jean Delaneau, président,
a souhaité connaître
l'opinion de M. Jean Glavany sur l'intégration éventuelle du
BAPSA dans la loi de financement de la sécurité sociale.
M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche,
a
observé que le régime des exploitants agricoles était
déjà concerné par la loi de financement. Il a
précisé que s'il n'était pas a priori opposé
à l'intégration du BAPSA, celle-ci demandait certainement
réflexion.
M. Louis Boyer, rapporteur,
s'est interrogé sur l'exclusion du
régime agricole du champ des régimes bénéficiaires
du fonds de réserve prévu par le projet de loi de financement de
la sécurité sociale pour 1999, sur la suppression à
compter de 2000 de la C3S comme source de financement éventuelle du
BAPSA, sur la mise en place d'un éventuel régime
complémentaire de retraite obligatoire et sur les amendements
présentés par le Gouvernement à l'Assemblée
nationale, dans le cadre du projet de loi d'orientation agricole, tendant
à accroître le contrôle de l'Etat sur le régime
agricole.
M. Jean Glavany
a rappelé que le régime des exploitants
agricoles était régi par des règles tout à fait
différentes de celles du régime général et des
régimes alignés. Il a observé, en outre, que le rapport
démographique (cotisants/retraités) du régime agricole ne
devrait guère se dégrader au cours des vingt prochaines
années, contrairement au régime général et aux
régimes alignés qui auront à prendre en charge
l'arrivée à la retraite des générations du
" baby-boom ". Il a considéré que l'institution d'un
fonds de réserve n'était pas une mesure adaptée pour le
régime des exploitants agricoles, à la différence des
autres régimes.
Abordant la question du financement du plan pluriannuel de revalorisation des
petites retraites agricoles, il a rappelé que le Gouvernement avait
accepté, en première lecture, à l'Assemblée
nationale, un amendement au projet de loi d'orientation agricole
prévoyant le dépôt, avant le 31 mars 1999, d'un rapport
exposant les modalités de poursuite du plan de revalorisation. Il a
observé que la suppression de l'affectation de la C3S au BAPSA pourrait
être compensée par un abondement de la subvention
d'équilibre de l'Etat.
Concernant un éventuel régime complémentaire de retraite
pour les exploitants agricoles, il a reconnu que le principe en était
désormais largement admis. Il a indiqué que la convention
d'objectifs et de gestion liant l'Etat à la caisse centrale de
mutualité sociale agricole, signée dans quelques jours, devrait
prévoir le principe d'une expertise de faisabilité, notamment
financière. Il a observé que le financement devrait
prioritairement reposer, comme dans tout régime complémentaire de
retraites, sur l'effort contributif des futurs bénéficiaires,
mais que l'Etat pourrait néanmoins aider à la constitution du
régime et à son financement, notamment s'il était
décidé d'en faire bénéficier les personnes
déjà retraitées.
Evoquant les amendements adoptés au projet de loi d'orientation agricole
visant à renforcer la tutelle de l'Etat sur les caisses de
mutualité sociale agricole, il a rappelé que l'Etat n'avait pas
pu être informé suffisamment tôt des dysfonctionnements
graves intervenus dans certaines caisses, notamment en raison d'un
défaut d'instruments juridiques. Il a indiqué que les amendements
adoptés en première lecture par l'Assemblée nationale
visaient à étendre le champ de la tutelle d'Etat aux organismes
auxquels les caisses de mutualité sociale agricole participent
majoritairement, à conforter les modalités de suspension ou de
dissolution du conseil d'administration d'une caisse en cas de carence ou de
faute grave de celui-ci, et enfin à placer un commissaire du
Gouvernement auprès du conseil d'administration et de l'assemblée
générale de la caisse centrale de mutualité sociale
agricole, de façon à ce que la tutelle puisse être
pleinement informée. Il a affirmé que ces amendements
n'étaient pas contradictoires avec la conclusion d'une convention
d'objectifs et de gestion avec la caisse centrale de mutualité sociale
agricole, qui met en place une tutelle plus stratégique, en
précisant que cette tutelle devait disposer de moyens juridiques pour
prévenir de nouveaux dysfonctionnements.
M. Guy Fischer
s'est interrogé sur la diminution de la subvention
d'équilibre, alors que son maintien au niveau de 1998 aurait permis
d'accélérer la revalorisation des retraites agricoles, ainsi que
sur le cumul de fonctions entre dirigeants de caisses de mutualité
sociale agricole et dirigeants de Groupama.
M. Charles Descours
a demandé à M. Jean Glavany, ministre
de l'agriculture et de la pêche, les raisons du rejet, par le
ministère de l'emploi et de la solidarité, d'un projet de
Groupama relatif à la couverture maladie complémentaire
d'assujettis du régime agricole, pourtant approuvé par la
commission Soubie.
M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche,
a
indiqué que le plan pluriannuel de revalorisation des retraites
s'étendait sur cinq ans et que la mesure prise cette année
représentait un effort non négligeable. S'agissant du cumul de
fonctions entre les dirigeants de caisses de mutualité sociale agricole
et Groupama, il a précisé que la question devait être
réglée par l'adoption du projet de loi relatif à la partie
législative du livre VII (nouveau) du code rural.
II. EXAMEN DE L'AVIS
Réunie le
mercredi 25 novembre 1998
, sous la
présidence de M. Jean Delaneau, président,
la
commission a procédé à
l'examen du rapport
de
M. Louis Boyer, rapporteur pour avis,
sur le
projet de budget
annexe des prestations sociales agricoles
(BAPSA)
pour 1999
.
M. Louis Boyer, rapporteur pour avis,
a présenté les
grandes lignes du BAPSA pour 1999 et évoqué trois questions
relatives à la revalorisation des retraites agricoles, au fonctionnement
de la mutualité sociale agricole (MSA) et au financement à moyen
terme de ce budget annexe (cf. ci-après).
M. André Jourdain
a souhaité obtenir une précision
sur la baisse du nombre de retraités agricoles.
M. Guy Fischer
s'est interrogé sur le niveau de rattrapage
consenti cette année pour les petites retraites. Il a reconnu que
l'objectif de parvenir à des retraites agricoles égales à
75 % du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) posait un
problème d'équité vis-à-vis des salariés,
confrontés de plus en plus au temps partiel. Il a rappelé combien
le " palier " du minimum vieillesse était prioritaire. Il
s'est interrogé sur la situation de la MSA, en remarquant que l'un des
reproches adressés par la Cour des comptes au régime agricole
était d'entretenir des liens trop étroits avec Groupama.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard
, après avoir indiqué
qu'elle espérait que l'adoption du BAPSA ferait l'objet d'une
unanimité, s'est interrogée sur le nombre d'installations de
jeunes agriculteurs. Elle a considéré que l'effort consenti par
la Nation en faveur du régime agricole justifiait l'institution d'un
commissaire du Gouvernement au sein de la Caisse centrale de la
Mutualité sociale agricole (CCMSA), prévu par un amendement au
projet de loi d'orientation agricole adopté en première lecture
par l'Assemblée nationale.
Elle s'est déclarée réservée sur l'objectif
d'amener les retraites agricoles à 75 % du SMIC, en expliquant
qu'il était important de ne pas déconnecter l'effort contributif
des prestations perçues.
M. Claude Domeizel
a indiqué que dans certains régimes ne
bénéficiant pourtant pas de subvention d'équilibre, la
présence de commissaires du Gouvernement apparaissait tout à fait
normale.
M. Dominique Leclerc,
relevant que le financement du BAPSA par les
contributions professionnelles s'élevait à 19 %, a
rappelé que les charges sociales pesant sur les agriculteurs
étaient de 40 %.
M. Jean Delaneau, président,
a salué les résultats
de la MSA en matière de maîtrise des dépenses. Il a
rappelé, évoquant les échelons locaux, que la MSA
consentait depuis longtemps des efforts de prévention et de
pédagogie vis-à-vis de ses assujettis.
M. François Autain
a observé que la participation active
des agriculteurs à leur régime était exemplaire, mais que
ce système unique de gestion n'était malheureusement pas
transposable au régime général.
M. Jacques Bimbenet
a fait état des charges importantes,
concernant les salariés agricoles, pesant sur les entreprises.
En réponse aux différents intervenants,
M. Louis Boyer,
rapporteur pour avis
a rappelé les efforts de la nouvelle
équipe dirigeante de la CCMSA. Il a expliqué que le processus de
séparation entre MSA et Groupama était en cours.
Concernant l'institution d'un commissaire du Gouvernement au sein du conseil
d'administration de la CCMSA, il a observé que cette disposition
était ressentie comme discriminatoire par ses dirigeants. Il a fait
part, en outre, de son scepticisme sur l'efficacité d'une telle mesure.
Il a indiqué que l'objectif de parvenir à des retraites agricoles
égales à 75 % du SMIC pose des problèmes
dépassant largement le cadre du seul régime agricole. Il a
précisé que le nombre de retraités agricoles serait
ramené à 1,8 million en 2007 contre 2,1 million en 1997.
M. Louis Boyer, rapporteur pour avis,
a précisé que
l'objectif du Gouvernement était pour 1999 de permettre l'installation
de 10.000 jeunes agriculteurs.
A l'issue de ce débat, la commission a décidé à
l'unanimité de donner un avis favorable à l'adoption du projet de
BAPSA pour 1999.
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
L'examen du projet de budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA)
pour 1999 a lieu, comme l'année dernière, dans des conditions peu
satisfaisantes.
La compréhension du projet de BAPSA pour 1999 nécessite
l'articulation complexe de trois projets de loi :
- le projet de loi de finances ;
- le projet de loi de financement de la sécurité sociale ;
- le projet de loi d'orientation agricole.
En effet, tant le projet de loi de financement de la sécurité
sociale que le projet de loi d'orientation agricole affectent
l'équilibre du régime des exploitants agricoles. Ces dispositions
ne sont pas toutes prises en compte dans le projet de loi de finances.
Le problème de l'articulation entre loi de financement et BAPSA, et
l'opportunité de maintenir un " budget annexe " est de nouveau
posé. L'existence d'un budget annexe n'est une condition
nécessaire ni de l'autonomie du régime agricole
géré par la Mutualité sociale agricole, ni de l'existence
d'une subvention de l'Etat à ce régime. Le monde agricole est
attaché à l'existence de ce budget annexe. Ainsi toute
réflexion sur l'évolution de la place du BAPSA devra reposer sur
une concertation étroite et la conviction partagée qu'un
changement de statut juridique ne signifie pas pour autant la suppression du
deuxième régime français de protection sociale.
