EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. LE MAINTIEN DES ORIENTATIONS PRISES PAR LE GOUVERNEMENT
A. UNE BAISSE DES CRÉDITS DÉDIÉS À L'INDEMNISATION ET À L'ACCOMPAGNEMENT DES DEMANDEURS D'EMPLOI
1. Une poursuite de la baisse tendancielle des charges liées à l'indemnisation des demandeurs d'emploi
L'action 1 du programme 102 retrace la subvention versée à Pôle emploi pour le financement des dispositifs de solidarité du régime d'assurance chômage, et notamment l'allocation spécifique de solidarité (ASS) 5 ( * ) , versée sous conditions de ressources aux chômeurs ayant épuisé leurs droits à indemnisation et qui représente plus de 97 % des crédits de cette action.
Ces crédits s'élèveraient à 2,3 milliards d'euros en 2020, en progression de plus de 240 millions d'euros (+ 11,7 %) par rapport à 2019, principalement en raison de l'augmentation des crédits dédiés à l'ASS (+ 241,3 millions d'euros ; + 12,1 %).
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Une présentation du nombre de bénéficiaires de l'ASS qui porte à confusion Le projet annuel de performance pour 2019 indiquait que le nombre de bénéficiaires de l'ASS s'élèverait en 2019 à 339 301, ce qui constituait, ainsi que le soulignait votre rapporteur pour avis, une baisse de 17 % par rapport aux prévisions pour 2018. Cette baisse résultait essentiellement, selon le Gouvernement, de l'amélioration de la conjoncture. Le PAP pour 2020 prévoit 375 696 allocataires, ce qui constituerait une augmentation, à rebours de la baisse tendancielle du nombre de demandeurs d'emploi et de chômeurs de longue durée. Néanmoins, selon les informations communiquées à votre rapporteur par la Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), le nombre de bénéficiaires serait en fait en 2019 de 382 500 et baisserait donc de 1,7 % en 2020. L'écart entre le nombre d'allocataires de l'ASS annoncé dans le PAP 2019 et le nombre réel s'expliquerait en fait par un biais de présentation. Pôle emploi, qui assure le versement de l'ASS, a bénéficié en 2019 d'un versement exceptionnel du fonds de solidarité - avant sa suppression - à hauteur de 128 millions d'euros ainsi que d'un report de crédits non-consommés en 2018, à hauteur de 73,5 millions d'euros. Les crédits demandés au titre du budget de l'État étaient donc minorés pour tenir compte de ces financements complémentaires, qui n'existeront pas en 2020. Le chiffre indiqué dans le PAP 2019 correspondait en fait à la part des bénéficiaires de l'ASS dont l'allocation était - fictivement - financée par les crédits demandés. Si votre rapporteur est disposé à croire qu'il s'agit là d'une imprécision des annexes budgétaires et non d'une volonté délibérée d'exagérer la baisse du nombre de chômeurs de longue durée, il n'en demeure pas moins que les documents d'information fournis au Parlement conduisaient à donner une image inexacte de la réalité. |
Les autres allocations de solidarité financées par l'État représentent une masse financière nettement moins importante. Il convient de noter la progression des crédits dédiés à l'ASS maintenue aux bénéficiaires de l'aide aux créateurs d'entreprise (Acre), en lien avec l'élargissement de cette aide en 2019.
Évolution des crédits dédiés au financement des allocations de solidarité
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Crédits demandés (En millions d'euros) |
Écart |
Part
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PLF 2020 |
PLF 2019 |
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Allocation de solidarité spécifique (ASS) |
2 235,2 |
1 993,9 |
241,3 |
12,10 % |
97,13 % |
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Allocation équivalent retraite (AER) |
1,3 |
3,3 |
- 2 |
- 60,61 % |
0,06 % |
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Allocation de solidarité spécifique formation (ASS-F) |
21,6 |
27,9 |
- 6,3 |
- 22,58 % |
0,94 % |
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L'allocation spécifique de solidarité (ASS) - L'aide au chômeur créant ou reprenant une entreprise (ACCRE) |
40,5 |
34,2 |
6,3 |
18,42 % |
1,76 % |
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Allocation fonds intermittents |
2,6 |
1,6 |
1 |
62,50 % |
0,11 % |
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Total |
2 301,20 |
2 060,9 |
240,3 |
11,66 % |
100,00 % |
Source : PAP
2. Une progression des effectifs et des ressources de Pôle emploi malgré le désengagement de l'État
a) Un désengagement de l'État compensé par l'Unedic
Le programme 102 porte la subvention pour charges de service public versée à Pôle emploi, qui s'élèverait en 2020 à 1,24 milliard d'euros, soit 136,7 millions d'euros de moins qu'en 2019, ce qui représente une baisse de près de 10 %.
La convention tripartite entre l'État, Pôle emploi et l'Unedic prévoit une poursuite de cette baisse au cours des prochaines années, la subvention de l'État devant descendre à 1,15 milliard d'euros en 2021 et 1,06 milliard d'euros en 2022.
Ce désengagement financier de l'État serait compensé par l'Unedic, dont la contribution à Pôle emploi serait fixée à 11 % de ses recettes contre 10 % actuellement. Cette contribution s'élèverait à 4,14 milliards d'euros en 2020 contre 3,5 milliards d'euros en 2019.
Votre rapporteur considère que, dans un contexte où la dette de l'Unedic demeure élevée, les ressources de l'assurance chômage n'ont pas vocation à financer le service public de l'emploi. Il note par ailleurs que l'augmentation de la dépendance de Pôle emploi vis-à-vis des contributions d'assurance chômage accroît sa vulnérabilité à l'effet « ciseau » qui résulterait d'un retournement conjoncturel et d'une hausse du chômage.
b) Un coup d'arrêt à la trajectoire de baisse des effectifs de Pôle emploi
Cette évolution s'accompagne d'une inversion de la trajectoire de déflation des effectifs de Pôle emploi. Alors que le plafond d'emploi avait baissé de 297 équivalents temps plein (ETPT) en 2018 puis de 400 ETPT en 2019, il augmenterait de 950 ETPT pour atteindre 46 955.
Cette hausse traduit le recrutement de 1 000 agents supplémentaires pour une durée de trois ans afin d'accompagner les entreprises ayant déposé une offre d'emploi qui n'a pas été pourvue au bout de 30 jours.
Parallèlement, la diminution d'effectifs dédiés à l'accompagnement des demandeurs d'emploi serait suspendue, alors que des gains de productivité et la baisse du taux de chômage permettrait de mieux accompagner les demandeurs d'emploi dans le contexte de la réforme de l'assurance chômage voulue par le Gouvernement et mise en oeuvre par le décret du 26 juillet 2019 6 ( * ) .
Votre rapporteur approuve le changement d'avis du Gouvernement sur la trajectoire des effectifs de Pôle emploi bien qu'il traduise des tergiversations qui ne peuvent permettre à cet opérateur de s'adapter sereinement à l'évolution de ses missions.
3. Un financement finalement prévu pour les maisons de l'emploi
Le PLF déposé à l'Assemblée nationale ne prévoyait aucun crédit en faveur des maisons de l'emploi. Comme l'an passé, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa rapporteure spéciale tendant à prévoir une enveloppe de cinq millions d'euros transférée depuis l'action 1 « Anticipation et accompagnement des conséquences des mutations économiques » du programme 103.
* 5 Les crédits dédiés à l'ASS représentent 97 % des crédits transférés à Pole emploi au titre du financement du régime de solidarité.
* 6 Décret n° 2019-797 du 26 juillet 2019 relatif au régime d'assurance chômage.