II. LES PRINCIPALES CATÉGORIES DE DÉPENSES
Le tableau ci-contre indique la répartition entre les principales catégories de dépenses des crédits de l'enseignement et de la formation agricole.
On examinera successivement l'évolution des moyens consacrés à chacune de ces catégories : enseignement public, aides à l'enseignement privé, aides aux familles et actions de formation en milieu rural.
A. L'ENSEIGNEMENT PUBLIC
Le problème essentiel de l'enseignement agricole public demeure celui des moyens en personnel.
ENSEIGNEMENT ET FORMATION AGRICOLES :
BUDGET 1995 ET PROJET DE BUDGET POUR 1996 :
COMPARAISON DES
PRINCIPALES CATÉGORIES DE DÉPENSES
Si les actions courageuses entreprises depuis deux ans pour enrayer le processus de précarisation des personnels commencent à porter leurs fruits, il reste indispensable de prévoir des mesures de résorption des effectifs de personnels non-titulaires, et de mettre enfin en oeuvre une politique de création d'emplois d'enseignants et de non-enseignants à la hauteur des besoins créés par la rénovation des formations et l'augmentation des effectifs.
En somme, il convient d'assurer l'égalité de traitement, en termes de moyens et d'abord de moyens en personnels, entre l'enseignement agricole et l'enseignement relevant de l'éducation nationale. Il suffit en effet de rappeler que, depuis deux ans, le ministère de l'éducation nationale a pu procéder à la création de 1.375 postes par transformation en emplois de crédits d'heures supplémentaires - sur la base avantageuse de 20 heures hebdomadaires par emploi - et que le tassement des effectifs consécutif au « creux démographique » n'a pas tari les créations de postes, pour mesurer que la parité de traitement est encore dans ce domaine une perspective fort lointaine.
Dans le même ordre d'idées, on peut relever et regretter -comme l'avait fait notamment le Conseil économique et social- que la loi de programmation du Nouveau contrat pour l'école n'ait pas été l'occasion de combler quelque peu l'écart qui s'est ainsi creusé entre les deux systèmes d'enseignement, en tenant compte notamment de l'augmentation des effectifs de l'enseignement agricole, au lieu de calculer les moyens qui lui ont été alloués -sur quatre années seulement- en stricte proportion des effectifs constatés au moment de l'élaboration de la loi.
Pour 1996, l'application du Nouveau contrat pour l'école se traduit, dans le budget de l'enseignement agricole par l'octroi de 20 postes -dont 5 ont été « détournés » au profit de l'enseignement supérieur. Les quinze emplois restant permettront de recruter 9 certifiés documentalistes, 3 conseillers principaux d'éducation et 3 infirmières.
Les crédits ouverts au titre du Nouveau contrat pour l'école l'ont été en mesures nouvelles, mais sur des chapitres dont le montant en services votés a été ajusté, si bien qu'ils ne se traduisent pas par une augmentation nette des moyens.
Ils représentent 8,6 millions de francs sur le chapitre 36-20 (5 millions de francs pour le développement des options rares et des langues vivantes, 2,1 pour le développement de l'audiovisuel et du multimédia, 0,6 million pour les stages de formation qualifiante, 0,9 million pour les coûts de validation et de bilan) et 1,7 millions de francs, sur le chapitre 43-21, pour étendre aux élèves de l'enseignement technique les stages à l'étranger.
1. L'évolution des moyens financiers de l'enseignement agricole public
• Les dépenses de
fonctionnement
Les dépenses ordinaires de l'enseignement agricole public passent de 2.898 à 3.010 millions de francs, en hausse de 3,9 %.
Les dépenses de personnel, qui représenteront 2.727 millions de francs en 1996, augmentent quant à elles de 3,6 %.
•
Les dépenses en capital
s'élèvent à
67,7 millions de francs
en crédits de paiement et à
79,5 millions de
francs
en autorisations de programme, ces chiffres étant
à comparer avec les crédits effectivement disponibles,
après régulation, en 1995, soit 54,9 millions de francs en
crédits de paiement et 60,8 millions de francs en autorisations de
programme.
