II. EXAMEN EN COMMISSION
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Réunie le 27 novembre 2019, sous la présidence de M. Alain Milon, président, la commission procède à l'examen du rapport pour avis de M. Michel Forissier sur la mission « Travail et emploi » du projet de loi de finances pour 2020.
M. Gérard Dériot , vice-président . - Mes chers collègues, je vous prie d'excuser le retard du président Milon, qui nous rejoindra dans la matinée. Je vous propose de commencer par l'examen de l'avis de Michel Forissier sur la mission « Travail et emploi » du projet de loi de finances pour 2020.
M. Michel Forissier , rapporteur pour avis . - Avant de vous présenter mes observations sur les crédits demandés au titre de la mission « Travail et emploi » du projet de loi de finances (PLF), il me semble utile de rappeler quelques éléments quantitatifs récemment publiés par l'Insee. Au troisième trimestre 2019, le taux de chômage s'élevait dans notre pays à 8,6 % de la population active, ce qui représente une baisse d'un demi-point sur un an, mais une légère augmentation par rapport au trimestre précédent. La situation de l'emploi demeure donc fragile.
En Europe, seuls trois pays connaissent un taux de chômage supérieur au nôtre, mais la Grèce, l'Espagne et, dans une moindre mesure, l'Italie, sont sur une trajectoire de baisse rapide. La France est en effet le seul pays européen à appartenir à la fois à deux groupes de pays qui sont tous deux très restreints : ceux qui connaissent un taux de chômage supérieur à 8 % et ceux dont le taux de chômage n'a baissé que de deux points ou moins depuis le pic de 2015. Ces résultats suggèrent que nous luttons contre le chômage comme si nous connaissions le plein emploi.
Ceci étant posé, j'en viens à l'examen des crédits de la mission. L'an dernier, nous faisions le constat que ces crédits connaissaient une forte baisse, de près de trois milliards d'euros, mais que cette baisse résultait essentiellement d'une part de la transformation du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) en baisses de charges pérennes compensées par une affectation de recettes fiscales à la sécurité sociale et d'autre part de l'extinction de dispositifs dont la suppression avait déjà été décidée au cours des années précédentes.
Ces effets ne jouant pas en 2020, les crédits demandés sont stables, et même en légère augmentation puisqu'ils progressent de 320 millions d'euros pour atteindre près de 13 milliards d'euros.
La mission « Travail et emploi » se compose de quatre programmes. Les deux plus importants, dédiés à l'accompagnement des publics éloignés de l'emploi d'une part et au développement de l'emploi d'autre part, représentent respectivement 50 % et 44 % des crédits de la mission et c'est sur ces deux programmes, le 102 et le 103, que je m'attarderai le plus.
Au sein du programme 102, on peut noter la baisse de la subvention accordée par l'État à Pôle emploi, l'Unédic étant dans le même temps mise davantage à contribution. On peut s'interroger sur la pertinence de ce désengagement alors même que le Gouvernement a choisi de reprendre la main sur la définition des règles de l'assurance chômage. Je constate par ailleurs que le Gouvernement a « changé d'avis », selon les termes de la ministre du Travail, au sujet des effectifs de Pôle emploi et qu'il souhaite cette année donner un coup d'arrêt à la trajectoire de réduction des effectifs qu'il avait imposée ces dernières années. Notons toutefois que les 1 000 emplois supplémentaires prévus seront recrutés en CDD et qu'ils auront vocation à renforcer l'accompagnement des entreprises et non celui des demandeurs d'emploi.
Comme l'année dernière, aucune ligne budgétaire n'était prévue pour le financement des maisons de l'emploi et, comme l'année dernière, le Gouvernement a consenti à leur accorder 5 millions d'euros dans le cadre de l'examen du PLF par l'Assemblée nationale. Comme l'année dernière, je vous proposerai de suivre l'avis de la commission des finances et de porter ce financement à 10 millions d'euros.
Le Gouvernement poursuit par ailleurs sa politique qui consiste à réduire le recours aux contrats aidés et de renforcer, à l'inverse, son soutien au secteur de l'insertion par l'activité économique.
