II. LA PERSPECTIVE DE DOUBLEMENT DE LA RÉSERVE OPÉRATIONNELLE DE PREMIER NIVEAU (RO1) IMPLIQUE UNE RÉFLEXION GLOBALE SUR LE RÔLE ET LE FONCTIONNEMENT DE LA RÉSERVE D'EMPLOI DU MINISTÈRE DES ARMÉES
A. LA RÉSERVE OPÉRATIONNELLE D'EMPLOI DES ARMÉES COMPTE PRÈS DE 40 000 RÉSERVISTES CITOYENS QUI PARTICIPENT PONCTUELLEMENT, SOUS STATUT MILITAIRE, AUX MISSIONS DU MINISTÈRE DES ARMÉES
1. La réserve opérationnelle d'emploi est un dispositif qui permet aux citoyens qui le souhaitent de s'engager à temps partiel, sous statut militaire, au sein des forces armées et formations rattachés
La réserve opérationnelle du ministère des armées est un dispositif qui permet aux citoyens de s'engager ponctuellement, sous statut militaire , au sein des forces armées et des formations rattachées. Son objet, consacré à l'article L. 4211-1 du code de la défense, est de « renforcer les capacités des forces armées et des formations rattachées dont elle est une des composantes pour la protection du territoire national, comme dans le cadre des opérations extérieures, d'entretenir l'esprit de défense et de contribuer au maintien du lien entre la Nation et son armée » 4 ( * ) . Elle est subdivisée en deux catégories distinctes de réservistes.
En premier lieu, la réserve opérationnelle de premier niveau (RO1), ou réserve d'emploi, est une réserve composée de volontaires ayant souscrit un contrat d'engagement à servir dans la réserve (ESR). Signé par le réserviste et par le chef d'unité concerné, le contrat d'engagement à servir dans la réserve, d'une durée d'un à cinq ans renouvelable , détermine l'unité d'affectation du réserviste et peut contenir une clause de réactivité qui permet de réduire le délais de préavis de droit commun d'un mois, pour des missions qui peuvent être exercées en dehors du territoire national.
Les réservistes opérationnels de premier niveau bénéficient d'une formation ou d'un entraînement adapté et ils peuvent être affectés soit au sein d'unités réservistes rattachées à une unité d'active, soit au sein d'unités d'active dans lesquels ils interviennent comme compléments individuels au renfort des personnels militaires d'active.
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réservistes opérationnels d'emploi au ministère des armées |
d'activité en moyenne par réserviste opérationnel et par an |
de crédits budgétaires pour la rémunération des réservistes opérationnels en 2023 |
En second lieu, la réserve opérationnelle de deuxième niveau (RO2), ou réserve de disponibilité, est une réserve à laquelle appartiennent obligatoirement tous les anciens militaires qui sont soumis à une obligation de disponibilité pendant cinq ans après la fin de leur service comme militaire d'active . Au 31 décembre 2021, la réserve opérationnelle de deuxième niveau est composée de 60 617 militaires.
La réserve opérationnelle de premier niveau (RO1) est composée au 31 décembre 2021 de 39 474 réservistes ayant souscrit un engagement à servir dans la réserve (ESR). En année pleine, les réservistes opérationnels concourent à la réalisation du contrat opérationnel des armées à hauteur de 1 369 443 jours d'activité ce qui correspond à une moyenne de 35 jours d'activité par réserviste opérationnel et par an.
La réserve opérationnelle de l'armée de terre est la plus importante en termes d'effectifs avec 24 343 réservistes opérationnels en 2021, suivie par la réserve opérationnelle de l'armée de l'air et de l'espace avec 5 201 réservistes et par la Marine nationale avec 5 101 réservistes opérationnels.
Les formations rattachées aux armées font également appel aux réservistes à l'image du service de santé des armées (SSA) qui employait en 2021 plus de 4 000 réservistes opérationnels ou encore de la direction générale de l'armement (DGA) qui fait appel à 107 réservistes ayant souscrit un engagement à servir dans la réserve (ESR).
Source : commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées
Sur le plan budgétaire, les crédits associés aux dépenses de personnel liées à la rémunération des réservistes opérationnels sont fixés à 185 M€ pour le projet de loi de finances 2023 . Si ce montant est limité au regard de l'ensemble des dépenses de personnel du ministère, qui atteignent plus de 12 Md€ de crédits par exercice budgétaire 5 ( * ) , les rapporteurs relèvent que ces dépenses sont relativement dynamiques et qu'elles ont augmenté de 8% entre 2020 et 2023 , passant de 172 M€ à 185 M€.
2. Le format actuel de la réserve opérationnelle résulte d'une remontée en puissance engagée par la loi de programmation militaire 2015-2019
La cible actuelle de 40 000 réservistes opérationnels dans les armées sous contrat d'engagement à servir dans la réserve (ESR) a été fixée par la loi de programmation militaire 2015-2019 6 ( * ) . Elle a été confirmée par l'actuelle loi de programmation militaire 2019-2025 qui consacre « l'objectif de 40 000 réservistes sous engagement à servir, pour un emploi annuel moyen d'environ 37 jours » 7 ( * ) .
Ce format résulte d'une remontée en puissance intervenue notamment depuis les attentats ayant frappé le territoire national en 2015, alors que le nombre de réservistes opérationnels du ministère des armées était encore inférieur à 25 000 à la fin de l'année 2003 .
Source : commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées
En effet, la place de la réserve au sein des forces armées et formation rattachées a été profondément transformée par la décision prise par le Président de la République en 1997 de suspendre la conscription . Cette décision a eu pour effet de mettre fin au modèle de réserve de masse et de lui substituer un modèle de réserve opérationnelle d'emploi fondée sur le volontariat. Le régime juridique de ce nouveau modèle a ensuite été précisé par la loi du 22 octobre 1999 portant organisation de la réserve militaire et du service de défense.
Alors que dans le courant des années 2000 les effectifs de la réserve opérationnelle d'emploi des armées sont restés inférieurs à 35 000, la mobilisation ayant fait suite à la série d'attentats perpétrés sur le sol national a justifié la fixation d'un objectif ambitieux de 40 000 militaires réservistes opérationnels dans les armées et formations rattachées.
Dans le sillage de cette mobilisation, l'organisation administrative des réserves a été modifiée par la création en octobre 2016 de la Garde nationale , composée des réservistes opérationnels de premier niveau des armées et formations rattachées et des réservistes opérationnels de la police nationale, dont la coordination est assurée par un secrétariat général de la garde nationale , placée sous l'autorité conjointe du ministre des armées et du ministre de l'intérieur 8 ( * ) .
Les rapporteurs relèvent que la perspective de doublement de la réserve opérationnelle de premier niveau des armées, qui porterait à 80 000 le nombre de volontaires servant sous engagement à servir dans la réserve (ESR), constitue un objectif ambitieux au regard de la trajectoire des effectifs de la réserve opérationnelle des armées depuis 2013.
* 4 v. art. L. 4211-1 du code de la défense
* 5 hors CAS Pensions
* 6 cf. rapport annexé à la L. du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019
* 7 cf. rapport annexé à la L. du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025, point 3.1.4.1
* 8 v. art. 8 du décret du 13 octobre 2016 relatif à la garde nationale