CHAPITRE
II
DISPOSITIONS RELATIVES
À LA SURVEILLANCE DU MARCHÉ
ET À LA CONFORMITÉ DES PRODUITS
Article 6
Adaptation
du droit national au Règlement 2019/1020 sur la surveillance du
marché et la conformité des produits
Cet article, dont la commission des finances à délégué l'examen au fond à la commission des affaires économiques, vise à procéder à deux ajustements techniques dans le code de la consommation pour tenir compte de l'entrée en vigueur du règlement 2019/1020 et à doter la DGCCRF de deux pouvoirs nouveaux : celui de notifier à une plateforme en ligne un contenu illicite sans risquer de violer le secret de l'instruction qu'elle mène, et celui de consigner dès le début d'un contrôle de conformité les unités de produits qui pourraient lui être nécessaires ultérieurement, dans les cas où la règlementation exige un test en deux étapes.
La Commission a apporté son soutien à ces dispositions, tout en proposant un amendement afin que la consignation préalable des produits ne soit pas automatique mais laissée à la libre appréciation, au cas par cas, de la DGCCRF. Ce faisant, la commission a souhaité à la fois s'assurer du caractère proportionné de l'atteinte à la liberté de commerce que représente cette consignation préalable, et octroyer davantage de souplesse à la DGCCRF dans l'exercice de ses missions.
I. La situation actuelle - Un nécessaire renforcement des contrôles de conformité des produits sur le marché intérieur qui passe par l'octroi de pouvoirs supplémentaires à la DGCCRF
De nombreux enjeux s'attachent à la conformité des produits et services aux règles du marché intérieur et/ou aux règles nationales : sanitaires, de sécurité, environnementaux, mais également économiques puisque leur non-respect expose les producteurs et importateurs dont les produits sont conformes à la règlementation à une concurrence déloyale.
Par conséquent, les produits et services doivent remplir une obligation générale de sécurité (OGS). En effet, aux termes de l'article L. 421-3 du code de la consommation, « les produits et les services doivent présenter, dans des conditions normales d'utilisation ou dans d'autres conditions raisonnablement prévisibles par le professionnel, la sécurité à laquelle on peut légitimement s'attendre et ne pas porter atteinte à la santé des personnes ».
Un produit est supposé satisfaire à cette obligation lorsqu'il respecte, entre autres, les règles harmonisées de l'Union européenne (UE) en la matière. Les directives et règlements d'harmonisation sont nombreux et diverses, et sont recensés dans l'annexe I du Règlement 2019/1020 sur la surveillance du marché et la conformité des produits, pour ce qui concerne les produits non-alimentaires.
La législation d'harmonisation de l'Union
La législation d'harmonisation de l'Union vise à permettre une libre circulation des produits au sein de l'UE qui soit compatible avec les exigences de concurrence loyale et de protection de la santé, de l'environnement et de sécurité. Les règles qu'un produit doit respecter sont ainsi les mêmes dans tous les États membres et un producteur d'un État ne peut gagner de part de marché indue en proposant des produits moins chers du fait qu'il se soustrairait aux contraintes techniques.
Les directives et règlements en la matière sont recensés dans l'annexe I du Règlement (UE) 2019/1020 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 sur la surveillance du marché et la conformité des produits. Ces textes concernent un ensemble vaste et hétérogène de produits. Pour n'en citer que quelques-uns, la législation d'harmonisation de l'Union concerne par exemple le verre en cristal 121 ( * ) , les générateurs d'aérosols 122 ( * ) , les véhicules hors d'usage 123 ( * ) , la sécurité des jouets 124 ( * ) ou les pneumatiques 125 ( * ) .
