B. TOUTEFOIS, LA PORTÉE PROGRAMMATIQUE DU TEXTE EST TRÈS LIMITÉE PAR L'ABSENCE DE RÉELLE TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
Le titre I er du présent projet de loi rassemble l'ensemble des dispositions dites « programmatiques » , c'est-à-dire qui se rattachent à l'antépénultième alinéa de l'article 34 de la Constitution, en application duquel « des lois de programmation déterminent les objectifs de l'action de l'État ».
1. La trajectoire financière proposée se contente essentiellement d'entériner les moyens budgétaires déjà validés par le Parlement
Au sein de ce titre I er , l'article 1 er prévoit les dispositions financières relatives à la politique de développement, et approuve le rapport annexé , intitulé « cadre de partenariat global », qui fixe les orientations, la stratégie, les modalités de pilotage, le cadre de résultats de la politique de développement.
Conformément aux objectifs déjà fixés par les conclusions du CICID du 8 février 2018, l'article 1 er réaffirme l'objectif selon lequel la France consacre 0,55 % de son revenu national brut (RNB) à l'aide publique au développement en 2022 . En réalité, comme l'avait déjà relevé le rapporteur pour avis lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2021, cet objectif est déjà satisfait depuis 2020 , à la faveur d'une contraction du RNB en raison des conséquences économiques de la crise sanitaire.
Le texte initial prévoyait que l'objectif de la France était de porter « ultérieurement » cette part à 0,7 % du RNB . Toutefois, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements identiques, à l'initiative du rapporteur, du groupe La République en Marche, et du député M'jid El Guerrab, et avec un avis favorable du Gouvernement, visant à ce que la France s'efforce d'atteindre ce ratio en 2025 .
S'agissant de la trajectoire budgétaire de la mission « Aide publique au développement », l'article 1 er fixe le montant des crédits de paiement , hors charges de pension et à périmètre constant, pour les exercices 2020 à 2022.
Crédits de paiement de la mission
« Aide publique au développement »
prévus
par l'article 1
er
(en millions d'euros courants)
|
2020 |
2021 |
2022 |
|
3 251 |
3 925 |
4 800 |
Source : article 1 er du projet de loi, dans sa version adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture
Les crédits de paiement s'élèveront en 2022 à 4,8 milliards d'euros, soit une hausse de plus de 20 % par rapport à l'exercice 2021.
Interrogée sur cette hausse conséquente en fin de quinquennat, la direction du budget a rappelé que la trajectoire fixée par le CICID en 2018 devait se traduire par une montée en charge plus importante des crédits de paiement en fin de période , reflétant ainsi la progression rapide des autorisations d'engagement sur les exercices antérieurs. La ventilation de cette hausse entre les deux programmes de la mission serait toujours en cours d'arbitrage en vue du projet de loi de finances pour 2022.
Le rapporteur pour avis s'étonne de la conception de cette trajectoire, dont le caractère programmatique est inexistant .
En effet, cette trajectoire couvre deux exercices sur trois sur lesquels le Parlement s'est déjà prononcé lors de l'examen des deux derniers projets de loi de finances. La fixation d'un montant de crédits de paiement pour 2022 s'apparente à une transmission avec quelques mois d'avance du projet de loi de finances pour 2022 , mais sans traduction pluriannuelle.
Les auditions menées par le rapporteur pour avis ont été l'occasion d'entendre plusieurs justifications à cette programmation bancale . Le retard pris dans le calendrier d'examen du texte, attendu depuis plus de deux ans, aurait de facto rendu caduc l'intérêt d'inscrire des montants déjà prévus par les lois de finances successives. En outre, l'échéance électorale de 2022 a été présentée à plusieurs reprises comme empêchant de se prononcer sur les choix budgétaires du prochain gouvernement.
Ainsi, pour pallier cette insuffisance, l'article 1 er prévoit que la programmation financière doit être complétée avant la fin de l'année 2022 , « après consultation et vote du Parlement ». Le choix du véhicule législatif qui devra assurer cette actualisation, un an seulement après l'adoption d'un projet de loi de programmation sectorielle, n'est pas précisé.