J'approuve cette orientation. En effet, les contrats aidés n'ont souvent été qu'un palliatif, permettant de faire baisser artificiellement le taux de chômage, ce qui peut être tentant avant des échéances électorales, sans agir sur les freins à l'emploi des personnes qui connaissent le chômage et la précarité.
À cet égard, on peut s'interroger sur la logique qui soutient l'expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée. Je sais que cette expérimentation a de nombreux défenseurs - y compris au sein de cette commission -, de différentes couleurs politiques, mais j'attends avec impatience les éléments d'évaluation qui doivent être publiés prochainement. En effet, résumée à gros traits, cette expérimentation consiste pour l'État à financer des services d'intérêt général dans des territoires, à hauteur de près d'un Smic par personne embauchée. Je n'ai pas de mal à croire que l'impact pour les personnes concernées soit positif et je comprends aisément que de nombreux élus locaux soient volontaires pour en bénéficier. Toutefois, il me semble que si la solution au chômage était d'embaucher tous les chômeurs avec de l'argent public pour des activités non marchandes, il y a longtemps que nous serions au plein emploi. Les évaluations qui viennent d'être publiées poussent à envisager tout élargissement de cette expérimentation avec une grande prudence.
Cette observation me permet de faire la transition avec la question d'une autre expérimentation, celle des emplois francs. Pour rappel, il s'agit d'un dispositif qui a été inséré dans le PLF pour 2018 par un amendement du Gouvernement et qui n'a donc fait l'objet d'aucune étude d'impact. Nous n'avons pas non plus reçu l'évaluation pourtant prévue par la loi et que le Gouvernement devait remettre au Parlement au plus tard le 15 septembre dernier - nous avons l'habitude ! Nous disposons toutefois de quelques éléments quantitatifs qui laissent penser que cette expérimentation est un échec assez flagrant, et ce malgré les assouplissements et élargissements intervenus en cours d'année 2019.
Pour autant, le Gouvernement annoncé vouloir prolonger cette expérimentation tout en l'étendant à la France entière. Ce prolongement se ferait cette fois par décret, et le Parlement ne serait pas consulté. Cette méthode ne me semble satisfaisante ni du point de vue du nécessaire contrôle que doit exercer le Parlement sur l'action de l'exécutif ni en termes de bon usage des deniers publics.
Je sais qu'il est sans doute politiquement difficile d'assumer l'échec d'un dispositif qui était l'une des promesses de campagne du président de la République, et cela explique certainement l'insistance de la ministre du Travail à assouplir progressivement tous les critères d'éligibilité, mais il convient sans aucun doute d'arrêter les frais.
Les crédits dédiés au financement de l'alternance, progresseraient, sous l'effet de l'augmentation du nombre d'apprentis mais également de la réforme du financement de l'apprentissage, l'aide unique créée par la loi du 5 septembre 2018 ayant remplacé un certain nombre d'aides qui étaient financées par les régions.
Les crédits en faveur des dispositifs de baisse du coût du travail et de soutien à l'activité témoignent de tâtonnements regrettables de la part du Gouvernement.
Le projet de loi initial, et les annexes budgétaires transmises par le Gouvernement, prévoyaient une restriction de l'exonération au titre des services à la personne pour les publics fragiles. Devant les nombreuses réactions, le Gouvernement a déposé un amendement de suppression de l'article 79. J'approuve ce recul mais je déplore la méthode et le signal envoyé.
L'année dernière, le Gouvernement a décidé d'élargir les conditions pour bénéficier de l'aide aux créateurs et repreneurs d'entreprise (Acre). Cet élargissement a eu des conséquences budgétaires largement supérieures à ce qu'il envisageait, ce qui le conduit cette année à nous proposer de revenir en arrière, au travers de l'article 80 du PLF. Si on peut admettre que ce retour en arrière soit justifié par les effets d'aubaine constatés, on peut déplorer le manque d'anticipation et l'imprévisibilité qui en résulte. Or, en matière de dispositifs incitatifs, la prévisibilité est une condition essentielle de l'efficacité.
