EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 22 novembre 2023, sous la présidence de M. Philippe Mouiller, président, la commission examine le rapport pour avis de M. Laurent Burgoa sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » du projet de loi de finances pour 2024.
M. Philippe Mouiller, président. - Nous examinons à présent les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».
M. Laurent Burgoa, rapporteur pour avis de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». - Les crédits de paiement (CP) de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » s'élèvent à 30,85 milliards d'euros pour 2024, en hausse de 4,64 % par rapport à 2023.
À elles seules, deux prestations représentent 78,5 % des crédits de la mission : la prime d'activité et l'allocation aux adultes handicapés (AAH). À la faveur d'une inflation persistante, les crédits de la mission ont augmenté de 18 % depuis 2021, principalement du fait de la revalorisation de ces prestations.
Ce dynamisme est principalement porté par la revalorisation légale des prestations sociales - AAH, prime d'activité, revenu de solidarité active (RSA) recentralisé -, mais également par la mise en oeuvre de la déconjugalisation de l'AAH. Cette mesure, attendue par les personnes en situation de handicap, est entrée en vigueur au 1er octobre 2023, pour un coût en année pleine évalué à 500 millions d'euros. En excluant les ressources du conjoint de la base ressource utilisée pour le calcul du montant de l'allocation, elle devrait permettre à 40 000 bénéficiaires en couple de voir leur allocation augmenter, et à 80 000 nouvelles personnes de bénéficier de l'AAH.
En 2024 de nouveau, la mission sera mise à contribution pour répondre à l'urgence sociale qui résulte de l'inflation durable, qui était de plus de 4 % sur les douze derniers mois, mais atteint près de 13 % pour les seules denrées alimentaires. Les associations de solidarité et les départements font face à la fois à une augmentation soutenue des demandes d'aides et d'accompagnement et au renchérissement de l'ensemble de leurs coûts.
Au sein du programme « Inclusion sociale et protection des personnes », doté de 14,35 milliards d'euros au total, les crédits inscrits au titre de la prime d'activité s'élèvent pour 2024 à 10,46 milliards d'euros, pour la première fois en baisse depuis la reprise économique après la crise sanitaire. L'effectif des bénéficiaires reste stable, atteignant en moyenne 4,61 millions de foyers en 2024, ce qui s'explique par un fléchissement de l'amélioration sur le marché du travail.
Je pourrais, malheureusement, endosser à l'identique les remarques de mon prédécesseur, Jean Sol que je salue chaleureusement, puisque le déploiement de la « solidarité à la source » promise par le Président de la République, visant à réduire les indus en matière de prime d'activité, n'a toujours pas été réalisé.
Parallèlement, les crédits dédiés au RSA dans les départements où il a été recentralisé, de manière pérenne en outre-mer ou à titre expérimental pour les départements de la Seine-Saint-Denis, des Pyrénées-Orientales et de l'Ariège, restent stables à hauteur de 1,56 milliard d'euros. Nous devrons être particulièrement vigilants dans la mise en oeuvre de la loi pour le plein emploi, récemment votée, concernant le contrat d'engagement des bénéficiaires du RSA. S'il est acté que la compensation de la charge liée au transfert de la compétence RSA aux départements a été une énième occasion pour le Gouvernement de diminuer l'autonomie financière de ces derniers, charge à nous de nous assurer que les quinze heures d'activités offertes aux bénéficiaires seront effectives, et dûment compensées.
Les auditions menées avec les réseaux de l'aide alimentaire ont confirmé les difficultés des banques alimentaires à répondre aux besoins croissants, alors que dans le même temps leurs coûts d'approvisionnement augmentent. Les crédits consacrés s'établiront en 2024 à 142 millions d'euros, soit 20 % de plus qu'en 2023. Pourtant, cela reste encore insuffisant pour répondre à l'augmentation de files actives et à l'apparition de nouveaux publics : 10,7 % des personnes ayant recours à l'aide alimentaire ont un contrat à durée indéterminée (CDI).
C'est pourquoi, je salue l'initiative de mes collègues de la commission des finances, rapporteurs du projet de loi de finances de fin de gestion pour 2023, qui ont obtenu du Gouvernement une dotation supplémentaire de 30 millions d'euros pour ces associations. Ce financement pourra ainsi être injecté plus rapidement dans la trésorerie des associations concernées que via le PLF pour 2024.