•
Pour l'enseignement technique
.
6
millions de francs d'autorisations de programme et 10,1 millions de francs de
crédits de paiement seront consacrés à des travaux
d'entretien et de mise en conformité des équipements relevant de
l'État et 0,85 million de francs à l'équipement
informatique, audiovisuel, scientifique et technologique des
établissements.
* Pour l'enseignement supérieur . l'essentiel des crédits - 68,5 millions de francs en autorisations de programme, et 52,3 millions de francs en crédits de paiement - seront consacrés, comme les années précédentes, à la poursuite du plan pluriannuel de remise à niveau du parc immobilier de l'enseignement supérieur agricole public.
Ce plan comporte à la fois :
- des dépenses, bien nécessaires, de gros entretien et de maintenance, dont le montant total a été chiffré à 230 millions de francs en 1993. La première tranche comprenant les travaux les plus urgents (sécurité incendie, mise en conformité électrique, réseaux internes de gaz et d'eau, mise hors d'eau des bâtiments...) s'élève à 90 millions de francs et sera réalisée à hauteur de 47,5 millions de francs à la fin de l'année 1995. Des crédits de 18,5 millions de francs y seront consacrés en 1996.
- des travaux de modernisation et de construction, qui seront réalisés en partenariat avec les collectivités territoriales. Hors Île-de-France, les engagements de l'État pris dans le cadre des plans État-régions 1994-1998 représentent 129,5 millions de francs sur quatre ans. Pour les seuls établissements d'Île-de-France, un programme de 300 millions de francs, financé pour moitié par l'État, a été élaboré en partenariat avec les collectivités territoriales.
2. Les moyens en personnel
Manifestement, et malgré les résistances du ministère du budget, les problèmes nés de l'insuffisance du nombre de postes et de la précarisation des personnels ne pourront être résolus sans un effort significatif en matière de créations d'emplois.
a) Les personnels enseignants de l'enseignement technologique et professionnel
•
La situation de l'emploi des
personnels enseignants dans l'enseignement technologique et
professionnel
Dans l'enseignement public technologique et professionnel agricole, les non-titulaires représentent 30% environ de l'effectif total des personnels enseignants, contre moins de 10 % à l'éducation nationale 1 ( * ) .
Les agents non titulaires sont de deux sortes :
- les agents contractuels d'enseignement (ACE) recrutés sur des postes vacants de titulaires ou sur des crédits d'heures supplémentaires : leur emploi représentait, à la rentrée 1994, 802 emplois en « équivalent temps plein » ;
- les agents contractuels régionaux (ACR) qui représentent 603 postes en « équivalent temps plein », rémunérés sur des crédits de vacations ou d'heures supplémentaires.
Depuis deux ans le ministère de l'agriculture a pris des mesures très positives - et souvent très courageuses - pour enrayer la tendance au gonflement des effectifs de non-titulaires, pour améliorer la situation de certains personnels contractuels, pour leur ouvrir l'accès aux concours de recrutement. Votre rapporteur ne peut que se féliciter de ces efforts, mais il doit également noter -à l'intention du ministère du budget- qu'ils seront insuffisants pour rétablir la situation si les créations d'emploi demeurent inférieures aux besoins en personnel de l'enseignement agricole et si ne sont pas rapidement mises en oeuvre des mesures énergiques - au demeurant peu coûteuses - de résorption de l'emploi précaire : or, sur ces deux points, le projet de budget pour 1996 ne comporte aucune avancée.
* Les mesures prises par le ministère de l'agriculture ont été de trois ordres :
- la première, et la plus difficile, a été la décision de rompre avec la pratique consistant à anticiper, à chaque rentrée, sur les moyens de l'année suivante. L'habitude s'était en effet prise de recruter « provisoirement », pour assurer les ouvertures de classes nécessaires, des personnels non-titulaires sur les postes ou les crédits d'heures supplémentaires prévus par la prochaine loi de finances.
Cette pratique, née en premier lieu de l'insuffisance chronique des créations de postes, et tolérée par le ministère du budget, qui y trouvait son compte, a puissamment contribué au développement du recrutement de personnels non titulaires sur des postes budgétaires.
