II. LA REFORME DE L'ACCESSION SOCIALE A LA PROPRIÉTÉ
La seconde innovation de ce budget réside dans la mise en place de la réforme de l'accession à la propriété. Après avoir rappelé les grandes lignes du dispositif, en insistant sur ses aspects sociaux, votre rapporteur en examinera les implications budgétaires puis les éléments qui mériteraient une certaine amélioration.
A. LES GRANDES LIGNES DU NOUVEAU DISPOSITIF
Avec la mise en oeuvre de l'avance à taux zéro ou « prêt à 0 % », le Gouvernement a mis en oeuvre, en cinq mois, l'un des engagements du Président de la République lors de la campagne électorale : lors du débat télévisé ( ( * )6) entre les deux candidats du second tour de l'élection présidentielle, le 2 mai 1995, M. Jacques Chirac avait en effet déclaré vouloir instituer pour les ménages qui gagnent entre 1,5 et 3 fois le SMIC une « aide directe d'apport personnel d'un montant de l'ordre de 120.000 francs à taux zéro pour une famille de deux enfants ». II prévoyait en outre de tenir compte « de l'accident social, chômage ou divorce, en rééchelonnant, le cas échéant, la dette de celui qui est titulaire du prêt ».
Le dispositif mis en place s'avère assez proche de celui qui avait été projeté. Il est vrai que le mécanisme du prêt aidé pour l'accession à la propriété (PAP), malgré l'impulsion budgétaire nouvelle qui lui avait été redonnée à partir de mars 1993, pouvait soulever des doutes tant du point de vue de l'efficacité que de celui de la justice sociale.
1. L'essoufflement du prêt PAP
S'agissant de l'efficacité, le prêt PAP instauré dans le cadre de la réforme d'ensemble des aides publiques de 1977, a subi le contrecoup du maintien durable du taux d'intérêt réel élevé et des mesures de restriction budgétaire. Le volume des prêts PAP distribués, qui était de 180.000 en 1978, est passé à 144.000 en 1983 et à 51.000 en 1989. Depuis mars 1993, grâce aux mesures prises en matière de relèvement des plafonds de ressources et à l'abondement des crédits relatifs aux prêts PAP, le nombre de PAP distribués s'est établi à 43.202 en 1993 et à 54.471 en 1994, sans retrouver les niveaux atteints lors de la mise en route de ce dispositif.
Du point de vue social , l'accès au prêt PAP était devenu de plus en plus difficile pour les candidats à l'accession à la propriété dont les revenus sont les plus faibles : le niveau élevé des taux d'intérêt consentis au regard du rythme de l'inflation, la mise en place de dispositifs de remboursement à annuités constantes en raison de la multiplication des cas de surendettement des particuliers dans le cadre du régime d'annuités progressives, et enfin, l'obligation de mobiliser un apport personnel, en complément du prêt PAP, ont eu pour conséquence de rendre les prêts PAP de moins en moins accessibles aux familles les plus modestes.
Une enquête réalisée par l'Agence nationale d'information sur le logement (ANIL) fait ainsi apparaître que la proportion de candidats à la propriété parmi les propriétaires d'HLM est tombée de 39 % à 28 % entre 1988 et 1992. La fraction des ménages disposant de moins de 50.000 francs d'apport personnel est passée de 53 % à 23 % sur la même période.
L'apport personnel moyen mesuré par les agences départementales d'information sur le logement, était de 140.000 francs, soit en moyenne le quart de la valeur de l'investissement immobilier, ce qui constitue un taux élevé.
Face à l'essoufflement des prêts PAP, une alternative devait se dessiner : elle a pris la forme du prêt à taux zéro.
2. Les caractéristiques du prêt à taux zéro
Le prêt à taux zéro a été mise en place par voie réglementaire par décret n° 95-1064 du 29 septembre 1995 ( ( * )7) et par arrêté du 2 octobre 1995 ( ( * )8) . Le Gouvernement a tenu à ce que le Parlement en soit particulièrement informé en prévoyant la tenue d'un débat devant chacune des deux Assemblées sur la réforme de l'accession sociale à la propriété le 3 octobre 1995 à l'Assemblée nationale et le 11 octobre 1995 au Sénat.
Le montant de l'avance remboursable sans intérêt pour l'accession à la propriété d'une résidence principale devrait être, en moyenne, de 120.000 francs. Le plafond du montant du prêt à taux zéro est modulé en fonction de la taille de la famille et de la localisation géographique de l'acquisition ; le montant maximum du prêt varie de 180.000 francs pour un couple ayant au moins quatre enfants en Île-de-France à 70.000 francs pour une personne seule en province. Le niveau moyen estimé de 120.000 francs correspond à un couple avec deux enfants résidant en province. En outre, le montant du prêt est plafonné à 20 % du coût de l'opération et à 50 % du montant des autres prêts concourant à l'opération, soit le tiers de l'endettement total du bénéficiaire. Cette dernière condition vise à garantir que l'aide est bien un facteur déclenchant de l'opération et à éviter la possibilité d'un « effet d'aubaine ».