Dans une communication 126 ( * ) en date du 28 octobre 2015, la Commission européenne a défini comme prioritaire la poursuite de l'intensification des efforts visant à empêcher la mise sur le marché de l'Union de produits non conformes. Trois axes prioritaires ont ainsi été retenus :
• le renforcement de la surveillance du marché ;
• la mise en place de règles claires, transparents et exhaustives pour les opérateurs économiques afin que ces derniers puissent justifier de la conformité de leurs produits ;
• le renforcement de la coopération transfrontière entre les autorités chargées de faire appliquer la législation (en France, il s'agit de la DGCCRF).
La définition de cette priorité découle directement du besoin de garantir la sécurité des consommateurs eu égard à la complexité croissante des chaînes d'approvisionnement et à l'augmentation des produits vendus en ligne.
A. Un Règlement qui précise les tâches incombant aux opérateurs économiques
Le règlement 2019/1020, qui concerne les produits non-alimentaires, vise à renforcer la communication d'informations sur la conformité des produits, le cadre de coopération avec les organisations représentant les opérateurs économiques ou les utilisateurs finaux, la surveillance du marché et les contrôles des produits entrant sur ce dernier.
1) Une application aux différents opérateurs économiques susceptibles de mettre des produits sur le marché
Les opérateurs économiques qui composent les chaînes d'approvisionnement sont multiples : producteur, fabricant, installateur, fournisseur, importateur, mandataire, distributeur. En outre, certains opérateurs présentent des formes innovantes et ne s'insèrent donc pas dans les chaînes d'approvisionnement traditionnelles telles qu'elles sont définies dans le cadre juridique en vigueur. C'est par exemple le cas des « prestataires de services d'exécution des commandes », qui assument dans les faits les mêmes fonctions que les importateurs, mais qui ne répondent pas exactement à la définition juridique de l'importateur. Il importe donc que ces différents acteurs soient soumis aux mêmes contraintes.
L'article 1 er du Règlement donne donc une définition de ces différents opérateurs économiques 127 ( * ) et les obligations qu'il contient leur sont applicables.
En particulier, lorsque l'opérateur économique est un fabricant établi dans l'Union, un importateur, un mandataire 128 ( * ) ou un prestataire de services d'exécution de commandes établi dans l'Union, il lui incombe un certain nombre de tâches listées à l'article 4 du Règlement.
• lorsqu'elles sont demandées, il doit vérifier que la déclaration UE de conformité, la déclaration de performance et la documentation technique ont été établies et les tenir à la disposition des autorités de surveillance du marché ;
• il doit, s'il lui en fait la demande, fournir toutes les informations et documents nécessaires pour démontrer la conformité du produit et informer les autorités de surveillance s'il y a lieu de penser que le produit présente un risque ;
• il doit également coopérer avec les autorités et veiller à prendre une mesure corrective pour remédier à tout cas de non-conformité ou pour atténuer les risques présentés par le produit.
Un ensemble d'indications devant être indiquées sur le produit ou son emballage sont en outre définies (nom, raison sociale, marque déposée, coordonnées, etc.).
En outre, aux termes de l'article 7, les opérateurs économiques sont tenus de coopérer avec les autorités de surveillance en vue de l'adoption de mesures pour éliminer ou réduire les risques que représentent des produits mis à disposition sur le marché par leurs soins.
2) Une harmonisation minimum de l'organisation, de l'activité, des obligations et des pouvoirs des autorités de surveillance du marché
Dans l'objectif de renforcer la lutte contre la non-conformité des produits, le règlement fixe également un ensemble de lignes directrices pour l'activité des autorités de surveillance (en France, la DGCCRF). De façon générale, en matière de protection des consommateurs, les règles établies au niveau européen n'ont que peu d'influence sur les règles françaises : ces dernières sont bien souvent « en avance » et inspirent fréquemment les textes européens, qui érigent à ce niveau des mesures déjà applicables en France. Il en va ainsi, notamment, de ces lignes directrices : elles fixent un ensemble minimal d'objectifs et de procédures à respecter, qui restent en-deçà de ce que pratique déjà la DGCCRF.