La Mutualité sociale agricole (MSA) ne doit pas souffrir des errements
passés de sa Caisse centrale, reprise en main avec courage et
fermeté, ou de ceux de sa Caisse de Corse, qui a failli là
où d'autres institutions ont failli ; le régime agricole
dispose d'une gestion décentralisée. Il est ainsi proche de ses
assurés. Il fait preuve de dynamisme en matière de réseaux
de filières et de soins.
Le projet de BAPSA pour 1999 comporte une nouvelle mesure de revalorisation des
retraites agricoles les plus faibles, qui s'inscrit dans la logique des efforts
précédents. Il reste à déterminer les prochaines
étapes de cette revalorisation. La MSA vient de se déclarer sans
ambiguïté en faveur d'un régime complémentaire
obligatoire. Si la construction éventuelle d'un tel régime
apportera des solutions aux " jeunes " agriculteurs, elle ne pourra
améliorer que symboliquement le sort de ceux qui sont proches de la
retraite.
Votre rapporteur a souhaité tout d'abord présenter les
conséquences pour le régime agricole de l'augmentation de la
contribution sociale généralisée, compensée par la
diminution des cotisations d'assurance maladie : la parité de gain
de pouvoir d'achat, entre agriculteurs et salariés, n'a pas
été respectée.
I. UN PREMIER BILAN DU BAPSA POUR 1998 MONTRE QUE LA SPÉCIFICITÉ DU RÉGIME AGRICOLE N'A PAS ÉTÉ PRISE EN COMPTE
A. L'EXÉCUTION DU BAPSA POUR 1997 ET LES ESTIMATIONS 1998
1. L'exécution du BAPSA pour 1997 : un déficit de 520 millions de francs
Les
dépenses du BAPSA pour 1997
s'élèvent à
86,9
milliards de francs
, dont 33,7 milliards de francs de prestations
maladie-maternité-invalidité, 47,8 milliards de francs de
prestations vieillesse, 12,4 milliards de francs en assurance-veuvage et 4,3
milliards de francs de prestations familiales.
Ces dépenses sont inférieures de 240 millions de francs au
montant inscrit en loi de finances, principalement en raison de dépenses
d'assurance maladie moins élevées que prévu. Cette
économie, associée aux moindres dépenses de prestations
familiales et à un moindre montant des intérêts, compense
le dépassement des dépenses d'assurance vieillesse,
occasionné par les mesures en faveur des petites retraites.
Les recettes du BAPSA pour 1997
s'élèvent à
86,4 milliards de francs
. La moins-value de recettes atteint 760
millions de francs.
Le financement professionnel apporte 15,8 milliards de francs au BAPSA en
1997, soit un montant supérieur de 165 millions de francs à
celui prévu en loi de finances initiale, mais inférieur de
405 millions de francs à celui estimé en loi de finances
rectificative.
Le versement de la compensation démographique est supérieur de
840 millions de francs à celui inscrit en loi de finances initiale.
Les moins-values de recettes les plus importantes concernent la TVA
affectée au BAPSA (- 1,2 milliard de francs) et la subvention
d'équilibre de l'Etat (- 620 millions de francs).
Au total, l'exécution du BAPSA 1997 se solde par un déficit de
520 millions de francs qui aurait pu être évité. En
effet, le Gouvernement, à l'occasion de la loi de finances rectificative
de décembre 1997, avait -prétextant d'une progression très
importante du financement professionnel, qui ne s'est pas avérée-
réduit la subvention d'équilibre du budget
général.
2. Les prévisions de réalisations du BAPSA pour 1998 : un excédent sous conditions
Les
prévisions de réalisations du BAPSA laissent escompter pour 1998
un excédent de plus d'1 milliard de francs, qui s'explique à
la fois par des dépenses moins élevées que prévu et
par un surcroît de recettes.
Cet excédent pourrait
néanmoins s'avérer moins élevé. Il dépend en
effet de la réalisation de plusieurs conditions.
Les dépenses seraient inférieures d'environ 600 millions de
francs aux prévisions, en raison de l'évolution des
dépenses d'assurance maladie et de régularisations de la dotation
globale hospitalière favorables au régime agricole. Cette
hypothèse tient également compte d'un ralentissement des
dépenses de santé au deuxième trimestre 1998.
Estimation des dépenses du BAPSA 1998
(en millions de francs)
|
|
1998 LFI |
1998 (estimations) |
|
Moyens des services |
91 |
91 |
|
Assurance maladie, maternité, invalidité |
33.756 |
33.261 |
|
Modernisation assurance maladie |
100 |
100 |
|
Assurance veuvage |
12 |
12 |
|
Prestations familiales |
4.085 |
4.105 |
|
Assurance vieillesse |
49.041 |
49.012 |
|
Etudiants et praticiens |
765 |
728 |
|
Etalement et prise en charge de cotisations |
110 |
110 |
|
Intérêts |
220 |
165 |
|
TOTAL |
88.180 |
87.584 |
Le poste
" honoraires ", comprenant l'ensemble des actes des médecins,
reste stable. Le poste " prescriptions " progresse de 0,7 %.
En ce qui concerne les dépenses relatives aux établissements
hospitaliers, il est intéressant de noter :
- le ralentissement de la hausse du poste " personnes
âgées " (médicalisation des maisons de retraite et
soins à domicile des personnes âgées) :
+ 3,2 % en 1998 (contre + 6,2 % en 1996 et
+ 4,3 % en 1997).
- la légère baisse des dépenses d'hospitalisation
privée ;
- la diminution des dépenses de budget global hors
régularisation, en raison de la poursuite de la baisse des
dépenses relevant du BAPSA dans le total de ces dépenses.
Estimation des recettes du BAPSA 1998
(en millions de francs)
|
|
1998 LFI |
1998 (estimations) |
|
Financement professionnel |
16.276 |
16.500 |
|
Taxes |
26.174 |
26.719 |
|
Sécurité sociale |
37.298 |
37.833 |
|
Etat |
8.432 |
7.632 |
|
Recettes diverses |
|
50 |
|
TOTAL |
88.180 |
88.734 |
L'estimation pour 1998 fait état d'un surcroît de recettes de 0,6 milliard de francs, qui dépend pour moitié de la prévision relative à la TVA affectée et pour l'autre moitié d'un accroissement des versements des autres régimes (compensation démographique vieillesse). L'arrêté du 18 novembre 1998 portant annulation de crédits prévoit une diminution de la subvention d'équilibre du budget de l'Etat de 800 millions de francs (chapitre 46-32).
B. LA SUBSTITUTION CSG/COTISATIONS D'ASSURANCE MALADIE : LA PARITÉ DE POUVOIR D'ACHAT ENTRE EXPLOITANTS AGRICOLES ET SALARIÉS N'A PAS ÉTÉ RESPECTÉE
1. Des gains de pouvoir d'achat différenciés
Pour le
régime agricole, la réforme de la CSG n'est pas intervenue dans
une période très heureuse, puisqu'une réforme des
cotisations sociales venait de s'achever, visant notamment à permettre
la comparaison de l'effort contributif des agriculteurs par rapport aux autres
catégories socioprofessionnelles.
L'opération de substitution (augmentation du taux de la CSG et baisse du
taux de cotisations maladie) ne permet pas une comparaison aussi directe.
La CSG perçue sur les revenus agricoles est assise sur la même
assiette que les cotisations, mais majorée du montant de ces mêmes
cotisations, tandis que l'assiette de la CSG pour les salariés est
constituée par le salaire brut, diminué de 5 %. Ainsi, l'assiette
CSG porte sur 62,6 milliards de francs en 1998, alors que l'assiette des
cotisations maladie agricoles porte sur 49,2 milliards de francs. Elle est
supérieure d'environ 27 %. Pour calculer un taux de baisse des
cotisations maladie assurant la parité de gain de pouvoir d'achat entre
agriculteurs et salariés en 1998, il aurait fallu multiplier le taux de
baisse prévu par le Gouvernement pour les salariés du
régime général (4,75 points), par le rapport des
assiettes (127/95
1(
*
)
). Le résultat de ce
calcul donne un chiffre compris entre 6,3 et 6,4.
Le Gouvernement a accordé une baisse de 5,5 points des cotisations
maladie aux
agriculteurs actifs
, en compensation de l'augmentation des
4,1 points de CSG déductibles.
Taux de cotisations en 1998 et en 1999
|
|
Taux technique |
Complémentaire |
Global |
|
AMEXA |
8, 13 % |
2,71 % |
10,84 % |
|
Veuvage |
0,10 % |
- |
0,10 % |
|
AVA sous plafond |
8,445 % |
2,53 % |
10,975 % |
|
AVA déplafonnée |
1,29 % |
0,25 % |
1,54 % |
|
AVI |
3,20 % |
- |
3,20 % |
|
PFA |
4,36 % |
1,04 % |
5,40 % |
La
parité de pouvoir d'achat entre les salariés et les exploitants
agricoles n'a pas été respectée. Le gain
" global " pour ces derniers est estimé entre 0,3 % et
0,6 %, tandis qu'il se situerait pour les salariés au-delà
de 1 %.
La substitution a défavorisé les 300 exploitants les plus
aisés (revenus supérieurs à six fois le plafond de la
sécurité sociale), puisque la cotisation maladie est
plafonnée à hauteur de ce montant, tandis que la CSG n'est pas
plafonnée.
|
Tranches de revenu par an |
Equivalents en francs |
Effet |
|
< 800 SMIC |
< 30.328 francs |
très positif |
|
entre 800 SMIC et le plafond de la sécurité sociale |
entre 30.328 et 164.640 |
neutre |
|
entre le plafond et 6 fois le plafond de la sécurité sociale |
entre 164.640 et 987.840 |
positif |
|
> 6 fois le plafond de la sécurité sociale |
> 987.840 |
négatif |
33 % des exploitants ont un revenu inférieur
à
800 SMIC horaires (30.000 francs). Leur gain en pouvoir d'achat a
été important, puisque la cotisation maladie est calculée
sur la base de 800 SMIC, tandis que la CSG est calculée sur le revenu
réel.
La substitution n'a pas été tout à fait équitable,
puisque le gain est proportionnellement plus important pour les tranches hautes
de revenu (comprises entre le plafond de la sécurité sociale et
six fois ce plafond) que pour les tranches moyennes (revenus compris entre 800
SMIC et le plafond de la sécurité sociale).