Afin de sortir de cet engrenage, il a été décidé de préparer les rentrées scolaires 18 mois à l'avance de manière à former les enseignants titulaires nécessaires, autrement dit de recruter en septembre de chaque année budgétaire des fonctionnaires stagiaires destinés à occuper, à l'issue de leur année de stage, un poste d'enseignant à la rentrée de l'année suivante. Ainsi, le budget 1995 a-t-il « pris en charge » les rentrées 1994 et 1995, de même que le projet de budget pour 1996 doit permettre de rémunérer, en année pleine, les enseignants affectés à la rentrée 96 et, à partir de septembre 1996, les enseignants qui entreront en formation en vue de la rentrée 1997. La rentrée 1995 a donc été la première à être faite sans anticiper sur la loi de finances pour l'année suivante. A partir du budget 1997, un « cercle vertueux » devrait être enclenché, le budget ne finançant que les ouvertures de postes de la rentrée 1998.
Les premiers indices d'un renversement de la tendance à l'inflation des non-titulaires ont été perceptibles à la dernière rentrée. Pour la première fois, en effet, la proportion des emplois budgétaires occupés par des agents contractuels d'enseignement a amorcé une légère décrue : 763 emplois en équivalent temps plein sur 6.495, contre 802 sur 6.369 à la rentrée 1994, le pourcentage des postes occupés par des agents contractuels d'enseignement baissant de 14,4 à 13,3 %. Cette évolution s'est accompagnée d'un effort important pour reclasser les agents employés sur des postes attribués à des titulaires et éviter ainsi les licenciements : la quasi-totalité des agents concernés a pu se voir offrir un poste, même s'il a été impossible, dans un certain nombre de cas, de proposer un reclassement dans la même zone géographique.
- La deuxième mesure importante a été la suppression, dès cette année, de la pratique déplorable -et parfaitement illégale- des « contrats à dix rnois ».
Il s'agissait, il convient de le rappeler, de contrats offerts à des agents contractuels régionaux qui étaient recrutés à chaque rentrée sur crédits de vacations, pour 10 mois, puis licenciés à la fin de l'année scolaire avant d'être réembauchés à la rentrée suivante.
Comme il l'avait annoncé lors du débat budgétaire de l'an dernier, le ministre de l'agriculture a enfin obtenu, cette année, de pouvoir transformer en contrats à 12 mois tous ces contrats, qui concernaient en 1994 quelque 830 agents. On relèvera que la dépense supplémentaire résultant de cette transformation est extrêmement modique (2,6 millions de francs par an) : mais les « faux vacataires » présentaient surtout, du point de vue du Budget, l'avantage d'être des « emplois invisibles ».
- Enfin, une troisième mesure, et toute récente, mérite d'être signalée : le décret n° 95-1030 du 13 septembre 1995 a permis l'organisation de concours spécifiques d'accès aux corps des professeurs certifiés de l'enseignement agricole et des professeurs de lycée professionnel agricole. Ces concours, organisés pour les sessions de 1996, 1997, 1998 et 1999, seront ouverts aux enseignants non-titulaires remplissant les conditions de diplômes ou de titres prévus pour l'accès à ces corps et justifiant de cinq ans de services d'enseignement, ou de trois ans s'ils ont été admissibles, moins de trois ans avant le concours, à un concours interne ou externe.
Cependant, cette « ouverture » devrait demeurer limitée, même si la perspective de départs en retraite massifs à partir de l'an 2000 doit conduire à augmenter les recrutements : le nombre de postes mis à ces concours devrait en effet être de l'ordre du dixième des recrutements totaux.
* L'indispensable accroissement des créations d'emplois. L'accélération du rythme des créations est indispensable pour remédier à :
- l'insuffisance chronique des créations de postes :
Bon an mal an, le nombre de créations de postes dans l'enseignement technique agricole évolue depuis plusieurs années sur un rythme annuel de 50 à 70 emplois.
En dépit du recours massif, et « économique », à l'emploi de contractuels, ces créations d'emplois ont été manifestement insuffisantes pour faire face à la diversification des formations et à l'afflux des élèves : en 1994, le « déficit » en postes d'enseignants était estimé à 700 emplois.