Je vous proposerai donc un amendement, qui a déjà été adopté par la commission des finances, qui vise à maintenir l'aide pour les entrepreneurs qui se sont lancés en comptant sur une exonération dégressive sur trois ans.
La mission « Travail et emploi » porte égalent les crédits du plan d'investissement dans les compétences (PIC), que le Gouvernement présente comme un des principaux vecteurs de sa politique de lutte contre le chômage. Plusieurs lignes budgétaires s'inscrivent dans le cadre de ce programme. Au titre du programme 102, il s'agit principalement des crédits de la Garantie jeunes, c'est-à-dire d'un dispositif pérenne créé sous le quinquennat précédent et qu'il me semble quelque peu abusif de présenter comme relevant d'un investissement exceptionnel.
Au sein du programme 103, les crédits du PIC sont regroupés dans une action et doivent largement être transférés aux régions dans le cadre des pactes régionaux d'investissement dans les compétences. Néanmoins, le législateur n'a aucune visibilité sur l'affectation de ces crédits, et le PIC s'apparente ainsi presque à une réserve budgétaire dont le Gouvernement pourra faire usage de manière plus ou moins discrétionnaire.
Je note en outre que les crédits demandés ne correspondent pas nécessairement à l'investissement réellement consenti. En 2018, dernier exercice clos pour lequel nous disposons de données définitives, la sous-consommation des crédits inscrits au programme 103 au titre du PIC s'est élevée à 38 millions d'euros, soit près de 10 % des crédits votés.
Cette sous-consommation pouvait être imputée à l'inertie liée au lancement des différents projets financés au titre du PIC, mais votre rapporteur note que, pour 2020, le Gouvernement a constaté que les crédits qu'il demandait initialement étaient surévalués et les a réduits de 120 millions d'euros par un amendement adopté à l'Assemblée nationale. Ainsi, les crédits demandés seraient, comme en 2019 en diminution et non en progression.
Malgré ces réserves touchant à l'information du Parlement et cette remarque sur l'ampleur réelle de l'effort que représente le PIC, il me semble néanmoins s'inscrire dans une démarche vertueuse.
Le programme 111 comprend les crédits dédiés aux actions de l'État en matière de santé et de sécurité au travail et en matière de respect du droit du travail et de dialogue social. Ils progresseraient du fait des chantiers informatiques rendus nécessaires par le nouveau cycle de mesure de l'audience des organisations syndicales et patronales.
Enfin, la baisse des crédits du programme 155 traduit, outre des mesures de périmètre, la contribution du ministère du travail à l'effort de maîtrise des coûts de fonctionnement et de la masse salariale des administrations publiques.
L'Assemblée nationale a par ailleurs adopté deux articles additionnels. Le premier, issu d'un amendement du Gouvernement, permet de corriger une scorie de la réforme du financement de la formation professionnelle, qui conduisait certains chefs d'entreprises à cotiser deux fois. Il s'agit là d'une correction bienvenue.
Le second constitue une demande de rapport évaluant les conséquences pour le CNFPT de la réforme du financement de l'apprentissage. J'ai pu m'étonner de l'avis favorable donné par la commission des finances, d'une part en raison de l'aversion que nous avons tous pour les demandes de rapport qui restent souvent vaines et d'autre part car je ne suis pas certain que cet article, qui concerne les finances locales, ait sa place dans le projet de loi de finances. Je propose néanmoins de laisser le Conseil constitutionnel se prononcer le cas échéant sur cette question.
Enfin, comme certains d'entre vous j'en suis sûr, j'ai été saisi par les représentants de plusieurs secteurs professionnels inquiets de la taxation forfaitaire des CDD d'usage souhaitée par le Gouvernement et prévue à l'article 51 du PLF. J'ai noté que, suite à l'examen du texte par nos collègues députés, les entreprises couvertes par un accord de branche visant à raisonner le recours aux contrats courts seraient exonérées de cette taxation. Il conviendrait peut-être de prévoir un délai afin que les branches puissent négocier et déposer de tels accords. J'ai pris l'attache des services concernés pour évoquer cette possibilité.