Pour les
retraités
, la totalité de leurs cotisations
maladie, soit 1,8 point de cotisations techniques et 1 point de
cotisations complémentaires, a été supprimée en
compensation de l'augmentation de 2,8 points de CSG sur les revenus de
remplacement, la portant à 6,2 % pour les personnes imposées sur
le revenu, 3,8 % pour celles s'acquittant de la taxe d'habitation ou 0 %
pour les personnes non imposables.
Les retraités agricoles exonérés de CSG (une grande
majorité) sont ainsi gagnants, tandis que l'opération est neutre
pour les retraités soumis au taux réduit de CSG (3,8 %).
Par ailleurs,
un certain nombre d'agriculteurs bénéficiant
d'un allégement de cotisations sociales ont perdu cet avantage
différentiel
:
- jeunes agriculteurs ;
- pluriactifs agriculteurs à titre secondaire ;
- agriculteurs à titre principal ayant des activités
accessoires ;
- préretraités agricoles ;
- retraités agricoles bénéficiant de prestations
maladie d'un autre régime ou poursuivant l'exploitation agricole sur
plus d'1/2 surface minimum d'installation (SMI) ;
- conjoints retraités bénéficiant de la seule
retraite forfaitaire ;
- retraités titulaires de majorations de pension pour enfants.
Le Sénat avait adopté, au cours de la discussion du projet de loi
de financement de la sécurité sociale pour 1998, un amendement
permettant de prendre en compte la situation des jeunes agriculteurs. Cet
amendement n'a pas été retenu par l'Assemblée
nationale.
2. Le cas spécifique des jeunes agriculteurs n'a pas été pris en compte
Exonération de cotisations jeunes agriculteurs
Depuis
1985, les jeunes agriculteurs bénéficient, sous certaines
conditions, d'exonérations partielles de cotisations sociales : 50
% pour la première année, 40 % pour la seconde et 20 % pour la
troisième.
Cette exonération ne peut pas, toutefois, dépasser un montant
maximum.
Les conditions sont :
- exercer une activité d'exploitant à titre principal ou
exclusif, et par conséquent bénéficier de l'AMEXA ;
- diriger une exploitation supérieure ou égale aux ¾ de
la SMI ou, si la superficie est inférieure, justifier d'une
décision d'attribution de la dotation aux jeunes agriculteurs ;
- être âgé de 21 ans au moins (sauf lorsque le jeune
agriculteur doit reprendre l'exploitation, du fait de la cessation
définitive de l'activité de l'un de ses deux parents, chef
d'exploitation, résultant du décès ou d'une
invalidité réduisant d'au moins 66,66 % sa capacité
d'exercice de la profession agricole) et de 35 ans au plus au moment de
l'affiliation, l'âge de 35 ans pouvant être reculé dans
certaines conditions.
L'exonération ne concerne ni la CSG ni la CRDS.
Le montant moyen de l'exonération baisse de 2,5 % entre 1996 et 1997 et
de 13,9 % entre 1998 et 1999.
Montant moyen de l'exonération
pour les jeunes
agriculteurs
(en francs)
|
1996 |
1997 |
1998 |
|
6.785 |
6.618 |
5.698 |
Source : d'après tableau CCMSA/statistiques
Les jeunes agriculteurs connaissent une diminution de leurs charges globales.
En effet, l'augmentation de la CSG n'annule pas l'effet positif de la baisse de
leurs cotisations maladie. Les différences de définition de
l'assiette cotisations sociales et de l'assiette CSG, par le décalage
des périodes de référence, expliquent cette situation. En
effet, l'assiette CSG s'applique à des années pour lesquelles le
revenu est moins élevé que celui des années prises en
compte dans l'assiette sociale.
Ventilation des charges pour les
bénéficiaires
de l'exonération jeunes
agriculteurs
|
Années |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Taux technique AMEXA |
14,93 % |
13,63 % |
8,13 % |
|
Cotisations sociales après exonérations (moyennes) |
15.503 |
14.911 |
12.558 |
|
CSG-CRDS (moyennes) |
1.493 |
2.008 |
4.120 |
|
Total |
16.996 |
16.919 |
16.678 |
Source : d'après tableau CCMSA/statistiques
L'" avantage comparatif ", par rapport à un exploitant non
bénéficiaire de l'exonération, demeure moins important
qu'avant la substitution.
Une solution simple pourrait être, en conséquence, de majorer
les trois taux d'exonération à un niveau permettant de
rétablir cet avantage.
II. LE PROJET DE BAPSA POUR 1999 COMPREND UNE MESURE DE REVALORISATION IMPORTANTE DES PETITES RETRAITES AGRICOLES
Le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) s'élève dans le projet de loi de finances pour 1999 -après amendement gouvernemental adopté par l'Assemblée nationale, majorant de 400 millions de francs les crédits- à 89,162 milliards de francs , soit une augmentation de 1,11 % par rapport à 1998.
A. DES DÉPENSES EN LÉGÈRE AUGMENTATION DU FAIT DE LA PROGRESSION DES DÉPENSES D'ASSURANCE VIEILLESSE
Les dépenses du BAPSA s'établissent comme suit :
Les dépenses du BAPSA
(en millions de francs)
|
|
|
1998
|
1999 |
Evolution en % |
|
Titre III |
Moyens des services |
91 |
0 |
|
|
Titre IV |
Interventions publiques |
|
|
|
|
46-01 |
Assurance maladie (AMEXA) |
33.224 |
33.286 |
+ 0,19 |
|
46-02 |
Invalidité |
473 |
453 |
- 4,23 |
|
46-03 |
Remplacement |
58 |
55 |
- 5,17 |
|
46-07 |
Contribution à la modernisation de l'assurance maladie |
100 |
100 |
0 |
|
46-04 |
Assurance veuvage |
12 |
12 |
0 |
|
46-05 |
Etalement et prise en charge des cotisations sociales |
110 |
100 |
- 9,09 |
|
46-92 |
Prestations familiales |
4.085 |
3.948 |
- 3,35 |
|
46-96 |
Assurance vieillesse (AVA) |
49.041 |
50.285 |
+ 2,54 |
|
46-97 |
Etudiants et praticiens |
765 |
750 |
- 1,96 |
|
Titre I |
Intérêts |
220 |
173 |
- 21,36 |
|
Total général hors restitution de TVA |
88.180 |
89.162 |
+ 1,11 |
|
1. Les prestations d'assurance vieillesse progressent en raison des mesures de revalorisation des retraites agricoles
Les
prestations d'assurance vieillesse représentent, avec un montant de
50,285
milliards de francs
, le principal poste de
dépenses.
Les retraites proprement dites (retraites forfaitaires et retraites
proportionnelles, pensions de réversion) progressent de 3,8 % par
rapport à celles prévues dans le BAPSA de 1998, malgré la
légère diminution prévisible du nombre de retraités.
Les retraités agricoles
Les
personnes non salariées de l'agriculture bénéficient d'un
régime d'assurance vieillesse spécifique. Ce régime,
entré en vigueur le 1
er
juillet 1952, est géré
par la Mutualité sociale agricole.
Relèvent de l'assurance vieillesse :
- les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricoles ;
- les conjoints d'exploitation lorsqu'ils participent aux travaux de
l'exploitation ;
- les membres majeurs de la famille de l'exploitant ou de son conjoint
(ascendants, descendants, frères, soeurs et alliés au même
degré), ce que l'on appelle les " aides familiaux ".
On dénombrait au 31 décembre 1996 plus de 2,1 millions de
non-salariés agricoles retraités :
Chefs d'exploitation 960.000
Conjoints 362.000
Membres de la famille 342.000
Veufs et veuves 440.000
Total 2.104.000
Quatre mesures expliquent l'augmentation des dépenses d'assurance
vieillesse en 1999 :
1. L'application en année pleine de la mesure votée en
loi de finances initiale pour 1998
consistant à majorer de
5.100 francs par an les retraites des conjoints et aides familiaux ayant
validé 150 trimestres
2(
*
)
en agriculture
et ayant pris leur retraite avant 1998 ;
2. La dernière étape de la mise en oeuvre des mesures
votées en loi de finances pour 1997
et relevant le nombre minimum de
points de retraite proportionnelle.
L'ensemble de ces deux premières mesures représente un
surcoût estimé à 440 millions de francs en 1999.
3. Une mesure significative de relèvement des retraites les plus
faibles introduite par le projet de loi.
Cette mesure concernerait
607.000 retraités et entraînerait un coût de
1,2 milliard de francs en 1999 (1,6 milliard de francs en
année pleine). Elle permettrait, pour les agriculteurs ayant
cotisé 150 trimestres dans le régime, d'augmenter de
manière importante le montant minimum mensuel perçu.
La mesure de revalorisation des retraites agricoles du BAPSA pour 1999
|
|
Augmentation mensuelle |
Montant minimum
mensuel
|
|
Chefs d'exploitation |
250,00 |
3.000,00 |
|
Veufs et veuves |
320,00 |
2.800,00 |
|
Aides familiaux et/ou carrière mixte-seuls |
490,00 |
2.500,00 |
|
Aides familiaux et/ou carrière mixte-mariés |
490,00 |
2.200,00 |
L'effort pour les personnes seules et les veufs et veuves est sensible et représente plus de 50 % du total du relèvement. Il s'inscrit dans la droite ligne de la politique menée depuis 1994.
La
revalorisation des petites retraites des non-salariés agricoles :
un
effort continu depuis 1994
La loi
du 18 janvier 1994 (décret d'application n° 94-714 du
18 août 1994)
a permis la prise en compte pour le calcul de la
retraite proportionnelle des chefs d'exploitation, de tout ou partie des
années pendant lesquelles ils ont été aides familiaux, ces
années donnant lieu à l'attribution de points de retraite
gratuits. Pour les exploitants déjà retraités avant 1994,
la carrière a été reconstituée fictivement ; pour
ceux retraités à compter de 1994, le nombre de points gratuits
est calculé en fonction de leur carrière réelle. Pour en
bénéficier, l'intéressé doit justifier d'un minimum
de 17,5 années de chef d'exploitation et de 32,5 années
de non-salarié agricole.
Le décret n° 95-289 du 15 mars 1995 portant
application de l'article 71 de la loi de modernisation agricole
a
rendu possible le cumul des droits propres et des droits dérivés
pour les veufs et les veuves. L'interdiction de cumul a été
levée par tiers sur trois ans de 1995 à 1997 : la retraite
personnelle peut ainsi être cumulée avec une pension de
réversion correspondant à 54 % de la retraite
proportionnelle du décédé et d'un tiers de la retraite
forfaitaire dudit décédé en 1995, des deux tiers en 1996,
et de la totalité à partir de 1997. Quant aux veufs et veuves
déjà titulaires d'une pension de réversion avant 1995 et
s'étant acquis des droits à une retraite personnelle, ils
bénéficient d'une majoration forfaitaire de 6.000 francs
mise en place par tiers sur trois ans de 1995 à 1997.
