N° 333
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2023-2024
Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 février 2024
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif à l'accélération et à la simplification de la rénovation de l'habitat dégradé et des grandes opérations d'aménagement,
Par Mme Françoise DUMONT,
Sénatrice
(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet, président ; M. Christophe-André Frassa, Mme Marie-Pierre de La Gontrie, MM. Marc-Philippe Daubresse, Jérôme Durain, Philippe Bonnecarrère, Thani Mohamed Soilihi, Mme Cécile Cukierman, MM. Dany Wattebled, Guy Benarroche, Mme Nathalie Delattre, vice-présidents ; Mmes Agnès Canayer, Muriel Jourda, M. André Reichardt, Mme Isabelle Florennes, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Philippe Bas, Mme Nadine Bellurot, MM. Olivier Bitz, François Bonhomme, Hussein Bourgi, Ian Brossat, Christophe Chaillou, Mathieu Darnaud, Mmes Catherine Di Folco, Françoise Dumont, Jacqueline Eustache-Brinio, Françoise Gatel, Laurence Harribey, Lauriane Josende, MM. Éric Kerrouche, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Audrey Linkenheld, MM. Alain Marc, Hervé Marseille, Michel Masset, Mmes Marie Mercier, Corinne Narassiguin, M. Paul Toussaint Parigi, Mme Olivia Richard, M. Pierre-Alain Roiron, Mmes Elsa Schalck, Patricia Schillinger, M. Francis Szpiner, Mmes Lana Tetuanui, Dominique Vérien, M. Louis Vogel, Mme Mélanie Vogel.
Voir les numéros :
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Assemblée nationale (16ème législ.) : |
1984, 2066 et T.A. 229 |
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Sénat : |
278 (2023-2024) |
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L'ESSENTIEL
Alors que 40 % des Français vivent dans une copropriété et que le Gouvernement évalue à plus de 100 000 le nombre de copropriétés « particulièrement fragiles », le projet de loi relatif à l'accélération de la rénovation de l'habitat dégradé et des grandes opérations d'aménagement ambitionne de moderniser les outils aux mains des collectivités territoriales et des opérateurs pour leur permettre d'intervenir le plus en amont possible et ainsi prévenir la dégradation des copropriétés. La rénovation de ces dernières peut en effet être freinée par des difficultés inhérentes à l'habitat collectif, telles que le coût élevé des travaux, la nécessité de parvenir à une majorité lors de l'assemblée générale de la copropriété, la concentration d'une population défavorisée dans certaines copropriétés ou encore le blocage des résolutions par des « marchands de sommeil ». Or, l'intervention des pouvoirs publics lorsque le bâtiment est irrémédiablement dégradé peut parfois s'étaler sur une vingtaine d'années, tant en raison de blocages locaux que de la complexité à mobiliser les outils existants.
Tel que transmis au Sénat après son examen à l'Assemblée nationale, le projet de loi comporte 46 articles, dont 19 sur lesquels la commission s'est saisie pour avis, la commission des affaires économiques étant saisie au fond. Ces 19 articles traitent principalement du droit de l'expropriation pour cause d'utilité publique, du droit des copropriétés et du droit pénal.
Si la commission a souscrit à l'objectif général du texte de lutte contre l'habitat dégradé, elle a veillé tout particulièrement à la proportionnalité des mesures proposées, notamment au regard du respect du droit de propriété, garanti par l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Elle a estimé, dans l'ensemble, que le texte atteignait un équilibre satisfaisant entre la facilitation des opérations de rénovation, qui constitue un motif sérieux d'intérêt général, et l'accompagnement des copropriétaires en difficulté, y compris ceux qui seraient récalcitrants. Suivant cette démarche constructive, la commission a émis un avis favorable à 15 des 19 articles dont elle était saisie, et a adopté 22 amendements, présentés par son rapporteur, qui visent principalement à rendre plus opérationnels les outils proposés par le texte.
I. FACILITER LA RÉSORPTION DE L'HABITAT DÉGRADÉ EN DONNANT DE NOUVEAUX OUTILS AUX ACTEURS DE TERRAIN
A. DES MOYENS D'ACTION SUPPLÉMENTAIRES POUR L'EXERCICE DE LA POLICE DE LA SÉCURITÉ ET DE LA SALUBRITÉ
Dans le cadre de leur pouvoir de police de la sécurité et de la salubrité, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière d'habitat, en ce qui concerne la police de la sécurité, et le préfet, en ce qui concerne la police de la salubrité, peuvent prendre de nombreuses mesures pour faire cesser les dangers résultant de l'état de certains immeubles ou parties d'immeubles. Plusieurs articles du projet de loi visent à améliorer les procédures existantes, voire à créer de nouveaux outils, afin d'accélérer ou de faciliter les politiques de lutte contre l'habitat dégradé.