a. Des lignes directrices en matière d'organisation et d'obligations qui incombent aux autorités de surveillance
En l'espèce, elles prévoient que les autorités de surveillance doivent garantir une surveillance efficace du marché et s'assurer que les opérateurs prennent les mesures correctives appropriées et proportionnées en ce qui concerne le respect de la législation d'harmonisation (ou les prendre elles-mêmes si l'opérateur ne le fait pas), être impartiales et indépendantes et effectuer des contrôles d'une ampleur suffisante. Par ailleurs, le règlement prévoit des évaluations par les pairs (pour partager des bonnes pratiques, des informations et améliorer ainsi la cohérence des activités de ces autorités dans l'UE) et que chaque État membre mette en place une stratégie globale nationale de surveillance du marché d'ici le 16 juillet 2022.
Par le passé, la DGCCRF a déjà participé à un tel examen par les pairs, mais dans le cadre de la mise en oeuvre de la directive 2001/95/CE relative à la sécurité générale des produits (évaluations organisées par l'organisme PROSAFE, à partir de financements européens). Il est à espérer que la reprise de cet examen par l'article 12 du règlement facilite l'octroi de nouveaux financements européens pour un soutien concret à ces actions utiles.
b. Un ensemble de pouvoirs minimums et de mesures que doivent détenir et prendre ces autorités
À nouveau, le droit français de la consommation est suffisamment étendu et protecteur des consommateurs pour ne pas que l'adoption de ce règlement ne nécessite de modification majeure en droit français. Il prévoit un ensemble de pouvoirs minimums (à l'instar de ce que prévoit la directive 2019/2161 dite « Omnibus », cf. article 2 ) que possède déjà la DGCCRF et un ensemble de mesures qu'elle est déjà autorisée à prendre (pouvoir d'injonction, décision de retrait du produit).
Il organise également les droits procéduraux des opérateurs en cause (décision motivée, notification rapide, possibilité d'être entendu dans un délai bref), aujourd'hui déjà garantis par le droit français. Enfin, il prévoit un échange d'informations entre les autorités de surveillance nationales et la Commission européenne dans le cas où les raisons ou les effets d'une mesure prise par une autorité nationale dépasseraient les frontières du territoire de son État membre.
Un ensemble de pratiques et procédures à suivre pour contrôler l'entrée des produits sur le marché de l'Union est également prévu par le règlement. Elles concernent plus particulièrement les cas dans lesquels la mise en libre pratique d'un produit peut être suspendue (si les documents requis sont manquants, s'il ne dispose pas du marquage prévu, s'il présente un risque grave pour la santé, la sécurité, l'environnement, etc.) et les procédures à suivre.
3) La mise en place d'un réseau de l'Union pour la conformité des produits
Dans l'objectif d'améliorer la coordination et la coopération entre les autorités de contrôle et la Commission européenne et de rationaliser les pratiques de surveillance du marché, un réseau, composé de représentants de chaque État membre et, le cas échéant, d'un expert national, des présidents des groupes de coopération administrative et de représentants de la Commission, est installé.
Sa mission, entre autres, est de faciliter l'identification de priorités communes en la matière, l'échange d'informations (par exemple, sur l'évaluation des risques, des méthodes d'essai, sur les risques émergents, etc.), d'organiser des projets communs transsectoriels de surveillance du marché ou encore d'évaluer les stratégies nationales de surveillance.
B. Le droit français de la consommation ne requiert que deux adaptations de fond
Le Règlement 2019/1020 ne s'applique que dans la mesure où il n'existe pas, dans la législation d'harmonisation de l'Union, de dispositions spécifiques ayant le même objectif, la même nature ou le même effet que celles établies par ce règlement. Or en France, les pouvoirs confiés à la DGCCRF sont vastes, dans l'objectif d'une protection efficace des consommateurs.
Seul deux aménagements de fond du droit national seraient donc nécessaires pour l'adapter aux dispositions du règlement, ainsi que deux aménagements de forme.