La loi de finances pour 1997
a instauré un ensemble de mesures
concernant les chefs d'exploitation, et les autres actifs, conjoints et aides
familiaux (
décret d'application n° 97-163 du
24 février 1997
). Une majoration forfaitaire de
1.000 francs en 1997 et de 1.500 francs à compter de 1998 a
été accordée aux conjoints, aides familiaux et chefs
d'exploitation ayant une carrière courte (moins de 17,5 ans),
à condition d'avoir liquidé leur retraite avant 1998 et de
justifier d'un minimum de 32,5 années de non-salarié
agricole.
Pour les chefs d'exploitation à carrière longue, retraités
avant 1997, des majorations de points ont été accordées
pour les bénéficiaires justifiant de retraite d'au moins
32,5 années d'activité non salariée agricole, dont au
moins 17,5 années en tant que chef d'exploitation. Pour les chefs
d'exploitation retraités depuis 1997, des majorations de points de
retraite ont été attribuées aux intéressés
justifiant de 37,5 années, tous régimes confondus et
17,5 années de chef ou assimilé.
La loi de finances pour 1998
a complété les dispositifs
précédents en relevant la retraite des conjoints, aides familiaux
et chefs d'exploitation ayant une carrière courte, à condition
d'avoir liquidé leur retraite avant 1998 et de justifier d'un minimum de
32,5 années de non-salarié agricole (
décret
d'application n° 98-125 du 3 mars 1998
). La majoration des
conjoints et aides familiaux est fixée à 5.100 francs par an.
Le projet de loi d'orientation agricole 1998
intègre une nouvelle
mesure de revalorisation des avantages vieillesse servis aux conjoints, aux
aides familiaux et les chefs d'exploitation à carrière courte.
Une majoration gratuite de points de retraite proportionnelle, permettant de
prolonger l'effort consenti aux aides familiaux retraités avant 1998
sera accordée aux aides familiaux retraités à compter du
1
er
janvier 1998 et justifiant d'un minimum de
32,5 années d'activité non salariée agricole et d'un
maximum de 17,5 années de chef d'exploitation.
Cette mesure
inclut également un dispositif d'harmonisation des
carrières pour le calcul de la majoration des pensions, au titre des
périodes accomplies en tant que membre de la famille. Environ
20.000 retraités seraient concernés.
4. L'intégration, dans le projet de BAPSA pour 1999, des
dispositions figurant dans le projet de loi d'orientation agricole.
Ces
dispositions permettent l'attribution gratuite de points de retraite
proportionnelle aux conjoints et aides familiaux qui prennent leur retraite
à compter du 1
er
janvier 1998, ce qui
bénéficierait en 1999, à environ 32.000 nouveaux
retraités, pour un coût évalué à
131 millions de francs.
2. Les dépenses d'assurance maladie sont maîtrisées
Les
dépenses d'assurance maladie maternité et
invalidit
é sont évaluées pour 1999, à
33,794 milliards de francs
, soit un montant quasiment identique
à celui inscrit en loi de finances pour 1998, mais supérieur de
1,6 % aux prévisions de réalisation 1998.
Cette faible évolution s'explique à la fois par une meilleure
maîtrise des dépenses dans le régime agricole que dans le
régime général, et par une baisse du nombre d'assujettis.
Dépenses maladie - maternité - invalidité du régime agricole
|
|
LFI 1998 |
LFI 1999 |
Evolution en % |
|
Total Soins de ville + établissements sanitaires hors DGH |
19.264 |
19.155 |
- 0,57 |
|
DGH y compris régularisations |
13.311 |
13.464 |
+ 1,15 |
|
DOM |
461 |
457 |
- 0,88 |
|
Assurance personnelle |
189 |
210 |
+ 11,11 |
|
Pension d'invalidité |
473 |
453 |
- 4,23 |
|
Allocation de remplacement |
58 |
55 |
- 5,17 |
|
TOTAL |
33.756 |
33.794 |
+ 0,11 |
DGH : Dotation Globale Hospitalière
Le projet de BAPSA pour 1999 n'a pas tenu compte, en ce qui concerne
l'allocation de remplacement, de l'article 23 du projet de loi d'orientation
agricole qui prévoit que la prise en charge sera désormais totale.
En effet, seule une femme sur trois en agriculture sollicite le
bénéfice de l'allocation de remplacement en cas de
maternité. Cette situation, préoccupante en termes de
santé publique, est due notamment au surcoût restant à la
charge de l'exploitante. La suppression du ticket modérateur,
actuellement de 10 %, permettra un recours plus large à la formule
de remplacement, qui s'applique aussi bien pour les conjointes participant aux
travaux que pour celles qui ont le statut d'associé ou de
co-exploitant.
3. Les dépenses de prestations familiales décroissent en raison de la baisse du nombre de bénéficiaires
Les
dépenses de prestations familiales, évaluées à
3,948 milliards de francs, continuent leur décroissance
(- 3,35 % par rapport à l'an dernier) en raison de la
poursuite de la baisse du nombre de bénéficiaires (entre - 5
et - 7 % selon les prestations).
Cette diminution des effectifs de bénéficiaires de prestations
familiales provient essentiellement :
- de la diminution de la population agricole ;
- du vieillissement de cette même population ;
- de l'augmentation du célibat dans le milieu agricole.
Effectifs de familles bénéficiaires de prestations familiales
|
Type de prestations |
1998 |
1999 |
Evolution |
|
Allocations familiales |
102.037
|
97.037 |
- 4,9 % |
|
Complément familial |
24.468 |
23.245 |
- 5,0 % |
|
Allocation soutien familial |
3.278 |
3.115 |
- 5,0 % |
|
Allocation d'éducation spéciale |
1.991 |
1.991 |
0 % |
|
Allocation aux adultes handicapés |
19.810 |
18.146 |
- 8,4 % |
|
Allocation de logement à caractère familial |
17.530 |
16.917 |
- 3,5 % |
|
Allocation parentale d'éducation |
7.503 |
6.978 |
- 7,0 % |
|
Allocation de rentrée
scolaire
|
130.798 |
122.950 |
- 6,0 % |
|
AJE-APJE " longue " + " courte " |
14.847 |
13.808 |
- 7,0 % |
|
APL |
48.787 |
48.299 |
- 1,0 % |
Source : ministère de l'Agriculture
(*) en tenant compte de la mise sous condition de ressources des allocations
familiales
Il est à noter que le projet de BAPSA pour 1999 a été
construit en tenant compte d'une revalorisation de la base mensuelle des
allocations familiales de 1,2 %. Elle ne sera finalement que de 0,71 %.
Votre commission des Affaires sociales l'a regretté lors de l'examen du
projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Votre rapporteur souhaite formuler les deux observations suivantes :
- premièrement, le Gouvernement semble avoir changé d'avis
sur la question de la revalorisation de la base mensuelle des allocations
familiales entre l'élaboration du BAPSA et l'élaboration du
projet de loi de financement de la sécurité sociale ;
- deuxièmement, il existe une contradiction entre ce que vote le
Parlement dans le cadre du projet de loi de financement de la
sécurité sociale et ce qu'il approuve dans le cadre du BAPSA,
même si la différence pour le montant des prestations familiales
agricoles est de l'épaisseur d'un trait.
En outre, le projet de BAPSA pour 1999, s'il tient compte du retour à
l'universalité des allocations familiales, ne prend pas en
considération l'ensemble des mesures proposées à
l'occasion du projet de loi de financement de la sécurité sociale
(recul des majorations d'âge, extension de l'allocation rentrée
scolaire aux familles ayant un enfant...).
Pour conclure sur les dépenses, il est à noter que des
crédits de 100 millions de francs sont prévus pour financer
les étalements et les prises en charge partielles des cotisations pour
les exploitants en difficulté (110 millions en 1998). Cette
enveloppe avait été créée pour accompagner la
réforme des cotisations, lancée en 1990.
Enfin, les crédits correspondant aux moyens de fonctionnement du BAPSA
(91 millions de francs en 1998), sont transférés sur le
budget général du ministère.
B. UNE CONTRIBUTION MOINDRE DES FINANCEMENTS STRICTEMENT BUDGÉTAIRES
Le
financement du BAPSA peut se décomposer en quatre agrégats :
1- cotisations professionnelles ;
2- taxes affectées ;
3- ressources provenant de la sécurité sociale ;
4- dépenses strictement budgétaires.
Une présentation du BAPSA par agrégat permet d'apprécier
la structure très particulière de financement du régime.
Evolution relative de la structure de financement du BAPSA
|
Comptes agrégés |
Structure 1998 |
Structure 1999 |
|
Cotisations professionnelles |
18,47% |
19,02% |
|
Taxes |
29,64% |
30,94% |
|
Sécurité sociale |
42,32% |
43,86% |
|
Etat |
9,57% |
6,13% |
|
Recettes diverses |
0,00% |
0,06% |
|
Total |
100,00% |
100,00% |
Evolution 1999/1998 des diverses sources de financement du BAPSA
|
Comptes agrégés |
1998 LFI |
1999 PLF |
Evolution |
|
Cotisations professionnelles |
16.276 |
16.955 |
4,17% |
|
Taxes |
26.174 |
27.586 |
5,39% |
|
Sécurité sociale |
37.298 |
39.105 |
4,84% |
|
Etat |
8.432 |
5.466 |
-35,18% |
|
Recettes diverses |
|
50 |
|
|
Total |
88.180 |
89.162 |
1,11% |
1. Les contributions professionnelles progressent
A partir de 1990, la réforme des cotisations sociales des non-salariés agricoles a progressivement substitué à partir de 1990 l'assiette " revenu professionnel " (sur les trois dernières années) à l'assiette " revenu cadastral ". Cette réforme s'est achevée en 1996. Les cotisations professionnelles sont, par définition, davantage sensibles à l'évolution du revenu agricole. La mise en place de la réforme a eu pour conséquence une baisse du financement professionnel en 1994 et 1995, prenant en compte les années défavorables (1991, 1992 et 1993). En conséquence, elles augmentent à nouveau depuis 1996, le revenu agricole ayant fortement progressé en 1994 et en 1995.