Le projet de budget pour 1996 reste dans la même ligne, puisqu'il ne prévoit que 140 créations de postes, qui seront réparties, en application du système que l'on vient d'exposer, sur les rentrées 1996 et 1997 : 92 postes seront ouverts à la rentrée 1996, et il n'en restera que 48 pour la rentrée 1997, soit un effectif tout juste suffisant pour assurer le « suivi » de 20 ouvertures de classes.
Or, comme le soulignait votre rapporteur en 1993, le succès des mesures prises pour pourvoir les postes créés par des titulaires dépend du nombre des créations de postes : si celles-ci devaient continuer d'être manifestement insuffisantes, les mêmes causes produiront les mêmes effets, à savoir le recours aux recrutements de contractuels pour assurer les rentrées.
- l'accumulation des emplois précaires :
Compte tenu du nombre des agents non titulaires, il paraît évident que les mesures prises par le ministère de l'agriculture ne suffiront pas à résorber l'emploi précaire.
C'est pourquoi votre rapporteur regrette vivement que, lors de la préparation du budget de 1995 comme lors de celle du présent projet de loi de finances, il n'ait pas été fait droit aux demandes du ministère tendant à la mise en oeuvre d'un plan pluriannuel de transformation en emplois d'une partie des crédits de vacations : on peut estimer, compte tenu de la situation actuelle, que la création par ce moyen de 600 emplois, par tranches annuelles de 150 ou 200, serait nécessaire pour revenir à un usage plus conforme à leur destination des crédits de vacations et d'heures supplémentaires.
Ces demandes ont été refusées, non tant en raison de leur incidence financière, qui est très faible, que de la volonté de ne pas « afficher » de créations d'emploi.
Il reste donc à espérer que le nouveau gouvernement retiendra l'objectif de réduction de l'emploi précaire annoncé par le précédent ministre de la Fonction publique M. Jean Puech - qui avait de bonnes raisons de bien connaître la situation des personnels de l'enseignement agricole - ce qui permettrait enfin de débloquer la situation et de mettre en oeuvre les mesures de rattrapage qui s'imposent.
• La politique de formation
La préparation des recrutements nécessaires pour remplacer les départs en retraites des prochaines années, l'élargissement de l'enseignement agricole à de nouveaux champs disciplinaires et la rénovation des formations imposent un effort particulier en faveur de la formation initiale et continue des enseignants.
* la formation initiale
Conformément au programme annoncé en septembre 1994 à Arc-et-Senans par le ministre de l'agriculture et de la pêche, un comité pour la formation de l'enseignement agricole rassemblant les différents intervenants dans la formation initiale des cadres et des enseignants de l'enseignement agricole a été constitué et a élaboré, pendant la dernière année scolaire, de nouveaux cahiers des charges pour la formation initiale des professeurs, des chefs d'établissements et des conseillers principaux d'éducation.
L'organisation de la formation est également modifiée à partir de septembre 1995, compte tenu de l'ouverture des concours à de nouvelles disciplines, (CAPESA anglais, histoire-géographie) et de l'évolution des « parcours » des candidats : leur niveau de diplôme est de plus en plus élevé, et ils sont aussi de plus en plus nombreux à se présenter aux concours dès l'issue de leur formation supérieure.
Le bilan de la session 1995 des concours de recrutements est d'ailleurs satisfaisant : 6.633 candidats ont concouru pour 306 postes (dont 25 % aux concours internes), et 419 ont été admis en listes principales (288) ou en listes complémentaires (131).
* La formation continue
Le gel d'une partie des crédits de formation en 1995 devrait entraîner une réduction de 15 % environ du nombre des journées-stagiaires par rapport à 1994 (35.000 journées-stagiaires réparties entre 4.610 stagiaires au titre du programme national de formation et 6.812 stagiaires dans le cadre des programmes régionaux).
