III. LA PARTICIPATION ACCRUE DES LOGEMENTS HLM AU MAINTIEN DU NIVEAU DU PROGRAMME DE CONSTRUCTION DE LOGEMENTS LOCATIFS SOCIAUX.
Le parc HLM est au coeur du dispositif du logement pour les ménages modestes.
Il est estimé à 3.400.000 logements, soit 40 % du parc locatif français et abrite 9 millions de locataires. 33 % de ces locataires se situent dans le quart de la population la plus défavorisée en 1995 contre 12,3 % en 1973. Plus de la moitié des nouvelles attributions est effectuée en faveur de ménages disposant de ressources inférieures à 60 % du plafond réglementaire, ce qui correspond à moins de 8.200 francs de revenus nets mensuels pour un ménage dont le conjoint est actif, avec un enfant.
C'est dire la mission sociale assurée par les organismes HLM aussi bien vis-à-vis des personnes à revenus moyens que des titulaires du RMI ou des familles monoparentales.
Le projet de budget pour 1996 se caractérise par le maintien à un niveau important du programme de logements locatifs sociaux accompagné de l'instauration d'une contribution sur les organismes HLM assise sur le montant des surloyers.
A. LE MAINTIEN DE L'EFFORT EN MATIERE DE LOGEMENT LOCATIF SOCIAL
1. Les objectifs du budget 1996
L'instrument budgétaire privilégié en matière de construction de logements locatifs sociaux est la ligne budgétaire dite ligne fongible qui permet de financer les prêts locatifs aidés (PLA) et les primes à l'amélioration des logements à usage locatif et social (primes PALULOS) : cette ligne budgétaire est maintenue à un niveau élevé puisqu'elle s'élèvera en autorisations de programme à 5,5 milliards de francs pour 1996 contre 5,45 milliards de francs en 1995.
Ce montant permettra tout d'abord de financer 80.000 PLA en 1996, soit un niveau proche des 85.000 PLA inscrit en loi de finances pour 1995. Comme on l'a vu, le niveau des PLA très sociaux au nombre de 20.000, restera identique à celui prévu en 1995.
Le Fonds d'aménagement de la région d'Île-de-France (FARIF) fera l'objet d'un prélèvement de 560 millions de francs, comme l'année dernière, pour faciliter le montage des dossiers dans une zone caractérisée par des coûts fonciers élevés.
De plus, la ligne « fongible » financera 120.000 primes PALULOS conformément à la convention signée le 17 janvier 1995 entre le Gouvernement et l'Union nationale des fédérations d'organismes d'HLM (UNFOHLM) qui vise à la réhabilitation de 600.000 logements sur cinq ans (1995-1999).
2. Les observations de votre commission
Le dispositif d'aide à logement locatif appelle deux observations.
• Tout d'abord, il conviendra d'examiner avec
beaucoup d'attention l'évolution de l'écart entre les montants
engagés en loi de finances et la consommation effective des
crédits.
Selon les calculs effectués par l'Union nationale des HLM le montant moyen des autorisations de programme budgétaires unitaires auraient été sensiblement sous-évalués de 20 % en moyenne pour les PLA et de 7% pour les PALULOS. Il serait regrettable que l'affichage en loi de finances diverge excessivement des possibilités de mise en oeuvre sur le terrain.
• Ensuite, s'agissant des PLA financés par un
prêt du Crédit Foncier de France, adossé aux ressources du
marché, il apparaît que le « bouclage » financier
requiert de manière accrue l'intervention du « 1
%
»
logement ainsi que le versement d'une subvention par la collectivité
locale.
Or, compte tenu des montants de loyers requis pour assurer la viabilité de l'opération en fin de parcours, il apparaît que les conditions de ressources que doivent respecter réglementairement les locataires ne sont plus adaptées, malgré les modulations déjà mises en place, à la réalité de la demande locative exprimée. Une réflexion devrait être engagée sur le PLA-CFF pour permettre à ce produit de financer des logements s'adressant à une gamme plus élargie de locataires en termes de ressources dès lors que la collectivité locale aurait pris sa part dans le montage financier de la construction.
B. UNE CONTRIBUTION ACCRUE DES ORGANISMES D'HLM AU BUDGET
Le maintien à niveau du programme de construction va de pair -il est vrai- avec une contribution accrue des organismes HLM au budget de l'État.
L'article 9 du projet de loi de finances pour 1996 institue en effet une contribution assise sur les logements sociaux occupés par des locataires dépassant de 40 % au moins les plafonds de ressources réglementaires. Il prévoit en outre, dans sa rédaction initiale, un prélèvement exceptionnel, égal à 33,33 % des produits financiers des organismes d'HLM en 1995, disposition qui a été supprimée par l'Assemblée nationale en première lecture.
1. Le régime actuel des surloyers
S'agissant des surloyers, il convient de rappeler que le code de la construction et de l'habitation (article L. 44-1) dispose que, pour l'attribution des logements ouvrant droit à l'APL et gérés par les organismes d'HLM, il doit être tenu compte notamment u niveau des ressources des ménages dans des conditions fixées par décret.
Le droit au maintien dans les lieux permet aux personnes dont les revenus viennent à dépasser les plafonds postérieurement à leur entrée dans le logement HLM, de conserver leur logement. En contrepartie, la loi prévoit le versement d'une indemnité appelée supplément de loyer ou surloyer.