Evolution des principales composantes du revenu brut agricole
(en %)
|
|
1996/1995 |
1997/1996 |
|
Revenu brut agricole (valeur) |
- 0,8 |
+ 3,1 |
|
Nombre d'exploitations |
- 3,8 |
- 3,8 |
|
RBA moyen par exploitation en valeur courante |
+ 3,2 |
+ 7,1 |
|
Prix du PIB |
+ 1,4 |
+ 1,1 |
|
RBA moyen par exploitation en valeur réelle |
+ 1,7 |
+ 6,0 |
Source : comptes de l'agriculture
Comme en 1998, il ne subsiste aucune taxe sur les produits agricoles ; le
démantèlement des taxes supportées par les producteurs de
betteraves, céréales et oléagineux est parallèle
à la réforme des cotisations.
Les contributions professionnelles sont ainsi constituées en
totalité par les cotisations professionnelles. Elles devraient
représenter 16,9 milliards de francs en 1999, soit 19 % des
recettes du BAPSA, contre 18,4 % en 1998.
Les cotisations professionnelles intègrent le reversement de CSG due au
titre de la perte de cotisations dans le cadre du basculement CSG/cotisations
maladie.
Les cotisations connaissent une variation inégale. Une partie des
cotisations d'assurance vieillesse (AVA) connaît ainsi une progression
particulièrement forte (+ 9 %), ce qui s'explique par la prise en
compte anticipée d'une mesure du projet de loi d'orientation agricole
(art. 20 et 21), qui vise à instituer un droit à la retraite
proportionnelle pour les personnes choisissant le nouveau statut de conjoint
collaborateur.
Les cotisations professionnelles
(en millions de francs)
|
|
1998 LFI |
1999 PLF |
Evolution |
|
Cotisations professionnelles |
16.276 |
16.955 |
4,17% |
|
dont compensation CSG |
4.275 |
4.428 |
3,58% |
|
dont cotisations |
12.001 |
12.527 |
4,38% |
|
Cotisations prestations familiales |
1.981 |
2.071 |
4,54% |
|
Cotisations AVI (art. 1123 a et 1003-8 code rural) |
1.663 |
1.666 |
0,18% |
|
Cotisations AVA (art. 1123 b et 1003-8 code rural) |
3.928 |
4.283 |
9,04% |
|
Cotisations AMEXA |
4.112 |
4.182 |
1,70% |
|
Cotisations d'assurance veuvage |
46 |
47 |
2,17% |
|
Cotisations d'assurance volontaire et personnelle |
1 |
1 |
0,00% |
|
Cotisations acquittées dans les DOM |
13 |
13 |
0,00% |
|
Cotisations de solidarité |
257 |
264 |
2,72% |
Deux
remarques peuvent être faites sur le manque de lisibilité de
l'effort contributif des exploitants agricoles :
1) Le BAPSA ne prend pas en compte les cotisations
complémentaires ;
Il convient de rappeler que le BAPSA ne retrace pas véritablement la
contribution des non-salariés agricoles au financement de leur
régime, puisqu'il ne prend pas en compte les cotisations dites
" complémentaires ", dues au titre de la gestion et de
l'action sanitaire et sociale des caisses de mutualité sociale agricole.
Ces cotisations complémentaires représentent un montant de
3,1 milliards de francs en 1999.
2) Le BAPSA prend en revanche en compte les cotisations de
solidarité, qui ne sont pas génératrices de droit.
Elles visent respectivement :
- les personnes affiliées à un autre régime mettant
en valeur une exploitation agricole comprise entre 2 ou 3 hectares et la
moitié de la surface minimale d'installation ;
- les associés non exploitants de société
agricoles ;
- les travailleurs indépendants mettant par ailleurs en valeur,
à titre secondaire, une exploitation supérieure à la
moitié de la surface minimum d'installation (SMI).
2. L'évolution favorable des taxes affectées s'explique par les prévisions de croissance retenues par le Gouvernement
Les
recettes de taxes
, principalement celles de TVA, ont été
évaluées à
27,6 milliards de francs
, soit une
augmentation de 5,4 % (31 % des recettes).
La cotisation additionnelle à la taxe foncière sur le non
bâti (48 millions de francs en 1998), instituée en 1959
" à titre provisoire ", est supprimée par l'article 33
du projet de loi de finances pour 1999.
Les taxes affectées au BAPSA
(en millions de francs)
|
|
1998 |
PLF 1999 |
Evolution |
|
Taxe sur les farines |
340 |
341 |
0,29% |
|
Taxe sur les tabacs |
438 |
479 |
9,36% |
|
Taxe sur les corps gras alimentaires |
621 |
659 |
6,12% |
|
Prélèvement sur le droit de consommation sur les alcools |
117 |
117 |
0,00% |
|
Cotisations assises sur les polices d'assurance automobile |
394 |
376 |
-4,57% |
|
Cotisation incluse dans la taxe sur la valeur ajoutée |
29.079 |
30.799 |
5,91% |
|
Cotisation additionnelle foncière non bâti |
48 |
|
|
|
Restitutions de TVA |
-4.863 |
-5.185 |
6,62% |
|
TVA après restitution |
24.216 |
25.614 |
5,77% |
|
Total taxes |
26.174 |
27.586 |
5,39% |
3. Les transferts des organismes de sécurité sociale connaissent une évolution contrastée
Ces
transferts ne sont pas toujours sans lien avec le monde agricole. Les
régimes de sécurité sociale des non-salariés -dans
le cadre législatif actuel- bénéficient de la C3S. Cette
contribution est acquittée par les sociétés agricoles,
à condition que le chiffre d'affaires dépasse 5 millions de
francs. Le montant acquitté par les sociétés agricoles est
évalué à 500 millions de francs.
Il est également nécessaire de préciser qu'il ne s'agit
pas exactement des versements des autres régimes de
sécurité sociale. Tous les régimes
bénéficient ainsi du Fonds de solidarité vieillesse (FSV),
qui prend en charge les avantages non contributifs. Le régime agricole
est un bénéficiaire important du FSV en raison de la faiblesse
des pensions d'assurance vieillesse.
Versements des organismes de sécurité sociale
(en millions de francs)
|
|
LFI 1998 |
PLF 1999 |
Evolution |
|
Versements compensation |
32.467 |
34.001 |
4,72% |
|
Contribution CNAF |
1.565 |
1.400 |
- 10,54% |
|
Versements C3S |
|
1.000 |
|
|
Versements FSV |
3.266 |
2.704 |
- 17,21% |
|
Total hors C3S |
37.298 |
38.105 |
2,16 % |
|
Total |
37.298 |
39.105 |
4,84% |
Les
transferts de compensation démographique
sont estimés
à 34 milliards de francs, en progression de 4,7 % par rapport
à la loi de finances pour 1998 (38 % des recettes).
Ces transferts se divisent entre compensation maladie (7 milliards de francs)
et compensation vieillesse (27 milliards de francs).
Compte tenu de l'intégration financière de la branche famille,
la CNAF verse au BAPSA une contribution couvrant la différence entre
les cotisations familiales des exploitants et les prestations familiales dont
ils bénéficient
(hors bourses et allocations aux adultes
handicapés). Le déclin rapide et continu de cette contribution
depuis 1995 s'explique donc tout à la fois par la bonne tenue des
cotisations, corrélées à l'évolution du revenu
agricole, et la diminution des prestations versées, du fait de la baisse
des effectifs de bénéficiaires.
Les remboursements du fonds de solidarité vieillesse
baissent
à un rythme très important (- 17 %).
Le financement des majorations pour enfants du régime agricole par le
FSV, qui représentent 2.172 millions de francs, n'est pas pris en compte
dans le budget annexe. Dans ces conditions, les 2.704 millions de francs
proposés pour 1999 correspondent essentiellement au financement du
minimum vieillesse pour les exploitants agricoles, dont les dépenses
atteindraient 2.652 millions de francs en 1998. La diminution très
importante des dépenses liées au minimum vieillesse rend compte
de l'effort entrepris depuis cinq ans pour revaloriser les retraites agricoles
: ces dépenses représentaient encore 4.402 millions de
francs en 1995.
La poursuite du recul des transferts du FSV s'explique également par le
renouvellement des générations de retraités agricoles, les
" jeunes " retraités ayant en principe acquis plus de points
de retraite que leurs aînés.
Le BAPSA devrait bénéficier, en 1999, d'un
versement au titre
de la contribution sociale de solidarité des sociétés
(C3S)
.
Son montant est fixé dans le bleu budgétaire
à 600 millions de francs, et à 1 milliard dans le projet de loi
de financement de la sécurité sociale. Un amendement
adopté à l'Assemblée nationale a rendu cohérents
-sur ce point- le projet de BAPSA pour 1999 et le projet de loi de financement
de la sécurité sociale, en majorant les crédits de 400
millions de francs.
Le BAPSA perdra cette ressource à partir de 1999, dans le cadre de
l'attribution des excédents du C3S au FSV pour financer le " fonds
de réserve " des retraites (art. 2 du projet de loi de financement
de la sécurité sociale).
Il convient de rappeler que le BAPSA était -théoriquement- l'un
des régimes attributaires des excédents de la C3S. Il n'en a
profité qu'en 1992-1993, à l'occasion d'un tour de passe-passe
budgétaire consistant à réduire le déficit
budgétaire par un " siphonnage "
3(
*
)
des réserves de C3S en sa faveur.
Votre commission s'est montrée favorable, à l'occasion de la
discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale
pour 1999, à une règle simple d'affectation des excédents
de C3S. Elle n'est pas opposée à ce que le BAPSA perde cette
source de financement, qui s'était avérée
" virtuelle ", à l'exception du précédent
fâcheux des années 1992-1993. Elle observe toutefois que financer
une mesure de revalorisation des retraites (c'est-à-dire une
dépense pérenne) par l'affectation d'une ressource exceptionnelle
n'est pas de bonne gestion.
4. Les contributions du budget général diminuent de manière très sensible
Les évolutions des précédentes ressources expliquent le recul de la subvention du budget de l'Etat.
|
Etat |
LFI 1998 |
PLF 1999 |
Evolution
|
|
Versements du FSI |
108 |
107 |
- 0,93% |
|
Remboursement AAH |
518 |
456 |
- 11,97% |
|
Subvention d'équilibre |
7.806 |
4.903 |
- 37,19% |
|
Total |
8.432 |
5.466 |
- 35,18% |
La subvention d'équilibre représente désormais 5,5 % des recettes du BAPSA.