Toutefois, l'article 51 n'est pas rattaché à la mission « Travail et emploi » et, à ce titre, notre commission n'en est pas saisie. Je ne vous proposerai donc pas, en tant que rapporteur, d'amendement à cet article. Je laisse l'initiative à ceux qui souhaiteraient le faire.
Au terme de ma présentation, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Travail et emploi » ainsi que des articles 80, 81 et 82 qui lui sont rattachés.
Mme Frédérique Puissat . - Comme vous l'avez relevé, la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel comporte des enjeux de « tuyauterie » dont la mise en application s'avère complexe et aurait nécessité des délais plus longs. S'agissant en particulier du transfert du recouvrement des contributions des OPCA vers les Urssaf, le Gouvernement nous avait assuré qu'il serait réalisé le 1 er janvier 2021 au plus tard, mais il faudra finalement un an de plus. Le Gouvernement a annoncé un décret mais comment celui-ci pourrait-il déroger à une loi ?
Le financement de l'apprentissage dans la fonction publique soulève une vraie difficulté. J'ai eu des retours de centres de formation professionnelle (CFA) qui ne parviennent plus à trouver de place dans la fonction publique pour leurs élèves les plus en difficulté.
Concernant le « bonus-malus » sur les contributions d'assurance chômage, j'ai visité une entreprise de mon département qui sera touchée à partir de mars 2021 et où l'on m'a dit : « Arrêtez de nous embêter ! ». Vue la complexité de la formule de calcul du bonus-malus, comment les DRH feront-ils pour s'y retrouver ? Certaines entreprises qui se considèrent comme vertueuses risquent d'éprouver un sentiment d'injustice.
Mme Nadine Grelet-Certenais . - Nous sommes plusieurs au sein de la commission à être promoteurs de l'expérimentation « Territoires zéro chômeurs de longue durée », qui me semble intéressante. Je précise qu'elle peut concerner des activités marchandes, telles que des activités de revente. En outre, tous les chômeurs ne sont pas éligibles au dispositif : les bénéficiaires doivent répondre à des critères précis. Des évaluations très attendues ont été rendues. Je continuerai à soutenir ce dispositif vertueux qui, en faisant appel aux acteurs et aux énergies locaux, crée du lien et de l'insertion.
Mme Catherine Fournier . - J'ai interrogé la ministre sur la compensation aux régions qui gardent une compétence facultative en matière d'apprentissage. C'est maintenant l'organisme France Compétences qui est chargé d'attribuer les enveloppes dédiées. Or, ce mécanisme suscite de l'anxiété car, outre que les enveloppes prévues paraissent insuffisantes, les régions ne disposent toujours pas des montants. La ministre m'a répondu que cela tient à l'absence de consensus entre les régions. Que pensez-vous de cette réponse et comment pousser le Gouvernement à prendre position de manière plus tranchée ?
M. Michel Forissier , rapporteur pour avis . - Madame Puissat, les OPCO ne seront plus compétents pour collecter les contributions après le 31 décembre 2020. Je vous confirme que, dans l'ancien monde, il fallait une loi pour modifier une autre loi !
Concernant le « bonus-malus » et la taxation des CDD d'usage, je rappelle que nous avions souligné les possibles effets pervers de la pénalisation d'entreprises qui ne peuvent faire autrement. Peut-être conviendrait-il de prévoir un délai supplémentaire pour que les branches professionnelles se mettent en conformité.
Dans la fonction publique comme dans le privé, il est aujourd'hui possible de signer une convention d'apprentissage à n'importe quel moment et pas forcément en début d'année scolaire. Nous n'avons pas encore de recul sur cette réforme. Là encore, le délai d'adaptation n'a pas été suffisant.