Le rapporteur pour avis estime que les motifs avancés sont d'autant plus incompréhensibles que le Parlement a récemment adopté des lois de programmation dont l'horizon temporel dépassait largement celui du quinquennat actuel . Ainsi, en 2018 a été adoptée la loi de programmation militaire 11 ( * ) , couvrant la période 2019 à 2025. De la même façon, la loi de programmation de la recherche 12 ( * ) , adoptée en décembre dernier, propose une trajectoire budgétaire pour les années 2021 à 2030. Enfin, le Gouvernement vient de présenter au Parlement, après son adoption le 14 avril en Conseil des ministres, un programme de stabilité traçant une trajectoire des finances publiques à l'horizon 2027.
Par conséquent, il apparaît que cette programmation partielle ne résulte pas tant des aléas calendaires, que du refus pour le Gouvernement de trancher la question des moyens budgétaires souhaités pour cette politique au-delà de l'année 2022 .
À défaut d'une trajectoire budgétaire pluriannuelle des crédits de la mission « Aide publique au développement », seule la définition de la cible de 0,7 % du RNB en 2025 peut être considérée comme un élément de programmation financière.
En plus des crédits de la mission « Aide publique au développement », l'article 1 er rappelle que 50 millions d'euros de crédits de paiement de cette mission sont alloués à la politique de développement en 2021 . Cette enveloppe est dédiée au financement de la politique de santé mondiale, et à la lutte contre la Covid-19.
Toutefois, le rapporteur pour avis s'interroge sur la pertinence de prévoir une disposition d'une loi de programmation rappelant des engagements budgétaires déjà votés par le Parlement quelques mois auparavant .
2. Plusieurs options sont ouvertes pour le fonds de solidarité pour le développement
S'agissant des ressources du fonds de solidarité pour le développement (FSD), l'article 1 er prévoit une hausse de 100 millions d'euros de celles-ci en 2022 , afin d'atteindre un montant de 838 millions d'euros .
Le fonds de solidarité pour le développement
Le fonds de solidarité pour le développement (FSD), fonds extrabudgétaire créé en 2005 par l'Agence française de développement (AFD), a pour but, à côté du budget général de l'État, de financer des dépenses d'aider multilatérale et, à titre subsidiaire, bilatérale en faveur du développement principalement dans les domaines de la santé, du climat et de l'environnement. Les principales organisations bénéficiaires du FSD sont le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, la facilité d'achat de médicaments (UnitAid) et la facilité de financement internationale pour la vaccination (IFFim), le Fonds vert pour le climat et l'Alliance mondiale pour les vaccins et l'immunisation (GAVI).
Il est alimenté par deux taxes affectées :
- depuis 2006, par la taxe de solidarité sur les billets d'avion (TSBA), pour un montant actuellement égal à 210 millions d'euros par an ;
- depuis 2013, par une part du produit de la taxe sur les transactions financières (TTF), pour un montant actuellement égal à 528 millions d'euros par an.
Il dispose ainsi d'un montant total de ressources de 738 millions d'euros annuels .
Source : document de politique transversale annexé au projet de loi de finances pour 2021, p. 41
Toutefois, l'article 1 er n'apporte aucune précision sur les modalités de cette hausse des ressources du FSD , et prévoit même qu'à défaut d'une telle augmentation, les crédits de paiement de la mission « Aide publique au développement » sont augmentés à due concurrence en 2022. Ainsi, la rédaction proposée laisse plusieurs options ouvertes pour concrétiser cette hausse de 100 millions d'euros.
Compte tenu de l'effondrement du trafic aérien résultant de la crise sanitaire, la hausse des ressources du FSD semble davantage reposer sur l'augmentation du plafond de la taxe sur les transactions financières (TTF) qui lui est affectée ou, à défaut, sur une hausse des crédits de la mission.
La direction générale du Trésor a indiqué au rapporteur pour avis que « jusqu'à présent, le choix a été fait de faire porter l'effort budgétaire sur les crédits du budget général plutôt que sur les taxes affectées , en cohérence avec les orientations de la loi de programmation des finances publiques qui prévoit de recentrer le recours à l'affectation d'impositions de toutes natures, et avec les recommandations de la Cour des comptes » 13 ( * ) .
Lors de son audition, la direction du budget a rappelé que si l'affectation de taxes au financement du développement permettait effectivement de faire bénéficier cette politique publique du dynamisme du produit de l'imposition, la contrepartie de ce mécanisme était évidemment une compensation par les crédits du budget général en cas de baisse du rendement . Or, la contraction des recettes de TSBA en 2020 témoigne du fait que le dynamisme des recettes fiscales n'est jamais acquis.
