II. L'ALLOCATION AUX ADULTES HANDICAPÉS, UN REVENU AU CARREFOUR DE DEUX LOGIQUES
Le programme 157 (« Handicap et dépendance ») finance diverses actions en faveur de l'inclusion des personnes handicapées et des personnes âgées en perte d'autonomie. 86 % des crédits du programme sont dédiés au financement de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) .
A. BILAN DES REVALORISATIONS EXCEPTIONNELLES DE L'AAH COUPLÉES AUX ÉVOLUTIONS PARAMÉTRIQUES DE 2018-2019
1. Des revalorisations exceptionnelles couplées à des mesures d'économies
Créée en 1975 4 ( * ) , l'AAH est un revenu de solidarité destiné à des personnes handicapées âgées de vingt ans ou plus, résidant en France et en situation régulière, sous conditions de ressources.
Attribuée pour une durée de un à cinq ans par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH), elle est accordée dans deux cas :
- si le taux d'incapacité du demandeur est au moins égal à 80 % (« AAH-1 ») 5 ( * ) ;
- si le demandeur a un taux d'incapacité compris entre 50 % et 79 % assorti d'une « restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi » (« AAH-2 ») 6 ( * ) .
Depuis le 1 er janvier 2019, l'AAH peut être attribuée sans limitation de durée aux personnes qui présentent un taux d'incapacité permanente égal ou supérieur à 80 % et des limitations d'activité non susceptibles d'évolution favorable 7 ( * ) .
Son versement prend fin à partir de l'âge minimum légal de départ à la retraite, en cas d'incapacité de 50 % à 79 %. En cas d'incapacité d'au moins 80%, le bénéficiaire peut continuer à la percevoir au-delà de cet âge légal en complément d'un avantage vieillesse 8 ( * ) .
L'AAH est une prestation subsidiaire et différentielle : le droit à l'AAH n'est ouvert que lorsque la personne ne peut prétendre au versement d'une rente ou d'une prestation contributive d'un montant au moins égal à celui de l'AAH. L'AAH vient alors s'ajouter aux revenus touchés par l'allocataire sans que leur addition puisse excéder un montant maximal défini par décret.
La loi prévoit que le montant de l'AAH est revalorisé chaque année, au 1 er avril, à la hauteur de l'inflation 9 ( * ) . Conformément à l'engagement du Président de la République, l'AAH a cependant fait l'objet d'une revalorisation exceptionnelle en deux temps : de 819 euros en mai 2018, son montant maximum a été porté à 860 euros au 1 er novembre 2018, puis à 900 euros à compter du 1 er novembre 2019 10 ( * ) . Cet effort est sans précédent depuis le plan de revalorisation pluriannuel (2008-2012) décidé lors de la Conférence nationale du handicap de 2008.
Le coût de ces revalorisations exceptionnelles est évalué à 42 millions d'euros pour 2018, 512 millions d'euros pour 2019 et 362 millions d'euros pour 2020.
Parallèlement, les règles de prise en compte de la situation familiale des bénéficiaires de l'AAH ont été rapprochées de celles applicables aux bénéficiaires d'autres minima sociaux. Le coefficient multiplicateur pour calculer le plafond de ressources pour un allocataire en couple 11 ( * ) , égal à 2 jusqu'au 31 octobre 2018, a été réduit à 1,89 au 1 er novembre 2018 puis à 1,81 au 1 er novembre 2019 2 . Couplée avec la revalorisation de l'allocation, cette mesure a entraîné une diminution de 9 euros du plafond de ressources pour un allocataire en couple, alors que le plafond pour une personne seule augmentait de 81 euros.
L'économie qui en résulte est estimée à 12 millions d'euros en 2018, 157 millions d'euros en 2019 puis 287 millions d'euros en 2020.
Évolution du plafond des ressources mensuelles
pour le calcul du droit à l'AAH pour une personne en couple sans
enfant
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01/05/2018 |
01/11/2018 |
01/11/2019 |
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Montant maximal de l'AAH |
819 € |
860 € |
900 € |
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Coefficient multiplicateur |
2,00 |
1,89 |
1,81 |
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Plafond de ressources |
1 638 € |
1 625,40 € |
1 629 € |
En outre, la loi de finances pour 2019 12 ( * ) a prévu la simplification, à des fins de lisibilité et d'économies budgétaires, des dispositifs de soutien complémentaire aux bénéficiaires de l'AAH. Deux compléments de ressources, non cumulables, peuvent actuellement être versés aux allocataires qui remplissent des conditions précises :
- le complément de ressources (CPR) peut être attribué aux allocataires dont l'incapacité permanente est supérieure à 80 %, qui n'exercent pas d'activité professionnelle et qui disposent d'un logement indépendant 13 ( * ) . Son montant mensuel est forfaitaire et fixé à 179,31 euros ;
- la majoration pour la vie autonome (MVA) est versée aux bénéficiaires de l'AAH qui n'exercent pas d'activité professionnelle et qui disposent d'un logement indépendant pour lequel ils reçoivent une aide personnelle au logement (APL) 14 ( * ) . Son montant mensuel est de 104,77 euros .