Depuis l'intervention de l'article 36 de la loi du 23 décembre 1986 (article L. 441-32 du code de la construction et de l'habitation), le surloyer perd le caractère obligatoire qui lui avait été conféré lors de son instauration par un décret du 31 décembre 1958. C'est aux organismes HLM qu'il appartient de mettre en oeuvre un surloyer en établissant un barème par immeuble ou groupe d'immeubles, soumis à l'agrément du Préfet, en tenant compte de l'importance du dépassement de plafond de ressources, du loyer acquitté ainsi que du nombre et de l'âge des personnes vivant au foyer.
Sur le terrain, la situation n'apparaît pas très satisfaisante du point de vue de l'équité sociale : selon l'enquête logement réalisée en 1992 par l'INSEE, dans le parc HLM, 769.000 ménages sur 3.400.000, soit un peu moins du quart (22,5 %), dépasseraient les plafonds de ressources réglementaires.
Face à cette situation, les organismes HLM, le plus souvent dans le souci de favoriser une certaine diversité sociale dans leur parc, n'opèrent pas systématiquement la mise en place d'un barème des surloyers. En 1991, on estimait à 50 % la proportion d'organismes HLM qui appliquaient le surloyer, ce taux passant toutefois à 75 % en Île-de-France. Le supplément de loyer était en moyenne dû par 10 % des locataires dans les organismes ayant institué le surloyer.
2. Le dispositif proposé
L'article 9 précité institue une contribution sur les organismes d'HLM et les sociétés d'économie mixte qui louent des logements à des locataires dont le revenu net imposable au titre de l'avant-dernière année précédant l'année d'imposition, excède de 40 % au moins, les plafonds de ressources prévus pour l'attribution des logements HLM.
Ce prélèvement trouve sa contrepartie dans l'obligation qui sera faite par voie législative aux locataires concernés d'acquitter un « supplément de loyer de solidarité » aux bailleurs sociaux. Le projet de loi (n° 2319 Assemblée nationale) relatif au supplément de loyer de solidarité a été déposé le 31 octobre dernier devant l'Assemblée nationale qui devrait prochainement l'examiner.
Le tarif de la contribution est fixé, par logement et par an, à :
- 0 franc dans les quartiers en difficulté,
- 2.500 francs par an à Paris et dans les communes limitrophes,
-2.100 francs dans les autres communes de l'agglomération parisienne et les communes des zones d'urbanisation et des villes nouvelles de la région parisienne,
- 1.700 francs pour les logements situés dans le reste de la région d'Île-de-France, les agglomérations de plus de 100.000 habitants, les zones d'urbanisation et les villes nouvelles hors de la région d'Île-de-France,
- 400 francs sur le reste du territoire national.
Dans un souci de progressivité, ce tarif est majoré de 50 % pour les ménages dont les ressources dépassent de plus de 60 % les plafonds réglementaires. L'Assemblée nationale, lors de l'examen du texte en première lecture, a ajouté une majoration de 100 % pour les contribuables dont les ressources excèdent de 80 % le plafond.
Au total, la mesure devrait toucher 220.000 logements dont 30.000 logements à Paris et 48.000 logements en province hors villes nouvelles et agglomérations de plus de 100.000 habitants. Une taxe progressive concernerait 123.000 ménages.
Le rendement de la taxe devrait être de 400 millions de francs par an.
3. Les observations de votre commission
L'institution du supplément de loyer de solidarité et de la contribution afférente sur les organismes d'HLM n'apparaît pas excessive au regard des ressources des personnes concernées qui bénéficient depuis de nombreuses années de logements sociaux dont les loyers sont avantageux au regard du marché locatif privé et qui, pour leur construction, ont bénéficié d'une subvention de l'État et d'un prêt à taux réduit.
Cela étant, il conviendra de laisser une marge de liberté aux organismes d'HLM pour opérer les ajustements nécessaires dans la fixation des barèmes au niveau local, sous réserve du respect du versement du montant total de la contribution qui leur est imputable en fonction des critères d'assiette fixés par la présente loi de finances.
Par ailleurs, il convient de se féliciter du renoncement à la contribution exceptionnelle de 600 millions de francs sur les produits financiers qui serait intervenu alors que la montée des charges de remboursement des prêts à taux progressifs contractés par les organismes d'HLM va faire peser une charge de plus en plus lourde sur leur trésorerie d'ici à 1998.
En revanche, le reversement au budget de l'État du produit du supplément de loyer de solidarité de sommes versées par les organismes d'HLM mais perçues auprès de leurs locataires, sans qu'il soit établi de liens avec les actions en faveur du logement, n'est pas entièrement satisfaisant.
On peut se demander s'il ne serait pas opportun pour le Gouvernement de faire exception en ce cas au principe de l'unité budgétaire de l'État, pour mieux faire apparaître le lien qui devrait exister entre le montant des surloyers exigés des ménages les plus aisés en logement HLM et les programmes de construction de logements très sociaux pour les plus démunis.
Un compte spécial du Trésor pourrait être créé qui reprendrait en recettes la contribution des HLM et des autres organismes bailleurs au titre des surloyers et qui permettrait le financement complémentaire des Fonds de solidarité logement ainsi que d'un prêt à taux réduit pour le financement des logements en PLA d'insertion.