III. LES PERSPECTIVES DU RÉGIME DES EXPLOITANTS AGRICOLES : L'AUTONOMIE ET LA MODERNISATION DE LA MSA SONT NÉCESSAIRES
A. L'INTÉGRATION PROTECTRICE DU BUDGET ANNEXE DANS LA LOI DE FINANCEMENT EST POSSIBLE
1. Le BAPSA est un héritage historique
Le BAPSA
a été créé par l'article 58 de la loi de finances
pour 1960 (n° 59-1454 du 26 décembre 1959). Il est régi
par les articles 1003-1 à 1003-7 du code rural.
En raison de la structure démographique très défavorable
du monde agricole, le régime des exploitants agricoles est l'un des
régimes de sécurité sociale qui dépend le plus de
la solidarité des autres régimes et du contribuable. Le BAPSA
n'est pas un cas unique ; plusieurs régimes spéciaux
bénéficient de subventions d'équilibre, sans faire pour
autant l'objet d'un budget annexe : SNCF, marins, mineurs...
L'existence d'un budget annexe donne au monde agricole l'assurance que ce
budget sera toujours équilibré comptablement et que le budget
général assurera -en dernier ressort- cet équilibre.
Il apparaît à l'analyse que le statut de budget annexe n'est pas
-en lui-même- source d'équilibre systématique.
L'exécution du BAPSA peut révéler un excédent ou un
déficit (art. 1003-6 du code rural). Un fonds de roulement existe.
Le BAPSA et le droit budgétaire
Le
système des budgets annexes est un cadre juridique (art. 20 à 22
de l'ordonnance de 1959) créé pour les services de l'Etat
producteurs de biens et services marchands.
Un régime de sécurité sociale financé par des
prélèvements obligatoires, des transferts et des subventions
diverses n'est pas un service de l'Etat producteur de services marchands.
La loi de finances pour 1995 comportait une disposition visant à faire
prendre en charge les majorations de retraites pour enfants par le Fonds de
solidarité vieillesse (FSV) dans les deux régimes où elles
ne l'étaient pas encore : celui des fonctionnaires et celui des
exploitants agricoles. Le Conseil constitutionnel a censuré l'article
dans sa décision 94-351 DC du 29 décembre 1994, en vertu du
principe de l'universalité budgétaire. Le seul fait de
présenter dans le BAPSA la dépense et le remboursement par le FSV
lui est apparu contraire à ce principe, comme il l'a
précisé par la décision 95-369 DC du 28 décembre
1995.
Certaines lignes actuelles du BAPSA ne respectent pas le principe
d'universalité, comme la ligne 70-51
" Remboursement de
l'allocation aux adultes handicapés "
(par le budget
général) ou la ligne 70-53
" Contribution de la
CNAF ".
2. L'articulation du BAPSA et de la loi de financement de la sécurité sociale est difficile
Depuis
la création par la loi organique du 22 juillet 1996 des lois de
financement de la sécurité sociale, il est permis de s'interroger
sur le bien-fondé de maintenir le cadre comptable du BAPSA. Il faut
rappeler toutefois que cette question avait été
éludée lors de la discussion de la loi organique.
Il faut reconnaître que le projet de BAPSA pour 1998 a donné des
arguments de poids aux partisans d'une intégration du BAPSA dans la loi
de financement. En effet, l'articulation du BAPSA et de la loi de financement
s'est avérée impossible.
Le projet de BAPSA pour 1998 a été construit " à
droit constant ", sans tenir compte de la poursuite du basculement des
cotisations sociales maladie sur la CSG et de la mise sous condition de
ressources des allocations familiales proposés par le projet de loi de
financement.
Le calendrier d'élaboration des deux projets (le projet de BAPSA
étant élaboré plus tôt que le projet de loi de
financement) n'est pas seul en cause. Lors de la discussion budgétaire
1998, un amendement de coordination a été nécessaire pour
mettre en conformité la loi de finances avec la loi de financement.
La suppression du BAPSA n'est pas, pour autant, possible actuellement. La loi
de financement de la sécurité sociale donne des informations
incomplètes sur le régime des exploitants agricoles, tandis que
le BAPSA ne donne pas davantage l'ensemble des informations nécessaires.
La lecture comparée du fascicule budgétaire (" bleu ")
BAPSA et des comptes prévisionnels du régime des exploitants
agricoles présentés en annexe du projet de loi de financement
laisse apparaître une différence de présentation. Le BAPSA
est, en effet, plus détaillé, notamment en ce qui concerne les
recettes ; l'annexe de la loi de financement les regroupe par
catégories, alors que le BAPSA permet d'identifier chacune des
cotisations ou des impositions.
La loi de financement permet d'apprécier les frais de gestion du
régime, son action sanitaire et sociale, d'apprécier les
majorations de retraite pour âge prises en charge par le FSV. Le BAPSA
permet de connaître non seulement le détail des recettes, mais
également les prestations familiales agricoles et les recettes
correspondantes.
Une analyse approfondie du régime des exploitants agricoles suppose
ainsi de combiner les informations fournies par le cadre comptable du BAPSA et
le cadre comptable des lois de financement.
3. L'autonomie du régime agricole ne doit pas être remise en cause
La Cour
des comptes a consacré à la protection sociale agricole en 1996
le chapitre VI de son rapport 1996. Certaines orientations de son rapport ont
pu laisser croire qu'elle remettait en cause l'existence même du
régime.
S'interroger sur l'existence d'un budget annexe -qui n'est qu'un cadre
comptable- ne conduit pas à remettre en cause les
spécificités du régime agricole.
A bien des égards, le régime agricole, dans son aspect
multirisques, est bien plus satisfaisant que l'organisation cloisonnée
par branches du régime général. Les assujettis du
régime agricole ont le plus souvent un interlocuteur unique. Le lien de
proximité -quasi inexistant dans le régime général-
est ainsi assuré. La gestion décentralisée du
régime, par les caisses de mutualité sociale agricole, est un
atout.
Un autre argument utilisé pour défendre le BAPSA est celui de la
compétence. Son intégration dans la loi de financement serait
considérée comme portant atteinte à l'unité
d'action du ministère de l'Agriculture vis-à-vis du monde
agricole. La réponse apportée à votre rapporteur, dans le
cadre du traditionnel questionnaire budgétaire est claire :
" Le fait que le BAPSA demeure un budget annexe permet au
ministère de l'agriculture d'en assurer la parfaite maîtrise, et
de pouvoir ainsi seul mettre en oeuvre la politique sociale à
l'égard des exploitants, et de disposer d'une information directe sur
l'exécution de ce budget, la qualité de cette information
étant également précieuse pour le Parlement. "
Votre rapporteur estime qu'un système de protection sociale pour les
agriculteurs doit dépendre à l'évidence du
ministère de l'agriculture. Mais l'intégration du BAPSA dans la
loi de financement n'est nullement contradictoire avec ce maintien de
compétence. Un certain nombre de régimes publics et
spéciaux -et au premier rang desquels le régime des
fonctionnaires de l'Etat- sont ainsi " couverts " par la loi de
financement, sans que le ministère des affaires sociales soit
réellement " compétent " sur leur sort.
En conséquence, la suppression éventuelle du BAPSA
nécessite une modification préalable de la loi organique du 22
juillet 1996, afin que le Parlement dispose -dans un cadre unique- de
l'ensemble des informations qui lui sont données actuellement dans deux
cadres comptables.
Votre rapporteur est ainsi en accord avec les orientations
dégagées par M. Charles Descours, rapporteur pour les
équilibres financiers généraux et l'assurance maladie du
projet de loi de financement de la sécurité sociale pour
1999
4(
*
)
: "
Une intégration
du BAPSA dans la loi de financement semblerait logique (...) sous trois
conditions : 1. Assurer le même niveau d'informations ;
2. Etre préparée en concertation avec le monde
agricole ; 3. Garantir l'autonomie du régime
agricole
".
B. LA QUESTION DES RETRAITES RESTE CENTRALE
1. L'effort d'amélioration doit être poursuivi
Le
montant minimal des retraites agricoles n'atteint pas encore le minimum
vieillesse. Il convient de rappeler que leur montant apparaissait acceptable il
y a encore vingt-cinq ans, en raison de différents
éléments, qui ont connu une évolution importante.
1- Les retraites étaient, de manière
générale, d'un niveau très faible
: les
disparités apparaissaient moins importantes entre les agriculteurs et le
reste de la population.
Force est de constater que les conditions de vie des retraités ont
considérablement progressé au cours des vingt dernières
années. Le revenu moyen d'un retraité est désormais
équivalent à celui d'un actif. Dès lors, les retraites
agricoles apparaissent les seules à être très basses.
2- Les exploitants agricoles continuaient à travailler le plus
longtemps possible
.
L'abaissement de l'âge de la retraite dans le régime
général a eu un effet indirect. Les exploitants agricoles
arrivant à l'âge de 60-65 ans au début des années
quatre-vingt-dix n'ont pas souhaité rester en activité,
contrairement aux générations précédentes.
3- Les solidarités familiales jouaient un rôle plus
important
.
Du fait de l'évolution de la société, même en milieu
rural, ces solidarités -sans bien sûr s'effacer- jouent un
rôle moins important.
4- Les agriculteurs, comme l'ensemble des non-salariés,
pouvaient bénéficier de la vente de leur exploitation.
Cette vente représentait un pécule important, permettant de
pallier la faiblesse des retraites. Mais la vente de ces exploitations, en
raison de la diminution du nombre d'exploitants, n'est plus possible. Les
artisans et les commerçants sont d'ailleurs dans une situation peu
différente.
Ces évolutions expliquent la volonté affichée depuis 1993
par les gouvernements de relever le niveau minimum des retraites agricoles. Le
Gouvernement actuel a annoncé un " plan pluriannuel "
correspondant la législature (1997-2002). Comme le projet de loi
d'orientation agricole ne contenait aucune disposition relative à un
échéancier de revalorisation des retraites agricoles, un
amendement a été voté par l'Assemblée nationale,
à l'occasion de la discussion en première lecture du projet de
loi d'orientation agricole.
Le
rapport sur les retraites agricoles prévu par le projet de loi
d'orientation agricole adopté par l'Assemblée nationale en
première lecture
Article 1
er
ter (nouveau)
" Le Gouvernement déposera, avant le 31 mars
1999, un
rapport décrivant, catégorie par catégorie,
l'évolution qu'il compte imprimer aux retraites agricoles au cours de la
période du 30 juin 1997 au 30 juin 2002. Un développement
particulier sera consacré aux mesures envisagées, au cours de
cette période avec un effort plus important à son début,
pour revaloriser les plus faibles pensions. "
La réduction importante de la subvention d'équilibre du budget de
l'Etat montre qu'il existe des marges en 1999, qui ne seront peut-être
pas disponibles l'an prochain. L'effort aurait pu ainsi être plus
important.