À compter du 1 er décembre 2019, le CPR est supprimé au profit de la MVA , dont le montant est substantiellement inférieur et les conditions d'attribution plus larges. Cette dernière est déjà automatiquement attribuée par les organismes payeurs. Cette mesure représente une économie estimée à 5,7 millions d'euros en 2020 et les années suivantes.
Votre rapporteur pour avis s'était inquiété des conséquences de cette mesure, particulièrement pour les bénéficiaires du complément de ressources qui ne seraient pas éligibles à la majoration pour la vie autonome. Toutefois, il a été précisé que les actuels bénéficiaires du CPR pourront continuer de le percevoir après le 1 er décembre 2019 pendant une durée maximale de dix ans, y compris à l'occasion d'une demande de renouvellement. Pour les nouveaux allocataires qui auraient pu prétendre au CPR et devront se contenter de la MVA, il s'agit cependant d'un écart de montant de près de 75 euros qui entraîne une quasi-neutralisation de la revalorisation du montant maximum de l'AAH. En outre, les nouveaux bénéficiaires de l'AAH qui ne perçoivent pas d'APL 15 ( * ) ne pourront accéder à aucun complément de ressources .
2. Les conséquences de la modification des modalités d'attribution : la non-revalorisation de l'AAH de certains allocataires en couple
Le montant de l'AAH perçu par un allocataire est égal au plus petit montant entre le plafond de ressources pour une personne seule et sans enfant (900 euros) et la différence, tant que celle-ci est positive, entre le plafond correspondant à la situation familiale du foyer et ses ressources. Divers abattements spécifiques à l'AAH peuvent toutefois être pratiqués sur les revenus de l'allocataire ou de son conjoint afin de les intéresser à l'exercice d'une activité professionnelle. En particulier :
- une personne travaillant depuis plus de six mois en milieu ordinaire bénéficie d'un abattement de 80 % sur la tranche de ses revenus d'activité inférieure à 30 % du smic 16 ( * ) brut, et de 40 % sur la tranche au-delà de ce seuil 17 ( * ) ; les six premiers mois, ses revenus professionnels ne sont pas pris en compte pour le calcul de l'AAH et sont donc intégralement cumulables 18 ( * ) ;
- les ressources du conjoint, concubin ou partenaire de pacte civil de solidarité (PACS) font l'objet d'un abattement de 20 % 19 ( * ) .
Votre rapporteur pour avis avait identifié un risque concernant le nombre de bénéficiaires en couple qui, sous l'effet de la diminution du plafond de ressources, ne bénéficieraient pas de sa revalorisation individuelle.
Selon la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), 60 % des bénéficiaires de l'AAH en couple (soit 162 000 personnes représentant environ 14 % de l'ensemble des allocataires de l'AAH) auront bénéficié d'une revalorisation à plein à la suite de la réforme, les 40 % de bénéficiaires en couple restants (soit 108 000 personnes représentant 10 % de l'ensemble des allocataires) disposant au moins d'un montant d'AAH constant. Aucun allocataire ne supporterait de baisse de l'allocation du fait de cette réforme.
Pourtant, en théorie, le montant de l'AAH a pu diminuer pour certains allocataires en couple entre mai 2018 et novembre 2019 sous le seul effet de la diminution du plafond de ressources, malgré la double revalorisation du montant forfaitaire (par exemple, pour un allocataire sans revenu professionnel, en couple avec une personne rémunérée à un niveau supérieur au smic, comme dans le cas présenté dans le tableau ci-dessous).
En outre, si la revalorisation de la prime d'activité a pu dans certains cas compenser cette diminution, le couple de l'exemple ci-dessous n'y aurait pas droit, faute de revenus d'activité pour le bénéficiaire de l'AAH 20 ( * ) .