En particulier, trois nouvelles mesures sont de nature à renforcer la capacité d'action des autorités publiques :
- la création d'une procédure spéciale d'expropriation pour cause d'utilité publique des bâtiments dont l'état de dégradation ou d'insalubrité est remédiable (article 3), sur le modèle de la procédure dite « Vivien » qui permet une expropriation sans enquête publique pour les bâtiments dont l'état de dégradation ou d'insalubrité est irrémédiable. L'objectif est ainsi d'intervenir tant qu'il est possible de rénover le bâtiment ;
- la possibilité de scission ou de subdivision judiciaire du syndicat d'un immeuble situé dans le périmètre d'une opération de requalification des copropriétés dégradées (ORCOD) ou d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat (OPAH) ou faisant l'objet d'un plan de sauvegarde (article 10) ;
- l'extension de la possibilité de prise de possession anticipée à toutes les ORCOD et à toutes les opérations d'intérêt national (articles 11 et 14).
Il s'agit à chaque fois de dérogations au cadre général du droit de l'expropriation pour cause d'utilité publique ou du droit des copropriétés. La commission a cependant considéré que ces mesures dérogatoires, qui font l'unanimité parmi les acteurs concernés, sont justifiées par un motif d'intérêt général sérieux, à savoir la lutte contre l'habitat dégradé. Elle a en outre constaté que leur objet était suffisamment circonscrit pour éviter un usage disproportionné et que de solides garanties des droits des propriétaires et des occupants avaient été prévues, en particulier le droit à l'indemnisation et au relogement. Elle a donc émis un avis favorable à ces quatre articles, modifiés par six amendements, renforçant notamment le contrôle du juge sur ces procédures, précisant que la nouvelle procédure d'expropriation inclura les locaux à usage professionnel ou commercial afin d'éviter toute ambiguïté quant au droit à indemnisation de leur propriétaire et apportant des précisions sur les modalités d'application de ces mesures.
Deux autres mesures nouvelles complètent plus marginalement les moyens juridiques dont disposent le maire, le président de l'EPCI ou le préfet pour exercer leurs prérogatives de police de la sécurité et de la salubrité.
L'article 9 bis B permet à ces trois autorités ou à leurs représentants d'assister aux assemblées générales des copropriétés ayant fait l'objet d'un arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l'insalubrité. Il permet également au maire de recevoir les procès-verbaux de ces assemblées générales. La commission a estimé que ces deux mesures octroyaient un fondement juridique à une pratique courante qui est utile pour que les autorités signataires des arrêtés soient convenablement informées de l'évolution de la situation. Elle a adopté un amendement afin d'uniformiser les deux mesures et permettre également au préfet de recevoir les procès-verbaux.
L'article 12 bis permet au maire ou au président de l'EPCI de s'appuyer sur un rapport du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) ou de la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité pour fonder ses arrêtés de mise en sécurité. La commission a adopté un amendement recentrant le dispositif de cet article sur le seul risque incendie et sur les seuls SDIS, considérant que la commission consultative départementale, à laquelle participe par ailleurs le directeur du SDIS et qui n'est compétente que pour les immeubles de grande hauteur, n'était pas l'organe adéquat.
Enfin, deux articles procèdent à une actualisation de procédures déjà existantes.
L'article 3 bis A proroge de dix ans une expérimentation, créée par la loi dite « ALUR » en 2014 et qui arrive à échéance le 27 mars 2024, permettant de déroger au droit commun de l'expropriation pour n'exproprier que des parties communes de copropriétés en dégradation. La commission a accepté de proroger cette expérimentation à laquelle le Sénat avait souscrit en 2014, mais a conditionné cette prorogation à la réalisation d'une évaluation, jugeant peu acceptable qu'aucun suivi n'ait été effectué au cours de ces dix années. En revanche, elle a supprimé la création d'une nouvelle expérimentation visant à ouvrir la faculté aux opérateurs spécialisés de conclure une convention avec un syndicat de copropriétaires connaissant des difficultés financières par laquelle l'opérateur spécialisé lui achète son terrain ou les parties communes tout en s'engageant à les lui revendre à une date ultérieure, estimant que la multiplication d'expérimentations auxquelles aucune suite n'est donnée n'est pas souhaitable.
L'article 12 actualise la procédure d'expropriation de bâtiments irrémédiablement dégradés, dite procédure Vivien, afin notamment de sécuriser le régime d'indemnisation des locaux à usage professionnel ou commercial. La commission a adopté un amendement supprimant l'établissement d'une « méthodologie nationale d'évaluation des biens expropriés » à destination des juges, d'une part car cette mesure relève du domaine réglementaire, d'autre part car les difficultés d'harmonisation de l'évaluation par le juge des biens expropriés ne sont pas limitées aux seuls biens ayant fait l'objet de la procédure Vivien.