Concernant la lutte contre la pauvreté, le pacte des solidarités succède à la stratégie 2018-2022. Doté de 260 millions d'euros sur le périmètre de la mission, il comporte quatre axes pour lutter contre les inégalités dès l'enfance, amplifier l'accès à l'emploi pour tous, garantir l'accès aux droits et construire une transition écologique solidaire. Derrière les effets d'annonce, la lisibilité du plan laisse à désirer pour qui voudrait en saisir la portée réelle. La direction générale de la cohésion sociale (DGCS) m'assure qu'il permettra d'augmenter de 50 % les crédits consacrés à lutter contre la pauvreté d'ici à 2027. Mais dans le détail, une grande partie du pacte relève d'autres missions et de nombreuses dépenses fléchées dans la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » étaient auparavant abritées dans d'autres actions, si bien qu'en définitive il est impossible d'apprécier l'évolution de la dépense à périmètre constant. Cependant, je me réjouis que ce pacte poursuive la pratique de contractualisation avec les collectivités territoriales en y destinant 53 % de ses crédits.
Le programme consacre également 311 millions d'euros à la protection et à l'accompagnement des enfants, des jeunes et des familles vulnérables, enregistrant une baisse de 5,92 % des crédits. Concernant la seule compensation aux départements des frais relatifs à la mise à l'abri et à l'évaluation de la minorité des mineurs non accompagnés (MNA), les 67,7 millions d'euros prévus actent d'un retrait de l'engagement de l'État à hauteur de plus de 22 millions d'euros. La DGCS justifie cette diminution par l'impact escompté des mesures prévues dans le projet de loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration sur les flux de MNA, de l'ordre de 7 millions d'euros. Même si j'espère à terme que le projet de loi portera ces effets, cette estimation me semble, à ce jour, pour le moins optimiste, alors que l'année 2023 a plutôt vu les flux repartir à la hausse. Or si l'optimisme est une vertu que je cultive à titre personnel, il est de nature à risquer de mettre en difficulté les finances déjà éprouvées des départements.
Par ailleurs, l'obligation faite à ces mêmes départements, introduite par le Sénat lors de la loi de février 2022 relative à la protection des enfants, d'accompagner les jeunes majeurs de moins de 21 ans sortant de l'aide sociale à l'enfance (ASE) sera compensée par un abondement de 50 millions d'euros en faveur des collectivités en 2024. Ce montant paraît déconnecté de la charge réelle, puisqu'il se borne à reconduire la dotation de 2023, alors que les départements ont constaté une augmentation de 15 % de la dépense.
Pour la protection juridique des majeurs, les crédits s'élèveront en 2024 à 857 millions d'euros, en hausse de 3,87 %. Cette hausse provient d'une revalorisation salariale de 2,8 % et de l'augmentation tendancielle du nombre de mesures prononcées par la justice du fait du vieillissement de la population. L'année dernière, une initiative du président Mouiller avait conduit à adopter un amendement de crédits d'un montant de 40 millions d'euros afin de répondre à cette charge de travail croissante. Cet amendement, non retenu par le Gouvernement, devait permettre d'entamer une trajectoire haussière. Afin de diminuer le nombre de mesures par mandataire - on compte actuellement 56 mesures par mandataire -, je vous proposerai de soutenir un amendement de crédits de 11 millions d'euros pour recruter 200 professionnels de plus, afin de minimiser le risque de violences institutionnelles envers les majeurs protégés.
L'évolution du programme « Handicap et dépendance » témoigne d'un engagement réel en faveur de l'autonomie des personnes handicapées, avec 15,38 milliards d'euros, soit une hausse de 9,2 % des crédits.
L'entrée en vigueur au 1er octobre 2023 de la mesure de déconjugalisation de l'AAH, longtemps soutenue par le Sénat contre l'avis du Gouvernement est une avancée, ouvrant toutefois des interrogations sur les décrochages de revenus que pourraient subir les bénéficiaires de l'AAH lorsqu'ils basculeront sur l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa), qui, elle, est conjugalisée.
Le Gouvernement a également retenu deux amendements portant articles additionnels dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité, lesquels ont été rattachés à la mission. L'un vise à permettre aux bénéficiaires de l'AAH de continuer à percevoir leur allocation s'ils décident de poursuivre leur activité après leur âge d'ouverture des droits à la retraite. L'autre prévoit le maintien pour les bénéficiaires de l'AAH des prestations liées - majoration pour la vie autonome et complément de ressources - lorsqu'ils perdent le bénéfice de l'AAH du fait de la revalorisation de leur pension. Ces deux articles tirent les conséquences directes de la réforme des retraites adoptée lors de la dernière session parlementaire. Aussi, je vous proposerai d'émettre un avis favorable à leur adoption.