Madame Grelet-Certenet, je vous accorde que le principe des « Territoires zéro chômeurs de longue durée » est séduisant. D'après les trois évaluations qui viennent d'être publiées, les économies pour les finances publiques ont été inférieures aux prévisions initiales. Ces rapports appellent à la prudence quant à un possible élargissement de l'expérimentation. Le Gouvernement tranchera en janvier 2020.
Madame Fournier, il y a deux manières de voir les choses sur l'apprentissage. Nous défendions l'idée de laisser une certaine place aux régions. Aujourd'hui, l'État et les régions sont plutôt des adversaires que des partenaires. Je comprends les inquiétudes des régions, du fait des nombreuses ouvertures de CFA en France, certains centres, les plus petits, risquent d'en souffrir. Les régions doivent reprendre leur place dans la régulation : lorsqu'on « recentralise » à l'extrême, cela ne fonctionne pas. Il faut un véritable partenariat entre État, régions et départements. Toutefois, nous débordons ici du périmètre de la mission.
Mme Corinne Féret . - Je partage votre position sur l'apprentissage.
Vous évoquiez des crédits stables pour la mission : c'est heureux, car ce budget a été en forte diminution pendant deux années consécutives. Sur certaines lignes, on constate toutefois des diminutions ou de « fausses stabilités ».
Concernant les effectifs de Pôle emploi, il faut conserver suffisamment de conseillers pour être en mesure d'accueillir les futurs chômeurs quand la situation de l'emploi se retournera. Ce sont les demandeurs d'emploi, non les entreprises, qui méritent un accompagnement renforcé.
Je soutiens votre amendement en faveur des maisons de l'emploi : 5 millions d'euros sont insuffisants au regard du rôle qu'elles exercent.
En revanche, je m'inscris en faux contre vos propos sur les contrats aidés, car ils ont permis à bon nombre de personnes d'accéder à des emplois durables, même si ce n'est pas la majorité ; on ne doit donc pas les voir comme un « palliatif » ou comme un moyen de ne pas comptabiliser certains chômeurs.
Je soutiens l'élargissement de l'expérimentation « Territoires zéro chômeurs de longue durée ». Naturellement, il n'est pas question d'intégrer l'ensemble des chômeurs dans ce dispositif : il s'agit d'une réponse parmi d'autres contre le chômage.
S'agissant du PIC, vous avez eu raison de rappeler que la Garantie jeunes a été créée sous le précédent quinquennat ; on peut se réjouir qu'elle prenne de l'ampleur. Je déplore en revanche les diminutions justifiées par une sous-consommation du plan d'investissement dans les compétences.
Mon groupe émettra un avis défavorable aux crédits de la mission.
M. Dominique Théophile . - L'expérimentation des emplois francs sera généralisée à l'ensemble des quartiers minoritaires de la politique de la ville à compter de janvier 2020. L'enveloppe inscrite à ce titre est portée à 234 millions d'euros en autorisations d'engagement et 80 millions d'euros en crédits de paiement, en forte augmentation. L'objectif est d'atteindre 40 000 emplois signés en fin d'année prochaine. Vous décrivez pourtant un « échec flagrant » ; sur quels éléments tangibles vous fondez-vous ? Le dispositif concerne des territoires touchés par un fort taux de chômage. Considérez-vous que ses résultats sont insuffisants ou que son principe lui-même pose problème ?
Mme Cathy Apourceau-Poly . - Nous avons eu l'occasion de dire à la ministre, lors de son audition devant notre commission, tout le bien que nous que nous pensons de sa politique ! Le Gouvernement poursuit sa politique d'austérité, et ce budget est insuffisant pour répondre aux besoins de la population.
Sur l'apprentissage, il y a effectivement un bras de fer entre le Gouvernement et les régions. Si la ministre ne se résout pas à renégocier, nous paierons tous les pots cassés.
L'inspection du travail traverse une grave crise depuis plusieurs années. Comment voyez-vous son avenir, alors que 2 000 départs à la retraite vont avoir lieu et que des baisses d'effectifs sont prévues jusqu'en 2022 ?