Les bénéficiaires du nouveau dispositif sont les accédants à la propriété dont les ressources ne dépassent pas un plafond fixé par arrêté calculé en fonction du nombre de personnes composant le ménage et de l'implantation géographique du logement. Ce plafond est fixé par référence à un revenu net mensuel en 1995 correspondant au maximum à six fois le SMIC, soit 30.000 francs pour un ménage de trois enfants et plus résidant en Île-de-France (soit 248.500 francs de revenu imposable net en 1993) et au minimum à trois fois le SMIC, soit 30.000 francs, pour un célibataire installé en province (soit 124.300 francs de revenu imposable net en 1993). Pour un ménage avec un enfant résidant en province, le plafond correspond à 4,5 fois le SMIC, soit 22.500 francs par mois (186.400 francs de revenu net imposable en 1993).
Le prêt à taux zéro peut être accordé soit pour la construction et l'acquisition d'un logement neuf, soit pour l'acquisition d'un logement ancien, à condition que le montant des travaux d'amélioration soit au moins égal à 35 % du coût total de l'opération, c'est-à-dire 54 % du prix de l'acquisition.
Le logement doit être occupé à titre de résidence principale de manière effective dans le délai maximum d'un an suivant la déclaration d'achèvement des travaux ou l'acquisition. Ce délai peut être porté à six ans lorsque le logement est destiné à être occupé par le bénéficiaire du prêt dès sa mise à la retraite à la condition qu'il soit loué à des locataires répondant aux conditions de ressources pour être éligibles au prêt à taux zéro.
Le réseau de distribution est élargi par rapport au prêt PAP.
Alors que ce dernier ne pouvait être accordé que par le Crédit foncier de France et le Crédit immobilier de France, le prêt à taux zéro est distribué par tous les établissements de crédit ayant préalablement passé une convention avec l'État.
L'aide n'est pas contingentée ; un établissement de crédit n'a pas l'obligation d'accorder l'avance à un ménage dont il considère qu'il présente un risque trop élevé. Inversement, un accédant est libre du choix de l'établissement de crédit auquel il s'adresse pour bénéficier de l'avance.
3. Le caractère social de la nouvelle aide
Il convient de s'interroger sur le caractère social du nouveau dispositif. L'objectif du Gouvernement est de distribuer 120.000 avances à taux zéro (contre 30.000 à 50.000 prêts PAP par an en moyenne) et de soutenir ainsi trois accédants à la propriété sur quatre, au lieu d'un accédant sur quatre dans le précédent dispositif. Il ne faudrait pas que les ménages aux revenus les plus modestes soient désavantagés par l'élargissement de la fourchette de revenu ou encore, que les préoccupations liées à l'efficacité économique du dispositif d'aide à l'accession à la propriété ne l'emportent sur l'objectif de justice sociale.
En réalité, le prêt à taux zéro apparaît comme plus juste que le PAP en raison du mécanisme de différé d'amortissement prévu pour son remboursement et du dispositif de sécurisation des accédants qui l'accompagne.
a) Le différé d'amortissement
Pour alléger l'effort des ménages accédant et solvabiliser les plus modestes d'entre eux, le remboursement du prêt à taux zéro est fortement modulé selon les revenus. Pour les ménages dont le revenu net imposable en 1993 n'excède pas 82.900 francs, le remboursement s'effectue en quatre ans après le remboursement du prêt principal, soit 17 ans après la date d'acquisition. Pour les ménages dont les ressources sont inférieures à 103.600 francs en revenu net mensuel, le différé porte sur 75 % de la somme empruntée et le remboursement est effectué en trois ans.
Ce dispositif a un double effet positif : tout d'abord, il équivaut, pour les ménages les plus modestes, à compenser les conséquences financières de l'absence d'un apport personnel significatif ; ensuite, il conduit du point de vue de l'établissement financier, à tenir compte d'un taux d'effort légèrement inférieur à celui qui aurait été calculé dans le cadre d'un prêt PAP.
Les documents publiés par le ministère du logement font apparaître que, pour une famille avec deux enfants, gagnant 12.000 francs net mensuel, qui procède à une acquisition en province d'un montant de 600.000 francs, le taux d'effort sera de 28,1 % à l'aide du prêt « à 0 % » contre 30,7 % dans le cadre d'un prêt PAP.
b) Le dispositif de sécurisation
Par ailleurs, la réforme est assortie d'un double « filet de sécurité » destiné à sécuriser les accédants à la propriété contre le risque du chômage. Les personnes ayant financé leur acquisition avec un prêt d'accession sociale (PAS) bénéficieront de deux mesures :
- à compter du dixième mois de chômage indemnisé, leur mensualité de remboursement sera réduite d'un tiers pendant quinze mois ; l'aide ainsi consentie est remboursable sans intérêt, les prêts ayant fait l'objet de la réduction de mensualité ;
- en cas d'insolvabilité au-delà des deux années de couverture, le titulaire bénéficiera d'une priorité d'attribution pour un logement HLM.