Sur le fond, la DGCCRF dispose déjà de l'ensemble des pouvoirs lui permettant de remplir les objectifs qui lui sont assignés. Ils sont par ailleurs plus larges que les pouvoirs minimums dont le règlement dote les autorités de surveillance du marché.
Deux pouvoirs prévus par le règlement semblent toutefois manquer à la DGCCRF.
1) Notifier des informations relatives à un contenu illicite aux plateformes en ligne
Le paragraphe 1 de l'article 16 du Règlement dispose que « les autorités de surveillance du marché prennent les mesures appropriées lorsqu'un produit [...] n'est pas conforme à la législation d'harmonisation de l'Union ». Le paragraphe 2 du même article précise que, dans ce cas, ces autorités « enjoignent sans tarder à l'opérateur économique concerné de prendre des mesures correctives appropriées et proportionnées pour mettre fin à la non-conformité ». Il s'agit d'une obligation de résultat pour les États membres de l'UE sans toutefois en prévoir les modalités, qu'ils doivent définir dans leur droit national.
Dans le cas d'un produit vendu en ligne, canal de distribution qui connaît un développement fort, l'opérateur concerné est la place de marché de commerce électronique 129 ( * ) , soumise à un régime juridique spécifique. À ce titre, sa responsabilité civile ne peut pas être engagée du fait des activités ou des informations stockées si elle n'avait pas effectivement connaissance de leur caractère illicite (par exemple, un produit vendu sur un site de commerce en ligne qui ne serait pas conforme à la législation en vigueur). Par conséquent, un dispositif de notification des contenus illicites à ces opérateurs est prévu par la loi, dispositif auquel peuvent recourir à la fois les personnes physiques et les personnes morales.
Lorsque la DGCCRF enquête sur un produit vendu en ligne qu'elle soupçonne d'être non-conforme, elle ne peut pas communiquer aux responsables de ces plateformes les noms et marques dudit produit. En effet, ses agents sont tenus au secret de l'enquête ou au secret professionnel. Une exception existe, prévue par l'article L. 512-22 du code de la consommation, mais uniquement pour les prévenir d'un danger grave ou immédiat pour la santé ou la sécurité des consommateurs 130 ( * ) . Par conséquent, si le produit présente une non-conformité mais sans être dangereux (une télévision qui serait vendue sans la documentation technique, par exemple), la DGCCRF ne peut pas communiquer à la plateforme d'informations détaillées à son sujet et/ou lui demander de retirer le produit de son interface en ligne.
Ce faisant, l'obligation de résultats prévue par le règlement (« mettre fin à la non-conformité ») ne peut être remplie dans ces cas de figure.
2) Permettre la consignation d'échantillons de produits destinés à être testés pour confirmer ou infirmer un premier test
L'article 14 du règlement prévoit que « les pouvoirs confiés aux autorités de surveillance comprennent au moins les pouvoirs suivants : [...] le pouvoir d'acquérir des échantillons d'un produit, y compris sous une fausse identité, et de les soumettre à une inspection et à la rétro-ingénierie afin de détecter une non-conformité et d'obtenir des preuves ». Ce pouvoir de prélèvement est déjà prévu, de façon générale, pour les agents de la DGCCRF par le code de la consommation (art. L. 512-23). Il doit toutefois être décliné selon les modalités particulières propres aux différentes législations européennes d'harmonisation.
En particulier, les règlements délégués qui complètent la directive 2010/30/UE, relatifs à l'étiquetage énergétique des produits liés à l'énergie (lave-vaisselle ménagers, réfrigérateurs, sèche-linge domestiques, fours, hottes, téléviseurs, lave-linge), prévoient une procédure de prélèvement en deux phases :
• phase 1 : prélèvement d'une unité d'un modèle, sur laquelle sont réalisés les essais, puis, en cas de non-conformité...
• phase 2 : prélèvement de trois unités supplémentaires du même modèle et réalisation d'essais supplémentaires.
