AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 couvre un champ considérable des finances publiques par ses dépenses (641,8 milliards d'euros en 2024) et ses recettes (630,7 milliards d'euros), celles-ci provenant à plus de 40 % d'« impositions de toutes natures » (CSG, impôts et taxes affectés) et de charges budgétaires (cotisations d'équilibre de l'État employeur, subventions aux régimes sociaux et de retraite, compensation d'exonérations sociales).
En raison du poids de ce texte dans les finances publiques et de son impact macro-économique, la commission des finances, comme chaque année, en est saisie pour avis.
Le présent rapport pour avis vise à établir un tableau synthétique de la situation financière de la sécurité sociale et à donner l'appréciation de la commission des finances, après les avoir présentés, sur les principaux arbitrages opérés par le projet de loi et leurs effets sur l'évolution des ressources, des dépenses et du solde de celle-ci en 2024 et au-delà.
Considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, le projet de loi a été transmis au Sénat le lundi 6 novembre 2023.
Il est privé de ses articles liminaire (prévision des dépenses, recettes et solde des comptes sociaux pour 2023 et 2024), 1er (tableaux d'équilibre des branches pour 2023) et 2 (prévisions de l'Ondam pour 2023), supprimés par les députés avant l'engagement de la responsabilité du Gouvernement.
Le projet de loi a été modifié par de nombreux amendements, que le Gouvernement a incorporés au texte sur lequel il a engagé sa responsabilité.
I. LA SITUATION DE LA SÉCURITÉ SOCIALE FIN 2023 : UN DÉFICIT RÉDUIT DE MOITIÉ, MAIS SUPÉRIEUR AUX PRÉVISIONS DES LOIS DE FINANCEMENT POUR 2023
Après avoir atteint en 2020 un niveau inégalé proche de 40 milliards d'euros, le déficit de la sécurité sociale s'est réduit les années suivantes : il atteignait ainsi 19,6 milliards d'euros en 2022. En 2023, ce déficit a continué sa résorption, mais il demeure élevé, à 8,8 milliards d'euros. Plus inquiétant toutefois est l'écart entre les prévisions établies dans les lois de financement de la sécurité sociale pour 2023 et les prévisions actualisées présentées dans le présent projet de loi de financement.
On constate en effet que les prévisions de solde sont dégradées de 1,1 milliard d'euros entre la loi de financement initiale et la loi de financement rectificative pour 2023, principalement du fait de la progression des dépenses de l'Ondam et des prestations de retraite. Pire, une nouvelle dégradation de 0,6 milliard d'euros peut être constatée entre la loi de financement rectificative et le présent projet de loi de financement pour 2024. Là encore, l'Ondam en est principalement responsable, de même que des sous-compensations d'allègements généraux à l'Unédic et aux régimes de retraite complémentaire obligatoires.
Principaux écarts entre les
prévisions de solde réalisées en
LFSS et LFRSS pour
2023 et en PLFSS pour 2024
(en milliards d'euros)
|
|
2024 |
|
Prévision LFSS 2023 |
- 7,1 |
|
dont ONDAM |
- 0,8 |
|
dont retraites |
- 0,4 |
|
Prévision LFRSS 2023 |
- 8,2 |
|
Cotisations nettes |
+ 5,8 |
|
Prestations sociales |
- 3,7 |
|
dont ONDAM |
- 2,8 |
|
Mesures de transfert |
- 1,5 |
|
dont sous-compensation Unédic et Agirc-Arcco |
- 1,3 |
|
Soldes actualisés PLFSS 2024 |
- 8,8 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après l'annexe n° 3 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024
Ces écarts importants, qui correspondent à une dégradation du solde de 1,7 milliard d'euros en un an, souligne une nouvelle fois les difficultés du Gouvernement pour maîtriser les dépenses sociales.
A. LA PROGRESSION DES RECETTES DEPUIS LA CRISE SANITAIRE SE POURSUIVRAIT EN 2023, À UN RYTHME QUASI ÉQUIVALENT
En 2020, les recettes des régimes de base et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) avaient diminué de 2,1 %, alors que les dépenses avaient progressé de 5,3 %. En 2021 et 2022, les recettes ont bénéficié d'un fort effet rebond et leur dynamique s'est avérée supérieure à celle des dépenses, pourtant encore soutenue. En 2023, les recettes des régimes de base et du FSV poursuivent leur progression et augmenteraient de 5,2 %, à un rythme quasi équivalent à 2022 (+ 5,4 %).
Les cotisations sociales sont principalement responsables de cette dynamique. Elles connaitraient en effet une hausse importante (+ 3,8 %), portées par la masse salariale du secteur privé (+ 6,3 %). Si cette progression est atténuée par le dynamisme des allègements généraux, qui augmentent plus vite que la hausse des cotisations sociales en raison de leur indexation sur le Smic (+ 10,0 %), elle est soutenue par les revalorisations salariales dans la fonction publique, qui expliqueraient 1 point de la hausse.
Les recettes de la contribution sociale généralisée (CSG) augmenteraient de 4,7 % en 2023, portées par le dynamisme de la cédule assise sur les revenus d'activité en raison de la progression de la masse salariale du secteur privé.
Enfin, les recettes fiscales connaitraient une augmentation de 5,1 %, portées par la TVA (+ 4,9 % hors mesures nouvelles) et la taxe sur les salaires (+ 7,2 %), mais atténuées par les taxes sur le tabacs, dont le produit diminuerait (- 1,5 %).
Ressources nettes des régimes de base et du FSV par catégorie de recette
(en millions d'euros)
Source : commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS), septembre 2023