Dans cette perspective, la direction du budget estime que l'affectation de taxes au FSD ne contribue pas à la lisibilité de son financement.
3. Le projet de loi réaffirme des objectifs louables de rééquilibrage de notre aide publique au développement, sans fixer d'ambition au-delà de 2022
Conformément aux conclusions du CICID du 8 février 2018, l'article 1 er réaffirme plusieurs objectifs de rééquilibrage de notre aide publique au développement.
En effet, il prévoit que la hausse des moyens « contribuera notamment au renforcement, d'ici 2022, de la composante bilatérale de l'aide publique au développement de la France et de la part de cette aide qui est constituée de dons » (le VI de l'article 1 er ). Cette disposition vise à recentrer l'aide publique au développement de la France vers les pays prioritaires. L'Assemblée nationale l'a complétée en adoptant un amendement à l'initiative du rapporteur, et avec un avis favorable du Gouvernement, précisant que « ces moyens sont concentrés sur les pays les moins avancés, en particulier les pays prioritaires de la politique de développement ».
À cet égard, les dispositions du rapport annexé apportent des compléments d'information sur les priorités géographiques de l'aide de la France . Il prévoit que 75 % de l'effort financier total de l'État en subventions et en prêts, et au moins 85 % de celui mis en oeuvre par l'AFD cible la zone Afrique et Méditerranée (alinéa 36). Le rapport annexé réaffirme également la liste des dix-neuf pays prioritaires telle que définie par le CICID en 2018 14 ( * ) . Ces pays bénéficient de la moitié de l'aide projet mise en oeuvre par l'État et les deux tiers des subventions allouées par l'AFD (alinéa 37) 15 ( * ) .
Le rapporteur pour avis partage cet objectif d'un meilleur ciblage des pays bénéficiaires de notre aide publique au développement, alors que l'aide versée aux pays les moins avancés (PMA) ne représentait que 26 % de l'aide publique totale de la France en 2018 , contre 47 % pour les pays à revenus intermédiaires 16 ( * ) .
Le rapporteur pour avis regrette toutefois que la portée de ces objectifs soit limitée par leur caractère général, sans ciblage en termes de ratio d'aide publique au développement .
En outre, l'article 1 er prévoit de renforcer, d'ici 2022, d'autres canaux de déploiement de l'aide publique au développement.
Premièrement , il vise le doublement du montant de l'aide publique au développement transitant par les organisations de la société civile (OCS) par rapport à son niveau de 2017 (le VII de l'article 1 er ). L'aide publique au développement transitant par les OSC s'élève à 460 millions d'euros en 2019. Elle est principalement mise en oeuvre par trois canaux 17 ( * ) :
- le ministère de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE) à hauteur de 139 millions d'euros ;
- l'Agence française de développement (AFD) pour 208 millions d'euros, dont 97 millions d'euros via le dispositif « Initiative OSC » ( cf. infra ) ;
- les collectivités territoriales pour 85 millions d'euros.
Aide publique au développement transitant par
les organisations
de la société civile
(en millions d'euros)
|
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
|
|
Aide bilatérale transitant pour les OSC |
168,7 |
241,7 |
310,4 |
374,2 |
460 |
|
Part dans l'aide bilatérale totale |
3,6 % |
4,4 % |
5,3 % |
6,6 % |
7,0 % |
Source : réponse au questionnaire budgétaire transmis pour le PLF 2021
Ainsi, le doublement de cette aide vise à atteindre un montant de 620 millions d'euros en 2022 . Le rapporteur pour avis estime que cet objectif est atteignable , compte tenu de la progression continue de l'aide transitant par les OSC au cours des dernières années.
Toutefois, la part de celle-ci dans l'aide publique bilatérale reste inférieure à la moyenne de l'OCDE qui s'élève à 15 % en 2019. Par conséquent, l'article 1 er précise que la France s'engage à maintenir sa progression en la matière afin de tendre vers la moyenne des pays de l'OCDE.
L'article 1 er prévoit également un dispositif permettant à des OSC de solliciter des subventions afin de financer des projets de développement (le VIII de l'article 1 er ). Le rapporteur pour avis rappelle que ce guichet de financement est déjà mis en oeuvre par l'AFD (dispositif « Initiative OSC ») et financé par le programme 209 de la mission « Aide publique au développement » 18 ( * ) .