La DGCCRF doit donc pouvoir disposer des mêmes modèles , en phase 1 et en phase 2, pour que les résultats des essais soient probants.
Or, deux problèmes se posent. Premièrement, il peut arriver qu'entre la phase 1 et la phase 2, les produits en cause aient disparu du marché, intentionnellement ou non, ou qu'ils aient été modifiés (nouvelle gamme, nouveaux composants, etc.). Cela l'obligerait à abandonner les tests au milieu de la procédure, la DGCCRF n'étant pas autorisée à consigner dès le début de la procédure plusieurs unités d'un même modèle en prévision de la phase 2.
Deuxièmement, le dispositif de prélèvement actuel prévu aux articles R. 512-9 à R. 512-23 du code de la consommation ne détaille pas de telles modalités en deux phases. En effet, le recours à la consignation « par avance » de produits, dans l'hypothèse où des tests supplémentaires seraient ultérieurement nécessaires, n'est pas prévu.
Enfin, si l'article L. 512-26 dudit code prévoit bien une procédure de consignation, cette dernière est limitée aux cas de produits présentant la double caractéristique d'être à la fois susceptibles de non-conformité aux lois et règlements en vigueur et de présenter un danger pour la santé ou la sécurité. Cette consignation ne s'étend donc pas aux cas prévus par les règlements délégués mentionnés ci-dessus, qui traitent de produits pouvant être non conformes (si l'étiquetage énergétique est défaillant) mais non-dangereux.
II. Le dispositif envisagé - Renforcer les pouvoirs de la DGCCRF en matière de contrôles de conformité sur les plateformes en ligne et de tests d'échantillons
A. Compléter les pouvoirs dont dispose la DGCCRF
Premièrement, l'article 6 du présent projet de loi entend créer un nouvel article L. 512-22-1 dans le code de la consommation disposant que le secret de l'instruction et le secret professionnel ne fassent plus obstacle à la notification aux plateformes en ligne, par la DGCCRF, d'informations relatives à un contenu illicite.
Ce faisant, l'exception prévue à l'article L. 512-22, qui concerne les cas de danger grave ou immédiat pour la santé ou la sécurité, serait étendue aux produits non-dangereux mais non-conformes.
Deuxièmement, le Gouvernement souhaite ajouter un nouvel article L. 512-33-1 au code de la consommation précisant que lorsque la règlementation prévoit une procédure de prélèvement d'une unité d'un modèle puis, en cas de non-conformité, d'unités supplémentaires du même modèle, la DGCCRF puisse consigner ces unités supplémentaires dans l'attente des résultats de l'essai réalisé sur la première unité. En outre, un procès-verbal de consignation serait établi par les agents de la DGCCRF, remis au détenteur des produits, et la mainlevée de la consignation pourrait être donnée à tout moment par les agents habilités.
B. Mettre en cohérence le droit national avec le Règlement
L'article 6 du projet de loi contient deux dispositions « d'autorisation » supplémentaires.
La première vise à habiliter les agents de la DGCCRF à rechercher et à constater les manquements aux dispositions des articles 4, 5 et 7 du règlement, c'est-à-dire ceux concernant les obligations de coopération et de réalisation des tâches de conformité, qui incombent aux opérateurs économiques (fabricants et mandataires).
La seconde vise à permettre aux agents de la DGCCRF de communiquer documents et informations à la Commission européenne et aux autorités des autres États membres compétentes pour contrôler la conformité des produits à l'obligation général de sécurité, aux exigences de la législation d'harmonisation de l'Union, ou pour contrôler l'application de la règlementation dans le domaine des denrées alimentaires ou des aliments pour animaux.
III. La position de la commission - Des mesures utiles, qui peuvent toutefois gagner en souplesse
Les deux premières mesures contenues dans cet article 6 concernent une mise en cohérence du droit français avec le droit européen ( cf. supra ) qui ne nécessite pas de commentaire particulier.