Ce dispositif, qui doit être mis en place après signature d'une convention avec les représentants des organismes gestionnaires du « 1 % logement », vise à garantir que le candidat à la propriété ne se trouve pas, en cas de chômage, dans une situation moins avantageuse que celle qui aurait été la sienne s'il était demeuré locataire.
B. LES IMPLICATIONS BUDGÉTAIRES DU NOUVEAU DISPOSITIF
Dès la loi de finances rectificative du 4 août 1995, le Gouvernement a créé un compte d'affectation spéciale intitulé « Fonds pour l'accession à la propriété » qui comprend en recettes la participation budgétaire de l'État ainsi qu'une contribution versée par les organismes habilités à recueillir la participation des employeurs au titre du 1 % logement.
Dans le budget pour 1996, 7,8 milliards de francs sont prévus au titre du financement du prêt à taux zéro :
- 6,9 milliards de francs d'autorisation de programme et 3,2 milliards de francs de crédits de paiement proviennent du budget de l'État et sont inscrits en dépenses du ministère du logement. Cela correspond en autorisation de programme au financement de 106.000 avances (le coût budgétaire moyen d'une avance à taux zéro est estimé à 65.000 francs) ;
9- 00 millions de francs proviennent d'un versement des fonds du 1 % logement. Ils correspondent au financement de 16.000 avances.
Sur ce point, il convient de préciser que l'article 16 du projet de loi de finances institue une contribution nouvelle des organismes collecteurs du « 1 % » égale à 6,8 % de l'ensemble des ressources des organismes collecteurs, c'est-à-dire assise sur les versements des employeurs au titre de la collecte et les remboursements des prêts consentis dans le passé à ces mêmes collecteurs.
Il convient de rappeler que lors de l'examen de la loi de finances pour 1995, il avait été prévu d'effectuer, dans le cadre d'une convention, un prélèvement de 1 milliard de francs sur le fonds de roulement des organismes collecteurs du « 1 % » en participation au financement des aides à la personne. Ce prélèvement a finalement été effectué sous la forme d'une contribution exceptionnelle de 1.000 millions de francs destinée à abonder le « Fonds pour l'accession à la propriété » institué dans la loi de finances rectificative pour 1995. La loi de finances pour 1996 reconduit donc, à titre permanent, la contribution demandée aux CIL.
Même si, le Gouvernement fait valoir que le nouveau prélèvement serait modeste au regard du montant des ressources disponibles du CIL prévues de 1996 à 1999 qui devrait s'établir à 13 milliards de francs en moyenne, il est important de souligner le rôle important du 1 % logement pour l'accession au logement des salariés. Il serait dangereux pour l'avenir de rentrer dans une logique qui consisterait à ponctionner de manière systématique les CIL des sommes que l'État ne peut plus assumer directement sur les fonds budgétaires, au titre de l'aide à la pierre.
Pour le budget de l'État, il est prévu que le financement du nouveau dispositif s'effectue par un redéploiement, à coût budgétaire constant, en tenant compte des dépenses antérieurement consenties au titre du prêt PAP et du coût fiscal de diverses mesures d'incitation prévues en matière immobilière.
Les avantages fiscaux supprimés sont les suivants :
- l'application d'un taux réduit de TVA de 5,5 %, au lieu de 20,6 %, sur les acquisitions de terrain à bâtir par les bénéficiaires d'un PAP ;
- l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant dix ans des logements neufs financés à l'aide d'un prêt PAP ;
- la déduction d'intérêt d'emprunt pour l'acquisition d'un logement neuf.
Il est à noter que le projet de budget pour 1996 réserve l'inscription de crédits de paiement à hauteur de 1,7 milliard de francs pour les prêts PAP déjà engagés.
Enfin, dans la mesure où l'avance a vocation à être complétée pour la plupart des ménages à revenu faible ou modeste, par un prêt à l'accession sociale (PAS), les crédits du Fonds de l'accession sociale à la propriété (FGAS) sont revalorisés par une dotation de 220 millions de francs.
Il convient de rappeler que le prêt à l'accession sociale (PAS) garanti par le FGAS créé par la loi de finances pour 1993, est un prêt conventionné réservé à des ménages dont les revenus ne dépassent pas des plafonds de ressources déterminés en fonction de la composition du ménage, du nombre d'actifs et du lieu d'implantation du logement.