En 1996, les crédits de formation continue devraient s'élever à environ 18 millions de francs, soit 0,75 millions de francs de plus que les crédits disponibles en 1995 : cet abondement permettra une meilleure prise en charge du coût des stages nationaux, mais la reconduction en francs courants des autres dotations imposera une réduction de 15 % en volume des programmes de formation continue.
•
Les mesures de revalorisation
Dans le projet de budget pour 1996, la poursuite du plan de revalorisation de la fonction enseignante se traduit par 5,1 millions de francs de mesures nouvelles, correspondant à la poursuite des créations d'emplois de hors classe (6 emplois de professeurs certifiés, 9 emplois de CPE, 64 emplois de PLPA-2, 11 emplois de professeurs d'éducation physique), et des transformations d'emplois de PLPA-1 en PLPA-2 (198 emplois) et de conseillers d'éducation en CPE (22 emplois).
b) Les personnels enseignants de l'enseignement supérieur
Les effectifs des personnels enseignants de l'enseignement supérieur agricoles connaissent la même rigidité que ceux de l'enseignement technique, ce qui se traduit, compte tenu de l'augmentation des effectifs, par une dégradation continue des taux d'encadrement.
Aucune création d'emploi n'ayant été prévue dans le budget 1996, le ministère de l'agriculture a été contraint, pour pouvoir ouvrir 16 postes d'enseignants chercheurs, de « transformer » 7 emplois d'ingénieurs, 4 postes d'assistants d'enseignement et de recherche contractuels ... ainsi que 5 postes « empruntés » sur les 20 prévus, au titre du Nouveau contrat pour l'école, pour l'enseignement technique.
Grâce à cette alchimie, les effectifs d'enseignants de l'enseignement supérieur passeront donc, entre 1995 et 1996, de 1050 emplois (778 enseignants chercheurs, 206 ingénieurs et 66 contractuels) à 1055 (794 enseignants chercheurs, 202 ingénieurs et 59 contractuels)...
•
Les mesures de revalorisation
Sont prévus en 1996, au titre de l'application du « Plan Jospin », 317.375 francs de mesures nouvelles correspondant à l'augmentation du nombre des primes pédagogiques et des primes d'encadrement et de recherche.
c) Les personnels non-enseignants
•
La stagnation des
emplois
Les créations d'emplois de personnels non-enseignants - personnels ATOSS dans l'enseignement technique, personnels ITA et ATOS dans l'enseignement supérieur- se résument en tout et pour tout, pour 1996, aux trois postes d'infirmières accordés à l'enseignement technique au titre du nouveau contrat pour l'école.
Les effectifs budgétaires seront donc de 3.835 emplois pour l'enseignement technique et de 1.346 pour l'enseignement supérieur.
Votre rapporteur croit inutile d'analyser longuement, une fois de plus, les conséquences, hélas bien connues, de la stagnation des effectifs : recours excessif à l'emploi précaire sous forme de contrats emploi-solidarité (3.000 CES environ selon les enquêtes réalisées par les services du ministère, 4.000 selon les syndicats), développement des vacations et de la sous-traitance, dégradation des conditions de vie dans les établissements et de l'entretien des équipements, diminution de la « présence adulte » particulièrement nécessaire compte tenu de l'importance de l'internat, non compensation de la réduction à 39 heures de la durée hebdomadaire de travail des personnels techniciens, ouvriers et de services...
•
Les mesures de revalorisation
La septième tranche d'application du protocole d'accord sur la rénovation de la grille de la fonction publique se traduit par des mesures nouvelles de 4,6 millions de francs correspondant à des transformations d'emplois, à des mesures de repyramidage et de revalorisation et à la septième tranche de la nouvelle bonification indiciaire.
Il faut également relever la parution du décret relatif au statut formation-recherche (décret n° 95-370 du 6 avril 1995) qui assurera la parité de traitement des personnels ingénieurs et techniciens de l'enseignement supérieur agricole avec les personnels de même catégorie relevant du ministère de l'éducation nationale (enseignement supérieur et recherche).
* 1 en 1996, les effectifs budgétaires de l'enseignement technique seront les suivants : personnels de direction : 330 ; personnels enseignants : 6.161 ; personnels d'éducation : 1.390 .