Concernant la troisième mesure, celle facilitant le retrait des contenus illicites sur les plateformes en ligne, les auditions menées par le rapporteur ont permis de constater un large consensus entre les différentes parties prenantes, qu'il s'agisse des associations de protection des consommateurs ou de la fédération de la vente à distance. Tous ont souligné la nécessité de pouvoir agir vite et fort afin de s'adapter aux techniques développées par certains vendeurs en ligne peu scrupuleux.
La combinaison des enjeux sanitaires, environnementaux et économiques implique de continuer à moderniser, renforcer et approfondir l'arsenal législatif en matière de protection des consommateurs, particulièrement en ce qui concerne le commerce en ligne.
Concernant la quatrième mesure, celle permettant à la DGCCRF de planifier efficacement ses tests d'échantillon, le rapporteur partage bien entendu le constat que l'action des pouvoirs publics ne saurait être entravée par des contingences matérielles comme la disparition des modèles existants, le rappel des produits par un fournisseur ou le changement d'un composant du produit. Dès lors, lui permettre de consigner dès le début de la procédure le nombre d'échantillons qui lui seront utiles en cas de phase 2, ne soulève que peu d'enjeu. Il s'agit certes, juridiquement, d'une atteinte à la liberté du commerce (un commerçant, un producteur, un importateur, pouvant se retrouver privés de leurs produits), mais le rapporteur souligne son caractère proportionné à l'objectif poursuivi, la protection des consommateurs.
Afin de renforcer cette proportionnalité, de gagner en souplesse et de permettre à la DGCCRF de faire usage de ce nouveau dispositif selon ses besoins, le caractère automatique de la consignation préalable des unités doit toutefois être adouci. En effet, dans certains cas, le risque de disparition du produit paraît faible et il semblerait contre-productif de prévoir obligatoirement une consignation préalable.
Sur proposition du rapporteur, outre un amendement rédactionnel COM-29 , la commission a donc adopté un amendement ( COM-18 ) permettant à la DGCCRF de décider, au cas par cas, si les unités supplémentaires éventuellement nécessaires en phase 2 doivent être consignées dès le début de la procédure ou non.
La commission propose à la commission des finances d'adopter cet article ainsi modifié.
* 121 Directive 69/493/CEE du Conseil du 15 décembre 1969 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives au verre cristal.
* 122 Directive 75/324/CEE du Conseil du 20 mai 1975 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux générateurs aérosols.
* 123 Directive 2000/53/CE du Parlement européen et du Conseil du 18 septembre 2000 relative aux véhicules hors d'usage.
* 124 Directive 2009/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 18 juin 2009 relative à la sécurité des jouets.
* 125 Règlement (CE) n° 1222/2009 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2009 sur l'étiquetage des pneumatiques en relations avec l'efficacité en carburant et d'autres paramètres essentiels.
* 126 Communication de la Commission du 28 octobre 2015 : « Améliorer le marché unique : de nouvelles opportunités pour les citoyens et les entreprises ».
* 127 Par exemple, un prestataire de services d'exécution des commandes est défini comme étant « toute personne physique ou morale qui propose, dans le cadre d'une activité commerciale, au moins deux des services suivants : entreposage, conditionnement, étiquetage et expédition, sans être propriétaire des produits concernés, à l'exclusion des services postaux, des services de livraison de colis et de tout autre service postal ou service de transport de marchandises » (art. 1 er 11) du Règlement)
* 128 L'article 5 du Règlement prévoit que le mandataire est désigné par le fabricant pour exécuter les tâches énumérées à l'article 4. En outre, il doit fournir une copie du mandat aux autorités de surveillance du marché à leur demande.
* 129 Les places de marché de commerce électronique ne sont ni des fabricants, ni des importateurs, ni des distributeurs ; elles sont soumises au régime juridique institué par l'article 6 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique (LCEN), loi transposant la directive 2000/31/CE dite « directive sur le commerce électronique »
* 130 Conformément à la directive 2001/95/CE relative à la sécurité générale des produits.