Le programme « Handicap et dépendance » prévoit également le financement aux établissements et services d'aide par le travail (Ésat) de la garantie de ressources des travailleurs handicapés (GRTH) soit la rémunération de 120 000 travailleurs, qui représentera 1,61 milliard d'euros en 2024. Les récentes mesures adoptées dans le cadre du projet de loi pour le plein emploi visent à renforcer les droits sociaux des travailleurs en Ésat pour les rapprocher de ceux du milieu ordinaire : prise en charge des frais de transport, bénéfice d'une complémentaire santé, de titres-restaurant et de chèques-vacances. Cet alignement des droits des travailleurs handicapés sur le code du travail rend d'autant plus urgente l'évolution du modèle de financement des Ésat. Comment, sinon, absorber le seul coût de la mise en place d'une complémentaire santé évalué à 36 millions d'euros pour les Ésat, alors que 27 % d'entre eux sont en déjà en situation de déficit ?
Pour finir, les crédits du programme « Égalité entre les femmes et les hommes » s'élèvent à 76 millions d'euros pour 2024, en hausse de 16,26 % par rapport à l'année dernière. Cette augmentation s'explique par la création, sur l'initiative de notre collègue Valérie Létard, d'une allocation universelle d'urgence pour les victimes de violences conjugales. Dotée de 13 millions d'euros, elle entrera en vigueur au 1er janvier 2024 et permettra d'offrir aux femmes victimes de violences conjugales, sous trois jours, les moyens d'une mise à l'abri réactive et l'espoir d'un nouveau départ.
Je me félicite que le Gouvernement ait retenu un amendement de l'Assemblée nationale permettant de rétablir les crédits consacrés aux communications institutionnelles à leur niveau de 2023. Il aurait été incompréhensible que l'année où la France accueille les jeux Olympiques et Paralympiques de Paris 2024 cette enveloppe diminue de moitié, alors même que de tels événements accroissent les risques de violences sexistes et sexuelles et de traite des personnes.
Au total, l'évolution de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » témoigne d'une intervention croissante de l'État face à la crise inflationniste. Son poids dans les finances publiques, plus de 6 % du budget général, doit nous conduire à suivre avec attention les chantiers qui s'ouvrent en la matière.
À l'issue de cet examen, je vous propose de donner un avis favorable aux crédits de la mission, ainsi qu'aux articles 64 et 65 qui lui sont rattachés, et d'adopter un amendement augmentant de 11 millions d'euros les crédits de l'action n° 16 « Protection juridique des majeurs » du programme « Inclusion sociale et protection des personnes ».
M. Philippe Mouiller, président. - Merci au rapporteur pour la qualité de son travail.
Permettez-moi de faire une remarque sur la déconjugalisation : lors de nos travaux en commission, nous avions chiffré la mesure à 500 millions d'euros. Le Gouvernement nous avait alors objecté que celle-ci était largement sous-estimée. Je constate que notre estimation se révèle aujourd'hui fondée.
Mme Annie Le Houerou. - Cette mission regroupe quatre programmes dont l'AAH et la prime d'activité représentent, à elles seules, 75 % des crédits de la mission.
Concernant la prime d'activité, aucun crédit supplémentaire n'est prévu, alors que le taux de non-recours est très élevé, proche de 30 %. Vous avez évoqué une expérimentation en cours pour y remédier, à savoir le versement automatique, ou solidarité à la source : auriez-vous des éléments sur ce point ?
Je m'alarme également de lire dans votre rapport que quinze heures seraient « offertes » aux bénéficiaires du RSA. Or, ces heures ne sont pas offertes, les bénéficiaires du RSA vont devoir travailler pendant 15 heures pour 607 euros, encore faut-il les trouver. Nous nous étions opposés à cette contrepartie.
Plus de 10 % des personnes bénéficiant de l'aide alimentaire sont des travailleurs pauvres ; il s'agit également des personnes éligibles à la prime d'activité. Ce programme ne répond pas de manière adéquate aux besoins en matière de lutte contre la pauvreté.
Je constate deux avancées toutefois : les crédits alloués à la précarité menstruelle et à l'aide au budget, mise en place en 2023 et saluée par les associations qui la mettent en oeuvre, car c'est un bon outil de prévention pour lutter contre le surendettement.