Exemple de situation dans laquelle le montant de l'AAH
diminue pour un allocataire en couple sans enfant du fait de la diminution
du plafond de ressources entre le 1
er
mai 2018 et le
1
er
novembre 2019
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01/05/2018 |
01/11/2018 |
01/11/2019 |
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Revenus d'activité de l'allocataire |
0 € |
0 € |
0 € |
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Revenus d'activité du conjoint |
1 300 € |
1 300 € |
1 300 € |
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Revenus du ménage pris en compte 21 ( * ) |
1 040 € |
1 040 € |
1 040 € |
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Montant forfaitaire de l'AAH |
819 € |
860 € |
900 € |
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Coefficient multiplicateur |
2,00 |
1,89 |
1,81 |
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Plafond de ressources |
1 638 € |
1 625,40 € |
1 629 € |
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Montant de l'AAH versé |
598 € |
585,40 € |
589 € |
Toutefois, votre rapporteur pour avis n'a pas identifié de situation dans laquelle un allocataire en couple aurait pu être exclu du bénéfice de l'AAH du seul fait de l'abaissement du plafond - hormis des cas où le montant servi avant la réforme aurait été inférieur à 10 euros.
En outre, lorsque les deux membres du couple sont allocataires de l'AAH, le montant maximum perçu continue de valoir deux fois le montant maximal pour une personne seule car l'AAH du conjoint n'entre pas dans le calcul de la base de ressources du ménage et l'allocation est calculée individuellement pour chaque membre du couple.
Il n'en reste pas moins que, toutes choses égales par ailleurs, une frange des bénéficiaires de l'AAH n'a effectivement tiré aucun bénéfice de la double revalorisation du montant maximal de l'allocation.
La méthode du Gouvernement consistant à compenser les augmentations de la prestation par des mesures paramétriques restrictives a pu contribuer à la perception mitigée de leur situation par les intéressés. Selon le Baromètre de la confiance 2019 d'APF France Handicap 22 ( * ) , 68 % des personnes concernées par le handicap interrogées déclarent que la revalorisation de l'AAH n'a rien changé pour elles, et 16 % estiment avoir perdu certains droits. 82 % des personnes concernées font état de difficultés pour s'en sortir avec les ressources de leur foyer (contre 81 % en 2018 et 79 % en 2017).
* 4 Loi n° 75-534 du 30 juin 1975 d'orientation en faveur des personnes handicapées.
* 5 Art. L. 821-1 du code de la sécurité sociale.
* 6 Art. L. 821-2 du code de la sécurité sociale. La restriction est substantielle lorsque le demandeur rencontre des difficultés importantes d'accès à l'emploi ne pouvant être compensées, notamment par des mesures d'aménagement du poste de travail ; elle est durable dès lors que sa durée prévisible est d'au moins un an à partir du dépôt de la demande d'AAH. La restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi est reconnue pour une durée de un à cinq ans.
* 7 Décret n° 2018-1222 du 24 décembre 2018 portant diverses mesures de simplification dans le champ du handicap.
* 8 Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 prévoit de simplifier la transition vers la retraite des bénéficiaires de l'AAH en automatisant la liquidation de leur pension de retraite lorsqu'ils atteignent l'âge légal, sauf s'ils s'y opposent.
* 9 Art. L. 821-3-1 du code de la sécurité sociale.
* 10 Décret n° 2019-1047 du 11 octobre 2019 relatif à la revalorisation de l'allocation aux adultes handicapés et à la modification du calcul du plafond de ressources pour les bénéficiaires en couple.
* 11 C'est-à-dire marié ou lié par un pacte civil de solidarité, et non séparé, ou vivant en concubinage.
* 12 Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 - Article 266.
* 13 Art. L. 821-1-1 du code de la sécurité sociale.
* 14 Art. L. 821-1-2 du code de la sécurité sociale.
* 15 C'est-à-dire ceux qui ne supportent pas de dépenses de logement et pour lesquels l'effort en matière de logement est a priori le moins important.
* 16 Salaire minimum interprofessionnel de croissance.
* 17 Par conséquent, toute revalorisation du smic a pour effet d'augmenter la tranche prise en compte pour l'application de l'abattement de 80 %, si bien que le montant de l'AAH versé à un allocataire travaillant en milieu ordinaire augmente.
* 18 Art. D. 821-9 du code de la sécurité sociale.
* 19 Art. R. 821-4 du code de la sécurité sociale.
* 20 En application de l'article L. 842-8 du code de la sécurité sociale, le montant d'AAH perçu serait alors déduit de la prime d'activité et aurait pour effet de l'annuler.
* 21 Compte tenu de l'abattement prévu à l'article D. 821-9 du code de la sécurité sociale.
* 22 Consultation menée en mars 2019 auprès de 3 467 personnes en situation de handicap ou proches de personnes en situation de handicap.