Le PAS présente deux avantages : tout d'abord, le taux d'intérêt plafond du PAS est inférieur à celui des prêts conventionnés (PC) classiques ; ainsi, la marge des PAS est diminuée de 0,6 point en moyenne. Ensuite, le FGAS compense toute perte subie par le prêteur en cas d'impayés sur le PAS dès lors que l'établissement de crédit a adhéré au Fonds.
Après des débuts hésitants, puisque 8.748 PAS seulement ont été distribués sur le second semestre de 1993, le PAS a connu une montée en régime satisfaisante. En 1994, 39.699 PAS ont été placés, chiffre qui devrait encore augmenter après la mise en place de l'avance à taux zéro, ce qui justifie la mesure nouvelle d'abondement des crédits prévue pour 1996.
C. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION
La réforme de l'accession sociale à la propriété par la mise en place de l'avance à taux zéro, préparée dans un délai remarquablement court, est positive puisqu'elle met en place une prime unique à la fois plus simple à comprendre, plus juste socialement car mieux adaptée aux besoins des ménages les plus modestes, et plus efficace, car plus largement distribuée. Il s'agit d'une réponse pertinente au problème posé depuis plusieurs années par l'essoufflement du dispositif des prêts PAP.
Il convient évidemment d'attendre les premiers bilans de l'attribution des prêts à 0 % pour savoir si les résultats seront à la hauteur de l'intérêt que ce produit semble susciter aujourd'hui.
Ce dispositif peut néanmoins appeler d'ores et déjà deux observations.
1. L'assouplissement nécessaire du prêt à taux zéro pour les acquisitions dans le parc ancien
Tout d'abord, une interrogation subsiste sur le fait de savoir si les règles d'attribution du prêt ne sont pas excessivement restrictives quant à l'achat de logements anciens, lorsqu'elles prévoient que les travaux de grosse réparation devront représenter 54 % du montant de l'acquisition.
Beaucoup de professionnels estiment que la rénovation lourde d'un logement dépasse rarement 20 % de la valeur de celui-ci, ce qui conduit à penser que beaucoup d'opérations, en particulier en centre-ville, seront exclues de la mise en oeuvre du dispositif.
Par ailleurs, il ne faut pas négliger que, s'agissant des acquisitions dans les centres urbains, en particulier à Paris ou dans les départements limitrophes, les prix moyens seront très vraisemblablement assez supérieurs aux prix maximaux des opérations éligibles prévues par l'arrêté du 2 octobre 1995 (900.000 francs en Île-de-France pour un ménage ayant quatre enfants au moins).
S'il est légitime de veiller à ce que la réforme permette de relancer la construction neuve et l'emploi, il ne faut pas négliger pour autant que l'achat dans l'ancien par des ménages à revenus modestes permet à la fois d'alléger les tensions sur le marché locatif social, en libérant des logements dont le loyer est faible, et de répondre, dans une certaine mesure, à un souci de diversité de l'habitat en particulier dans les centres urbains.
Au demeurant, le fait que près de 65 % des PAS ont été utilisés de 1993 à la mi-1995 pour financer l'acquisition de logements anciens sans travaux, semble confirmer qu'il existe une réelle demande des ménages à revenus moyens ou modestes en ce domaine. Il serait regrettable que l'objectif annoncé par le Gouvernement de distribuer 20 % des avances à taux zéro pour des acquisitions dans le parc ancien -objectif que l'on pourrait réviser à la hausse- soit contrecarré par des conditions trop restrictives en matière de travaux.
2. Le renforcement souhaitable du dispositif de sécurisation
La seconde observation concerne le dispositif de sécurisation des accédants. Il constitue un élément intéressant de la réforme puisqu'il paraît de nature à renforcer la confiance en l'avenir des accédants à la propriété qui ont subi les répercussions psychologiques de la multiplication des cas de surendettement des ménages constatés à partir de 1990. En l'état actuel, le dispositif offre une « visibilité » sur les deux années qui suivent une éventuelle mise au chômage pour les candidats accédant à la propriété.
Cela sera-t-il suffisant pour déclencher un passage à l'acte de la part des ménages les plus hésitants ? Il s'agit d'un progrès important qui mériterait sans doute d'être encore développé et renforcé -peut-être dans le cadre plus large d'une forme « d'assurance chômage »- pour protéger les salariés les plus vulnérables.
* (6) Compte rendu intégral du débat, le Monde, jeudi 21 mai 1995
* (7) décret n° 95-1064 du 29 septembre 1995 modifiant le code de la construction et de l'habitation et portant création d'une aide de l'État à l'accession à la propriété pour l'acquisition d'une résidence principale. JO du 30 septembre 1995
* (8) arrêté du 2 octobre 1995 relatif aux conditions d'octroi de l'avance aidée par l'État pour l'acquisition d'une résidence principale en accession à la propriété. JO du 3 octobre 1995