Vous avez évoqué les difficultés des associations face à l'inflation, mais aussi face au nombre croissant de bénéficiaires, en hausse de 20 % selon une estimation de la Fédération française des banques alimentaires. En conséquence, le budget présenté n'est pas du tout à la hauteur des besoins évalués à 40 millions d'euros supplémentaires.
Au sujet des MNA, une baisse de 7 millions d'euros est prévue, car le Gouvernement miserait sur la loi Immigration, qui non seulement, n'est pas encore votée, mais de surcroît est déconnectée de la réalité. En effet, les départements qui gèrent l'accompagnement des MNA indiquent plutôt un afflux. Face aux difficultés, ils demandent déjà expressément un soutien au Gouvernement en la matière. Avec 3 millions d'enfants vivant sous le seuil de pauvreté, le budget n'est pas, encore une fois, à la hauteur des besoins.
Concernant la lutte contre les violences faites aux femmes, le budget est certes en augmentation avec le maintien du nombre de places d'accueil d'urgence. Cependant, sur la lutte contre la prostitution, favorisée par des événements tels que les jeux Olympiques et Paralympiques, rien n'est prévu dans ce budget. Je réitérerai donc notre demande concernant l'aide financière à l'insertion sociale (Afis) pour les personnes qui souhaitent sortir du système prostitutionnel : elle s'élève à 343 euros mensuels, ce qui est trop peu pour être efficace, et nous déposerons des amendements sur ce sujet.
Nous saluons l'aide universelle d'urgence, nouvelle disposition pour les femmes qui souhaitent quitter leur domicile. Pour autant, le budget ne prévoit pas les moyens donnés à l'État pour assurer cette mise en oeuvre. Dans l'ensemble, l'accompagnement humain de ces différents programmes et de ces dispositifs dans les préfectures est largement insuffisant, ce qui entraîne un ralentissement des programmes, un défaut de communication et, en conséquence, le taux de non-recours est très élevé. Pour toutes ces raisons, notre groupe ne votera pas les crédits de cette mission.
Mme Silvana Silvani. - Cette mission est particulièrement importante dans le contexte actuel : le taux de chômage augmente, tout comme le nombre de personnes pauvres, salariées ou non, qui s'élève déjà à plus de 10 millions. Ces personnes nécessitent des aides de plus en plus importantes, dont l'aide alimentaire qui répond à un besoin fondamental. Or le taux d'inflation ne sera pas nul et pourrait atteindre 2,6 % en 2024.
Tenter d'amortir financièrement une crise sanitaire et sociale est un choix politique qui a ses limites, puisqu'on n'agit pas sur la source du problème. Octroyer une prime d'activité compense de façon provisoire des revenus trop modestes - je rappelle que la prime d'activité vient en complément d'un revenu insuffisant pour vivre dignement -, mais cela ne règle en rien les causes ni l'augmentation du nombre de personnes concernées. On nous annonce un budget en augmentation de 4,6 %, mais au regard de l'inflation, la hausse n'est que de 2 %.
Je suis d'accord avec le rapporteur sur l'étranglement permanent de nos départements dans leurs missions et l'assèchement de leurs recettes. Mais s'agissant de la recentralisation du RSA, au vu de la somme importante consacrée à une expérimentation sur trois départements, je m'interroge sur son éventuelle extension à partir de 2024. Quelles en sont les modalités ?
Concernant les quinze heures dont bénéficieraient les allocataires du RSA, c'est loin d'être un cadeau : vous espérez que cette mesure sera compensée, mais pourriez-vous nous donner des précisions, notamment sur la part financée par les départements ?
Enfin, je veux dire mon étonnement sur le lien qui a été établi entre la loi Immigration et le budget consacré à la protection des jeunes majeurs. Anticiper les effets financiers d'une loi qui vient seulement d'être examinée par le Sénat pour justifier une diminution des crédits concernant la prise en charge des jeunes majeurs relève d'arguties ! C'est effrayant d'entendre cela de la part de Bercy !
Mme Pascale Gruny. - Cette mission est importante, car elle concerne l'aide aux personnes en difficulté. On aimerait qu'elles soient de moins en moins nombreuses, mais tel n'est pas le cas.
Je reviendrai sur la loi pour le plein emploi, dont j'étais le rapporteur : on ne peut pas encore en mesurer les effets et on ne connaît pas précisément les moyens financiers nécessaires à sa mise en oeuvre. Mais si l'on diminue le nombre de bénéficiaires du RSA, les crédits dédiés à la prime d'activité devraient logiquement augmenter dans la mesure où l'emploi qu'ils retrouveront sera a priori peu rémunéré. Il est préférable qu'ils soient en activité pour percevoir ce complément. Les expérimentations en cours datent seulement des mois d'avril et de mai, aucun bilan n'est donc disponible à ce jour.