Sont aujourd'hui éligibles au dispositif les associations dites « loi 1901 » ou les associations à but non lucratif régies par le droit local d'Alsace-Moselle, les syndicats de droit français engagés dans des actions de développement, et les fondations françaises reconnues d'utilité publique mettant en oeuvre des actions de solidarité internationale 19 ( * ) . Or , l'article 1 er prévoit que les catégories d'organisations éligibles seront définies par décret , appelant ainsi à une vigilance particulière sur les catégories qui pourraient ne plus bénéficier de ce dispositif.
Le rapporteur pour avis s'interroge sur la nécessité de consacrer dans la loi un dispositif de financement qui existe depuis 2009, mais il estime que cette disposition permet de « sanctuariser » les moyens déployés au bénéfice des OSC . En effet, l'étude d'impact du projet de loi précise que « la reconnaissance dans la loi de ce principe est une demande forte des organisations de la société civile qui souhaitent pouvoir conserver leur pleine indépendance dans la présentation des projets que l'État instruit en vue d'accorder des subventions ».
En outre, les auditions menées ont présenté un bilan positif de ce dispositif . Pour la seule année 2020, l'AFD a indiqué au rapporteur pour avis que le dispositif « Initiatives OSC » avait permis de financer 480 projets vivants, en partenariat avec une centaine d'organisations non gouvernementales françaises (ONG), environ 4 000 ONG locales, et plusieurs co-bailleurs comme la Fondation de France et l'Union européenne.
Deuxièmement, l'article 1 er prévoit que les fonds consacrés par l'État au soutien de l'action extérieure des collectivités territoriales doubleront d'ici 2022 par rapport à leur niveau de 2017 (XI de l'article 1 er ).
Pour mémoire, les crédits alloués par l'État en la matière transitent par deux vecteurs :
- la délégation pour l'action extérieure des collectivités territoriales , rattachée au MEAE et financée par le programme 209 de la mission « Aide publique au développement » ;
- la facilité de financement des collectivités territoriales (FICOL), mise en oeuvre par l'AFD à partir des crédits de l'aide projet financés par le programme 209.
Le doublement de ces moyens devrait se traduire par un montant global dédié à ces enveloppes s'élevant à 26 millions d'euros d'ici 2022 .
Le rapporteur pour avis partage naturellement l'objectif de renforcer le rôle des organisations de la société civile et des collectivités territoriales en matière de développement, mais il rappelle que l'ensemble de ces objectifs étaient déjà fixés par les conclusions du CICID du 8 février 2018.
Par ailleurs, l'article 1 er prévoit d'autres dispositions ayant une incidence budgétaire.
Ainsi, il prévoit que les services de l'État concourant à la politique de développement disposent de moyens humains « cohérents » avec les ressources définies à cet article (le VI bis de l'article 1 er ). Cette disposition a été insérée à la faveur de l'adoption par la commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale d'un amendement à l'initiative du député Vincent Ledoux, avec un avis de sagesse du Gouvernement. Des précisions rédactionnelles ont ensuite été apportées à cette disposition en séance.
4. Les besoins en fonds propres de l'Agence française de développement constituent un angle mort majeur de la programmation
Le rapporteur pour avis regrette que la question des besoins en fonds propres de l'Agence française de développement (AFD) soit absente des dispositions programmatiques du projet de loi.
En effet, la loi de finances pour 2021 prévoit un renforcement des fonds propres de l'AFD via la conversion en fonds propres de 953 millions d'euros de « ressources à condition spéciale » (RCS) dont disposent l'AFD, et d'une recapitalisation additionnelle de 500 millions d'euros . Alors que le projet de loi initial ne prévoyait que la conversion de la RCS, la recapitalisation additionnelle a été insérée dans le texte en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, par l'adoption d'un amendement d'initiative gouvernementale.
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2021, le rapporteur pour avis avait souligné que le renforcement des fonds de l'AFD était une nécessité , compte tenu de la croissance continue des engagements de l'AFD au cours des dernières années, et de l'évolution de la réglementation prudentielle 20 ( * ) . Toutefois, il regrette l'introduction de cette disposition en nouvelle lecture qui a privé le Sénat d'un débat nécessaire sur la question .
Lors de son audition, la direction générale du Trésor a confirmé que la recapitalisation votée en loi de finances pour 2021 ne permettait de couvrir les besoins de l'AFD qu'au titre de l'année 2021 uniquement . Ainsi, d'autres renforcements des fonds propres de l'AFD sont à attendre pour les prochains exercices.
