C. UNE HAUSSE IMPORTANTE DU DÉFICIT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE ET UNE DETTE SOCIALE DE 157,8 MILLIARDS D'EUROS
1. Un déficit porté même à 18,5 milliards d'euros en l'absence de mesures du PLFSS 2025
Comme depuis 2020, l'essentiel du déficit des comptes sociaux se concentre sur la branche maladie (- 14,6 milliards d'euros en 2024) et augmente fortement pour la branche vieillesse (- 6,3 milliards d'euros en 2024, ou - 5,5 milliards d'euros en tenant compte du FSV). Les branches famille et accidents du travail sont revenues à leur situation traditionnellement excédentaire dès 2021, à hauteur de 0,4 milliard d'euros et 0,7 milliard d'euros. La branche Autonomie est également excédentaire de 0,9 milliard d'euros.
Le déficit de la sécurité sociale en 2024 est porté également par le déficit de la Caisse2(*) nationale de retraite des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers (CNRACL), qui s'élèverait à 3,4 milliards d'euros en 2024. En dehors de la CNRACL et du régime général, les autres régimes de base sont à l'équilibre.
Évolution
du solde des branches des régimes obligatoires de base et du
FSV
entre 2018 et 2024
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances d'après le PLFSS pour 2025
Alors qu'en 2023, le déficit commençait à se résorber après des années de crise sanitaire, tout en se maintenant à un niveau très élevé, en 2024 le solde de la sécurité sociale retrouve pratiquement son niveau de 2022. Il sera plus élevé de 68 % par rapport à 2023. Une telle augmentation du déficit, qui ne s'explique ni par une inflation plus élevée en 2024, ni par une crise, n'est pas acceptable et illustre la nécessité de réformes structurelles du financement de la Sécurité sociale.
Le PLFSS pour 2025 prévoit en ce sens des mesures pour contenir le déficit de la sécurité sociale en 2024, qui serait sinon de 18,5 milliards d'euros, selon la commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS). L'écart de 500 millions d'euros entre les évaluations du Gouvernement et de la CCSS est lié notamment à l'article 6 du PLFSS, qui augmente de 400 millions d'euros les recettes des régimes obligatoires de sécurité sociale. Cet article prévoit en effet l'intégration de la prime de partage de la valeur dans la détermination du taux d'allègements généraux.
2. Une dette sociale de 157,8 milliards d'euros fin 2024
Entre 2023 et 2024, le solde net de trésorerie de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) devrait empirer, passant de 4 milliards d'euros fin 2023 à - 7,6 milliards d'euros fin 2024.
Le plafond d'emprunt de l'Acoss a été abaissé à 65 milliards d'euros en 2022, puis à 45 milliards d'euros en 2023 et en 2024. L'encours maximal mobilisé cette année a été de 38,4 milliards d'euros, en hausse par rapport à l'année 2023 (31,9 milliards d'euros).
La dégradation de la situation financière de l'Acoss, expliquée par l'augmentation du déficit de la Sécurité sociale, a pourtant été minorée par les reprises de ses dettes par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades). En effet, en application des modalités de gestion de la dette sociale arrêtées en 20203(*), l'Acoss a reçu de la Cades 20 milliards d'euros en 2020, 40 milliards d'euros en 2021, 40 milliards d'euros en 2022, 27,2 milliards d'euros en 2023 et enfin 8,8 milliards d'euros en 2024. Ces montants incluent toutefois des dotations destinées au désendettement et à l'investissement des établissements de santé4(*). Le montant total de la dette sociale amortie au 31 décembre 2023 est de 242,6 milliards d'euros ; il lui restait ainsi 145,1 milliards d'euros à amortir début 2024.
La dette sociale, entendue comme la somme des déficits restant à amortir par la Cades et de ceux non repris par celle-ci et maintenus à l'Acoss, atteindrait, d'après les dernières évaluations de la Cour des comptes5(*), près de 157,8 milliards d'euros fin 2024, un niveau en baisse de 4 milliards d'euros par rapport à 2023 mais toujours bien supérieur au niveau de 115 milliards d'euros de fin 2019.
Évolution de la dette sociale entre 2019 et 2024
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances d'après la Cour des comptes
* 2 Pour plus d'explications sur le déficit de la CNRACL, voir le II.
* 3 Loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie.
* 4 5 milliards d'euros en 2021 puis à nouveau en 2022 destinés au désendettement et à l'investissement des établissements de santé, un solde 3 milliards d'euros étant prévu en 2023.
* 5 Rapport annuel sur les lois de financement de la sécurité sociale - mai 2024.