Mon département - l'Aisne - comptant beaucoup de bénéficiaires, nous avions envisagé de participer à la recentralisation du RSA actuellement en expérimentation. Mais les moyens très limités à disposition nous auraient contraints à renvoyer les fonds actuellement versés aux bénéficiaires du RSA. On perd donc une politique de proximité importante sans véritable contrepartie financière. Pour ces raisons, j'espère qu'on ne nous obligera pas à mettre en oeuvre cette recentralisation.
Le budget tel qu'il nous est présenté me paraît insincère et d'un optimisme incroyable. Bien entendu, je suivrai le rapporteur, mais on risque d'avoir des déconvenues. Comme ma collègue, j'estime que tirer les conséquences d'une loi qui n'a pas encore été votée est proprement hallucinant - c'est quasiment du « jamais vu ».
À propos du financement des Ésat, nous l'avons martelé pendant la loi Plein emploi, des difficultés vont se poser, même si la convergence avec le milieu ordinaire est en revanche bienvenue.
Vous n'avez pas parlé de la pauvreté des retraités ; ce sujet est-il traité dans la mission ? Des retraités de plus en plus nombreux bénéficient des aides solidaires.
M. Daniel Chasseing. - Merci au rapporteur pour toutes ces explications très claires. Je voudrais saluer l'augmentation des crédits à hauteur de 4,6 % par rapport à la LFI pour 2023 et de 18 % par rapport à 2021, ainsi que la déconjugalisation de l'AAH.
À propos des heures compensées évoquées par plusieurs collègues, je ne pense pas qu'il s'agisse exclusivement de 15 heures de travail, car le ministre n'a pas dit cela ; je pense qu'il peut également s'agir de 15 heures d'activité pour la recherche d'un logement, pour la santé, l'accompagnement et la découverte de l'entreprise, ce qui va dans le bon sens.
En ce qui concerne les MNA, je rejoins les propos de mes collègues, les départements rencontrent de plus en plus de difficultés ; il faudrait donc revoir cette disposition.
Au sujet de la violence faite aux femmes, les aides augmentent de 16 % certes, mais les associations constatent une augmentation des violences, notamment dans les territoires ruraux. Il risque d'être difficile de maintenir des permanences dans tous les départements.
M. Laurent Burgoa, rapporteur pour avis. - Madame Le Houerou, je n'ai pas d'éléments d'information sur la retenue à la source pour la prime d'activité. Nous serons vigilants et interpellerons le Gouvernement sur ce sujet.
Concernant les quinze heures d'activité prévues dans le cadre du contrat d'engagement des bénéficiaires du RSA, je ne souhaite pas rouvrir le débat, car il s'est déjà tenu récemment dans l'hémicycle.
Concernant l'aide alimentaire, vous avez raison. Les demandes des associations atteignent même 60 millions d'euros. Nous avons travaillé en coordination avec la commission des finances qui a ajouté des crédits à hauteur de 30 millions d'euros supplémentaires dans le cadre du projet de loi de finances de fin de gestion pour 2023 ; nous envoyons là un bon message à nos structures associatives.
Concernant les MNA, nous l'avons entendu lors de l'audition de l'Assemblée des départements de France, je rappelle que sur 10 MNA déclarés, 8 se révèlent in fine majeurs.
Concernant les problèmes liés à l'aide d'urgence sur les violences conjugales, outre les 13 millions d'euros prévus dans cette mission, d'autres crédits sont prévus dans d'autres missions, par exemple, pour la police et la gendarmerie qui disposent d'un budget dédié de 310 millions d'euros.
Madame Silvani, je partage votre point de vue sur l'étranglement des départements. À ce jour, l'extension de la recentralisation du RSA n'a été actée que pour un département, l'Ariège.
Madame Gruny, le budget ne mentionne pas spécifiquement la pauvreté des seniors, mais il est vrai que, dans la ruralité notamment, la précarité des plus âgés est un problème important qu'il faudrait prendre en compte.
M. Philippe Mouiller, président. - L'amendement n° II-41 vise à abonder de 11 millions d'euros le programme qui concerne la protection juridique des majeurs du programme 304.
L'amendement n° II-41 est adopté.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », sous réserve de l'adoption de son amendement, et à l'adoption des articles 64 et 65.