L'objectif d'amener les retraites les plus basses au minimum vieillesse, pour
les agriculteurs ayant cotisé 150 trimestres, apparaît un
impératif. Le montant minimal pour les chefs d'exploitation est
désormais de 3.000,00 francs, à comparer aux 3.470,00 francs par
mois du minimum vieillesse pour une personne seule.
Le coût de cet objectif serait de 3,5 milliards de francs (en sus de
la revalorisation prévue pour 1999). Il s'agit d'un coût brut,
puisque -par définition- les versements du FSV seraient fortement
réduits.
Cet objectif pourrait être atteint en 2002, si l'effort annuel
constaté depuis 1994 se poursuit au même rythme.
Au-delà, l'objectif généreux de parvenir à des
pensions égales à 75 % du SMIC pose des problèmes de
principe.
Tout d'abord, sur les 2,1 millions bénéficiaires d'une pension de
retraite agricole au 1
er
janvier 1997, seules 622.000 personnes
avaient validé 150 trimestres ou plus en tant que
non-salariés agricoles (carrière complète) et 265.000 de
130 (32 années et demie) à 149 trimestres. Plus d'1,2 million de
personnes touchent ainsi une retraite du régime agricole, alors que,
soit elles n'ont que marginalement ou brièvement exercé une
activité agricole et perçoivent une pension d'un autre
régime (les " polypensionnés "), soit elles ont
travaillé toute leur vie et exclusivement dans l'agriculture, mais n'ont
commencé à cotiser que très tardivement : il en est
ainsi, aujourd'hui, des veuves et des conjointes les plus âgées.
Un polypensionné du régime agricole ne reçoit de ce
régime que 29 % du montant global de ses avantages vieillesse.
Améliorer la situation de l'ensemble des personnes ayant moins de
32,5 années de cotisations reviendrait à donner des
avantages indus aux polypensionnés.
Le " ciblage " de mesures favorables aux titulaires de très
faibles pensions de retraite agricole, et ne touchant pas d'autres avantages
vieillesse, est difficile à mettre en oeuvre.
L'objectif de pensions égales à 75 % du SMIC ne pourrait
ainsi s'appliquer qu'aux chefs d'exploitation ayant validé cent
cinquante trimestres. Mais cet objectif reviendrait à verser des
pensions de retraite nettement supérieures à celles de
salariés ayant cotisé sur un revenu équivalant au SMIC. Un
nombre important de retraités agricoles bénéficierait
d'une retraite à un montant supérieur à leurs revenus
d'activité. De manière générale, la
détermination d'un minimum de retraite fixé par rapport au SMIC
soulève un problème qui concerne l'ensemble des régimes
sociaux.
Votre rapporteur est favorable à l'objectif de relever les retraites
agricoles les plus basses au montant du minimum vieillesse. Il constate que
l'objectif consistant à parvenir à 75 % du SMIC pose des
problèmes qui dépassent largement le cadre du seul régime
agricole.
2. La MSA s'est prononcée en faveur du principe d'un régime complémentaire obligatoire
a) Un régime complémentaire obligatoire semble possible
A
l'occasion d'un colloque du 12 octobre 1998 sur les retraites agricoles,
organisé à l'Assemblée nationale, Mme Jeannette Gros,
présidente de la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole
(CCMSA), s'est prononcée pour le principe d'un régime de retraite
complémentaire obligatoire.
Le rapport démographique du régime (cotisants/retraités)
ne devrait guère se dégrader au cours des vingt prochaines
années (il devrait passer de 0,4 à 0,37), contrairement aux
rapports démographiques prévus dans le régime
général et les régimes spéciaux. En effet, le
nombre de retraités agricoles devrait diminuer dans les dix prochaines
années.
Evolution du nombre de retraités agricoles
|
|
1977 |
1987 |
1997 |
2007 |
|
en million |
1,8 |
1,8 |
2,1 |
1,8 |
Cette
période de stabilisation démographique semble favorable à
l'instauration d'un régime complémentaire obligatoire de retraite
par répartition.
L'Etat et la CCMSA devraient prévoir le principe d'une expertise de
faisabilité, notamment financière. En effet, les charges pesant
sur les agriculteurs étant importantes, il serait difficile de
prévoir un financement professionnel supplémentaire de grande
ampleur.
Les différents régimes complémentaires
créés, chez les salariés comme chez les
non-salariés (CANCAVA et ORGANIC), reposent, en effet, sur le seul
effort des futurs bénéficiaires. S'il était
décidé d'en faire bénéficier les personnes
déjà retraitées, l'Etat pourrait contribuer à la
constitution du régime et à son financement,.
Des dispositions fiscales, dans le cadre d'une remise à plat de la
fiscalité agricole, grande absente du projet de loi d'orientation
agricole, serait sans doute souhaitables. Par ailleurs, la MSA pourrait dans
les années à venir -par des efforts de gestion soutenus- baisser
les taux complémentaires.
La création d'un régime complémentaire obligatoire peut
contrarier la mise en place de dispositifs individuels. Le succès des
contrats COREVA a montré que ces mécanismes répondent
à une véritable demande des agriculteurs.
b) L'expérience des contrats COREVA montre qu'il existe une véritable attente des agriculteurs
Les contrats COREVA
A la
suite du décret du 26 novembre 1990, la MSA avait créé un
régime de retraite complémentaire facultative par capitalisation
(contrats de complément de retraite volontaire agricole, dits contrats
COREVA). Entre 1990 et 1996, 116.000 agriculteurs ont souscrit de tels contrats.
Après avoir saisi la Cour de Justice des Communautés
Européennes (CJCE) par la voie de la question préjudicielle, le
Conseil d'Etat, par un arrêt du 8 novembre 1996, a annulé la
majeure partie du décret du 26 novembre 1990. La CJCE avait en effet
considéré qu'un régime de base ne peut pas gérer
des contrats facultatifs qui relèvent de la concurrence. Le
législateur, par l'article 55 de la loi n° 97-1051 du 18
novembre 1997 d'orientation sur la pêche maritime et les cultures
maritimes a remédié aux inconvénients de cette annulation,
en prévoyant un transfert des contrats COREVA vers les acteurs du
marché. Une garantie intégrale des droits acquis par les
adhérents de COREVA jusqu'au 31 décembre 1996 est ainsi
assurée.
Les opérations de transfert des droits à rente acquis dans le
cadre des contrats COREVA se terminent. Pour les adhérents qui ont
choisi un assureur avant le 30 juin 1998, le transfert s'est
déroulé selon des modalités fixées par la CCMSA et
les assureurs concernés. Ces opérations ont pris plus de temps
que prévu, la MSA ayant pris le soin de procéder à des
vérifications afin que les titulaires de contrats ne soient pas
lésés. Pour les adhérents n'ayant pas choisi d'assureur
avant le 30 juin 1998, le ministère des finances désigne un
organisme vers lequel les droits sont automatiquement transférés.
Avec les contrats COREVA, la MSA avait voulu instituer, par le même
instrument, le deuxième étage (régime
complémentaire) et le troisième étage (régime
d'épargne individuelle du type épargne-retraite). La gestion de
ces contrats COREVA par la MSA présentait un grand nombre d'avantages,
dont le premier était l'existence d'un interlocuteur unique.
Un régime de retraite complémentaire obligatoire par
répartition semble être la seule solution pour que la MSA soit
partie prenante
. La création de ce régime n'est pas exclusive
d'un effort individuel des agriculteurs. Il faut toutefois préciser que
la très grande majorité des produits financiers présents
sur le marché ne semble pas correspondre à leurs
besoins.
3. Le financement du régime des exploitants agricoles apparaît plus que jamais difficile
L'effort contributif des exploitants agricoles ne peut être augmenté. Le " ratio démographique " -c'est-à-dire le rapport cotisants actifs/bénéficiaires (retraités titulaires de droits propres de plus de 65 ans)- s'est dégradé de manière impressionnante depuis une vingtaine d'années :
|
Années |
1980 |
1985 |
1990 |
1995 |
1997 |
|
Ratio démographique |
1,24 |
1,05 |
0,73 |
0,48 |
0,44 |
D'autres ressources du BAPSA peuvent connaître une évolution négative. La compensation démographique sera ainsi affectée par la dégradation de la situation des régimes de retraite. Or, le BAPSA est le seul régime à bénéficier de la compensation généralisée du risque maladie et reçoit 52 % des transferts issus de la compensation généralisée vieillesse.
La compensation généralisée du risque vieillesse en 1996
|
|
Montant en millions de francs |
Régimes qui reçoivent |
Montant en millions de francs |
|
Régime général |
22.442,2 |
BAPSA |
24.406,7 |
|
Fonctionnaires |
12.010,4 |
Salariés agricoles |
13.261,8 |
|
CNRACL |
9.442,7 |
ORGANIC |
4.396,2 |
|
CNAVPL |
2.299,3 |
CANSSM |
2.088,1 |
|
EDF |
761,2 |
CANCAVA |
1.533,1 |
|
Autres régimes spéciaux |
445,2 |
CAMAVIC |
1.085,8 |
|
|
|
Autres régimes spéciaux |
629,2 |
Source : Commission des comptes de la
sécurité
sociale
La suppression, par le projet de loi de financement de la
sécurité sociale, de la " recette " C3S limite encore
davantage les ressources disponibles.
Afin d'assurer le financement du BAPSA dans les prochaines années, il
apparaît ainsi inéluctable de relever le montant de TVA
affectée ou d'augmenter le montant de la subvention d'équilibre
du budget général.
C. LA MUTUALITÉ SOCIALE AGRICOLE DOIT POURSUIVRE SA MODERNISATION, TOUT EN PRÉSERVANT SON AUTONOMIE
1. La mutualité sociale agricole de Corse est un cas exceptionnel
La caisse de mutualité sociale agricole de Corse a fait l'objet d'une analyse approfondie en 1998, sous l'impulsion du rapporteur spécial de la commission des finances de l'Assemblée nationale, M. Charles de Courson, qui a procédé à un contrôle sur place et sur pièces (17-19 juin 1998).
Les constats de la mission de Courson
L'affiliation à la MSA est réalisée sur
des
documents peu fiables.
L'assiette des cotisations des exploitants est manifestement inférieure
à la réalité des revenus.