M. Daniel Chasseing . - Le rapport indique une augmentation de 3 % des crédits, ce qui représente un effort important.
Concernant l'apprentissage, une entente entre État et régions est nécessaire. Les régions ont un rôle d'information et d'incitation à jouer pour promouvoir l'apprentissage.
Je soutiens votre amendement sur l'Acre.
Le problème des contrats aidés est qu'ils ne comportaient souvent aucune formation. L'insertion ne peut se faire que par la formation et l'intégration dans le secteur marchand.
J'avais compris que les 1 000 emplois créés à Pôle emploi seraient dédiés à l'accompagnement des chômeurs vers l'entreprise, qu'en est-il ?
M. Yves Daudigny . - Vous avez rappelé les chiffres relatifs au taux de chômage : les améliorations demeurent faibles et les comparaisons peu favorables. Les résultats de la politique du Gouvernement sont réduits : on voit bien que le « ruissellement » ne fonctionne pas.
Je partage vos interrogations sur le désengagement de l'État de Pôle emploi.
En revanche, j'insiste à la suite de madame Féret pour considérer que parler de « palliatif » pour qualifier les contrats aidés est excessif. Derrière ces emplois, il y a des femmes et des hommes qui retrouvent de la dignité et de l'espoir.
Enfin, nous comprenons mal l'insistance du Gouvernement à promouvoir les emplois francs, qui risquent de générer des effets d'aubaine.
M. Michel Forissier , rapporteur pour avis . - Madame Féret, comme je l'ai indiqué, la baisse des crédits l'année dernière était fortement due à des changements de périmètre. La comparaison est donc difficile.
S'agissant des contrats aidés, nos positions ne sont pas aussi éloignées que vous le croyez. Je suis favorable aux contrats aidés à condition qu'ils soient associés à une formation et qu'ils débouchent sur une perspective d'emploi durable. Je déplore en revanche l'empilement de dispositifs concurrents.
Mon rapport indique que 7 418 demandes d'aides ont été approuvées sur le périmètre initial de l'expérimentation des emplois francs alors que l'objectif était de 28 000 ; c'est donc manifestement un échec par rapport aux objectifs du Gouvernement. En outre, j'estime que la politique de la ville devrait concerner la ville dans son ensemble, et non dessiner des frontières entre quartiers.
Madame Apourceau-Poly, les effectifs de l'inspection du travail baissent comme dans toutes les administrations. Le nombre d'inspecteurs du travail par salarié reste cependant supérieur aux normes de l'Organisation internationale du travail (OIT) ; il n'y a donc pas de sous-effectif. En revanche, on peut remettre en question les missions qui leur sont confiées.
Monsieur Chasseing, je vous confirme que les 1 000 CDD créés à Pôle emploi ont vocation à aider les entreprises dont les offres d'emploi ne sont pas pourvues. Nous pourrons en mesurer les effets produits sur l'appariement entre l'offre et la demande d'emplois.
La régulation de l'apprentissage par la région devrait faire l'objet d'une négociation entre État et régions. Aujourd'hui, faire vivre des apprentis sur deux ou trois lieux différents est une difficulté qui n'est plus prise en charge par les régions. La réforme de l'apprentissage est globalement positive mais elle demanderait deux années supplémentaires de transition. En outre, le climat est tendu en raison des contentieux financiers et des conflits de compétences entre État et régions.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
M. Michel Forissier , rapporteur pour avis . - L'amendement II-456 vise à majorer de 5 millions d'euros les crédits dédiés au financement des maisons de l'emploi. Cet amendement suscite une large adhésion. Les maisons de l'emploi doivent toutefois être soumises à une évaluation de leur performance.
L'amendement II-456 est adopté.
M. Michel Forissier , rapporteur pour avis . - L'amendement II-457 vise à conserver la possibilité pour le pouvoir réglementaire d'étendre le bénéfice de l'Acre au-delà de la première année.
L'amendement II-457 est adopté.
La commission émet un avis favorable à l'adoption de la mission « Travail et emploi » ainsi qu'aux articles rattachés.