L'AFD a également indiqué au rapporteur pour avis que « les prévisions financières permettent d'anticiper une absence de nouveaux besoins de fonds propres jusqu'en 2022 » 21 ( * ) , soulignant en creux que la question devrait se poser à partir de l'année prochaine. En outre, en fonction de l'évolution réglementaire des règles prudentielles, l'AFD estime que le besoin en fonds propres de l'agence pourrait varier entre 500 millions et un milliard d'euros entre 2022 et 2025 .
La direction du budget a justifié l'absence de prise en compte des crédits dédiés au renforcement de ces fonds propres, retracés au sein du programme 365 de la mission « Aide publique au développement », par deux motifs :
- d'une part, ces crédits n'ont pas vocation à être comptabilisés comme aide publique au développement puisqu'ils constituent un apport de fonds propres justifié par des obligations prudentielles ;
- d'autre part, la trajectoire des crédits de paiement de la mission « Aide publique au développement » présentée par l'article 1 er est à périmètre constant .
En dépit de ces arguments, le rapporteur pour avis déplore que la question du besoin en fonds propres de l'AFD soit maintenue « sous les radars » de la discussion relative à la programmation des moyens budgétaires dédiés à l'aide publique au développement .
Afin de répondre au besoin d'information du Parlement sur ce sujet, la commission des finances a adopté un amendement COM-154 visant à compléter le document de politique transversale annexé au projet de loi de finances par une évaluation pluriannuelle des besoins en fonds propres de l'AFD .
Les auditions menées ont permis d'apporter quelques éclairages sur le sujet. Ainsi, la direction générale du Trésor a indiqué au rapporteur pour avis que, pour contenir les besoins en fonds propres pour les années à venir, un arbitrage interministériel a acté la stabilisation de la trajectoire de l'activité de l'AFD à 12 milliards d'euros par an en 2021 et 2022 . Cette stabilisation ne sera toutefois pas suffisante pour écarter toute recapitalisation au cours des prochains exercices, compte tenu de la hausse de son activité au cours des derniers exercices et de la duration élevée du portefeuille.
Évolution des engagements du groupe Agence française de développement depuis 2017
(en milliards d'euros courants)
Source : étude d'impact, complétée par les données transmises par la direction générale du Trésor
En outre, il a été confirmé au rapporteur pour avis que des efforts ont été demandés à l'AFD afin de mieux maîtriser ses charges. Ainsi, « l'État travaille activement avec l'AFD pour identifier des leviers d'efficiences disponibles pour réduire les charges non bancaires . Cela passe notamment par une maîtrise accrue de la masse salariale et singulièrement des effectifs dont l'évolution récente a été très dynamique pour accompagner la hausse des engagements » 22 ( * ) .
Le rapporteur pour avis, en sa qualité de rapporteur spécial des crédits de la mission « Aide publique au développement », exercera un suivi attentif de la mise en oeuvre de la maîtrise des charges de l'AFD.
* 11 Loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense.
* 12 Loi n° 2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur.
* 13 Réponse écrite au questionnaire.
* 14 Ces pays appartiennent tous à la catégorie des pays les moins avancés (PMA) : Bénin, Burkina Faso, Burundi, Comores, Djibouti, Éthiopie, Gambie, Guinée, Haïti, Libéria, Madagascar, Mali, Mauritanie, Niger, République centrafricaine, République démocratique du Congo, Sénégal, Tchad et Togo.
* 15 Cette disposition est également prévue à l'alinéa 122 du cadre de partenariat global.
* 16 Réponse au questionnaire budgétaire transmis pour le projet de loi de finances pour 2021.
* 17 Données transmises par la direction du budget.
* 18 Les crédits alloués se sont élevés à 81 millions d'euros en 2018, 97 millions d'euros en 2019, 110 millions d'euros en 2020 d'après les informations transmises par la direction du budget.
* 19 Site de l'AFD.
* 20 Rapport général Tome III, Annexe 4 « Aide publique au développement », fait au nom de la commission des finances par MM. Michel Canevet et Jean-Claude Requier, 19 novembre 2020, p .17.
* 21 Réponse écrite de l'Agence française de développement.
* 22 Réponse écrite de la direction générale du trésor.