Le taux de recouvrement des cotisations est désastreux : le taux de
recouvrement des cotisations agricoles (exploitants et salariés) durant
l'exercice d'émission a été de 38 % en 1997, contre 90 %
pour les cotisations du régime général (URSSAF) et 70 %
pour les impôts directs.
La dette sociale agricole est supérieure à 900 millions de
francs, soit trois fois le revenu agricole de l'île.
Le nombre de titulaires de pensions d'invalidité et de l'allocation aux
adultes handicapés est trois à quatre fois plus important
à la moyenne nationale.
L'existence des polypathologies donnant droit à l'exonération du
ticket modérateur est six à huit fois plus importante.
La Caisse est elle-même totalement désorganisée :
ratio de gestion catastrophique, sureffectif, absentéisme impressionnant.
Le rapport d'information publié par M. Charles de Courson
5(
*
)
ne s'est pas contenté de poser un diagnostic,
mais a formulé des propositions. La mise en place d'un plan social lui
est parue nécessaire, afin de permettre la cessation des exploitations
non viables.
Votre rapporteur constate que la MSA de Corse a failli là où
d'autres institutions ont failli.
Un arrêté du 16 septembre 1998 a retiré l'agrément
au directeur de la Caisse.
Un arrêté du 30 septembre 1998 a suspendu le conseil
d'administration de la MSA de Corse et a nommé un administrateur
provisoire, M. Georges Dorion, inspecteur général des affaires
sociales honoraire.
2. La politique de redressement de la caisse centrale porte déjà ses fruits
a) L'installation d'une nouvelle équipe
La
découverte par la Cour des comptes d'irrégularités graves
dans la gestion de la caisse centrale de mutualité sociale agricole a
conduit le ministre de l'agriculture à suspendre, le 7 juillet
1997, le précédent conseil d'administration et à nommer un
administrateur provisoire pour six mois, M. Christian Barbusiaux.
Une première convention d'objectifs et de gestion, en application de
l'article 1002-4 du code rural, a été conclue le 30 juillet 1997
entre l'Etat et la CCMSA. Cette convention a défini, pour les
années 1997 à 1999, les objectifs prioritaires de la MSA dans les
domaines clés que sont la qualité du service rendu, la
participation aux actions de maîtrise médicalisée des
dépenses d'assurance-maladie, la gestion administrative des caisses, la
prévention et l'action sanitaire et sociale des caisses. Elle a
également mis l'accent -à la suite du rapport de la Cour des
comptes- sur la nécessité de la mise en place ou du renforcement
du service de contrôle spécialisé dans les domaines de
l'assujettissement aux régimes sociaux, de la vérification de
l'assiette des cotisations sociales et de la lutte contre le travail
dissimulé.
Un nouveau conseil d'administration, élu en décembre 1997, et qui
a porté à sa tête Mme Jeannette Gros, s'appuie
désormais sur une nouvelle équipe dirigeante, animée par
M. Daniel Lenoir.
Un avenant n° 1 du 5 décembre 1997 à la convention
d'objectifs et de gestion comporte des dispositions particulières au
fonctionnement de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole.
Ces dispositions prévoient le retour à l'équilibre
financier en trois ans, l'évolution des structures liées à
la caisse centrale de la mutualité sociale agricole et organisent les
relations avec les autorités de tutelle.
Le redressement de la Caisse centrale apparaît en bonne voie. Son retour
à l'équilibre financier en l'an 2000 est possible. D'ores et
déjà, une économie substantielle de 15 millions de
francs a été réalisée sur le budget de 1998,
grâce à une maîtrise des charges de fonctionnement. Cet
effort important devra être poursuivi dans les années qui viennent.
Un rapport annuel d'exécution de la convention d'objectifs et de gestion
a été transmis au ministre de l'agriculture le 14 septembre 1998.
L'adoption d'un nouveau règlement intérieur a permis au Conseil
d'administration de retrouver la plénitude de ses pouvoirs.
b) L'adoption d'une nouvelle convention d'objectifs et de gestion
L'Etat
et la CCMSA s'apprêtent à conclure une nouvelle convention
d'objectifs et de gestion pour la période 1999/2001. Un projet a
été présenté de manière très
détaillée aux représentants des caisses de MSA, aux
différents partenaires (organisations professionnelles agricoles,
organismes de protection sociale) à l'occasion de l'Assemblée
générale de la CCMSA du 4 novembre 1998, réunissant
présidents, administrateurs et délégués élus
de toute la France (près de 450 participants).
Cette nouvelle convention d'objectifs et de gestion vise à assurer une
meilleure couverture sociale des ressortissants, à garantir les
conditions favorables à leur santé, à développer
l'action sanitaire et sociale, à améliorer le recouvrement des
cotisations et, dans le cadre d'une ouverture internationale, à partager
les expériences et le savoir-faire.
Elle vise également une meilleure efficacité du service aux
ressortissants du régime agricole avec un engagement de qualité
vis-à-vis d'eux tout en mobilisant les compétences internes et en
modernisant la gestion des caisses de MSA.
La grande nouveauté sera sa déclinaison en contrats d'objectifs,
conclus entre la CCMSA et chacune des caisses départementales, avant le
31 juillet 1999.
Une évaluation de la mise en oeuvre de la convention d'objectifs et de
gestion sera effectuée à la fin de l'année 1999.
3. Les dépenses de gestion sont maîtrisées
Ces
dépenses comprennent les charges administratives, les dépenses
d'action sanitaire et sociale et les frais de contrôle médical.
La comparaison avec les dépenses de gestion du régime
général est délicate pour deux raisons :
- les caisses effectuent à la fois le paiement des diverses
prestations et le recouvrement des cotisations pour l'ensemble des
salariés et des non-salariés agricoles ;
- la politique d'action sanitaire et sociale des caisses est
centrée sur les besoins de la population agricole, passant davantage par
l'intervention de personnels spécialisés que par l'attribution de
prestations en espèces.
Après avoir augmenté de + 4,2 % en 1997, la progression
des dépenses ralentirait en 1998 à + 1,5 %. Les budgets
1999 devraient continuer à s'inscrire dans une perspective de
maîtrise des dépenses.
4. La mutualité sociale agricole fait preuve d'innovation en matière de politique de santé
La MSA a
proposé les deux premiers réseaux de soins expérimentaux
agréés par la commission Soubie, utilisant avec dynamisme les
possibilités ouvertes par l'ordonnance du 24 avril 1996 relative
à la maîtrise des dépenses de soins.
La CCMSA et la confédération nationale des syndicats dentaires
(CNSD), en collaboration avec des organismes d'assurance maladie
complémentaire ont élaboré
un dispositif
expérimental de prévention et de soins dentaires :
" prophylaxie et soins dentaires chez l'enfant
"
. Ce
projet a été approuvé le 17 mars 1998 par le conseil
d'orientation des filières et réseaux de soins
expérimentaux (" commission Soubie ") et a reçu
l'agrément du ministère de l'emploi et de la solidarité
par un arrêté du 3 septembre 1998.
Ce projet qui vise à empêcher ou à retarder l'apparition de
la maladie carieuse par la technique du " scellement des sillons "
sur les dents de 6 ans et de 12 ans, devrait débuter dès le
1
er
janvier 1999.
La mutualité sociale agricole a également proposé
un
réseau gérontologique
, qui a pour objet de permettre le
maintien à domicile, le plus longtemps possible, dans des conditions
sanitaires et sociales optimales, au plus grand nombre de personnes
âgées dépendantes (30 % des personnes
âgées de plus de 60 ans habitent dans des communes rurales souvent
isolées).
Ce projet a reçu un avis favorable de la commission Soubie le
6 octobre 1998.
Votre commission ne peut que se féliciter de ce dynamisme,
contrastant avec l'inertie du Gouvernement en la matière,
dénoncée par notre excellent collègue M. Charles
Descours à l'occasion de son rapport sur le projet de loi de financement
de la sécurité sociale en 1999
6(
*
)
,
alors que l'ordonnance du 24 avril 1996 vise à expérimenter
de nouveaux modes d'exercice de la médecine libérale, à la
fois pour améliorer les soins et en diminuer les coûts.
5. Le développement d'une politique contractuelle ne peut réussir que si la tutelle reste " stratégique "
A
l'occasion de la discussion par l'Assemblée nationale, en
première lecture, du projet de loi d'orientation agricole, pas moins de
cinq articles supplémentaires relatifs à la mutualité
sociale agricole ont été ajoutés à l'initiative du
Gouvernement, créant un chapitre V intitulé
" Du
fonctionnement des organismes de mutualité sociale agricole "
au titre II relatif aux exploitations et aux personnes.
Sur la forme, cette insertion de dernière minute, dans un projet qui a
été longuement préparé, est tout à fait
critiquable. La Cour des comptes avait consacré des
développements précis aux errements de la caisse centrale dans
son rapport de septembre 1997. Le référé adressé le
5 novembre 1997 au ministre de l'agriculture faisait le point sur les
insuffisances de la tutelle. En conséquence, il est étonnant de
ne pas avoir prévu de telles dispositions dans le projet de loi initial,
déposé le 10 juin 1998.
Sur le fond, un des articles additionnels apparaît, au premier abord, peu
cohérent avec la volonté par ailleurs affirmée de rendre
la tutelle plus " stratégique " ; cet article tendrait, en
effet, à instituer un commissaire du Gouvernement auprès de la
Caisse centrale, assistant aux séances de l'assemblée
générale et du conseil d'administration.
Cette disposition semble particulièrement maladroite. Elle va à
l'encontre de la responsabilisation des dirigeants d'un régime de
protection sociale et d'investir encore davantage les exploitants agricoles
dans la gestion de leur régime, à travers la nouvelle convention
d'objectifs et de gestion. L'expérience des entreprises publiques montre
d'ailleurs que la présence de représentants de l'Etat dans un
conseil d'administration n'est en aucune façon une garantie.
La transmission préalable de l'ordre du jour et des documents mis en
discussion -qui se pratique déjà- suffirait amplement.
Votre commission aura certainement l'occasion, dans le cadre de son avis au
projet de loi d'orientation agricole, d'affiner ses analyses.
*
* *
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Affaires sociales a émis, à l'unanimité, un avis favorable à l'adoption du projet de BAPSA pour 1999.
1
Pour les salariés, la CSG porte sur
95
% de l'assiette salariale.
2
Soit 37,5 années.
3 Ce terme étant celui utilisé en 1992-1993 par le secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale, qui était alors M. Jean Marmot.
4
Rapport n° 58 (1998 - 1999), tome I, p. 75.
5
Rapport A.N. n° 1058.
6
Rapport n° 58 (1998-1999), tome I, p. 172.