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N° 142 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2019 |
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AVIS PRÉSENTÉ au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances , adopté par l'Assemblée nationale, pour 2020 , |
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TOME VI DÉFENSE : Préparation et emploi des forces (Programme 178) |
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Par M. Jean-Marie BOCKEL et Mme Christine PRUNAUD, Sénateurs |
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(1) Cette commission est composée de : M. Christian Cambon, président ; MM. Pascal Allizard, Bernard Cazeau, Olivier Cigolotti, Robert del Picchia, Jean?Noël Guérini, Joël Guerriau, Pierre Laurent, Cédric Perrin, Gilbert Roger, Jean?Marc Todeschini, vice?présidents ; Mme Joëlle Garriaud?Maylam, M. Philippe Paul, Mme Marie?Françoise Perol?Dumont, M. Olivier Cadic, secrétaires ; MM. Jean?Marie Bockel, Gilbert Bouchet, Michel Boutant, Alain Cazabonne, Pierre Charon, Mme Hélène Conway?Mouret, MM. Édouard Courtial, René Danesi, Gilbert?Luc Devinaz, Jean?Paul Émorine, Bernard Fournier, Mme Sylvie Goy?Chavent, MM. Jean?Pierre Grand, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, MM. Jean?Louis Lagourgue, Robert Laufoaulu, Ronan Le Gleut, Jacques Le Nay, Rachel Mazuir, François Patriat, Gérard Poadja, Ladislas Poniatowski, Mmes Christine Prunaud, Isabelle Raimond?Pavero, MM. Stéphane Ravier, Hugues Saury, Bruno Sido, Rachid Temal, Raymond Vall, André Vallini, Yannick Vaugrenard, Jean?Pierre Vial, Richard Yung. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : 2272 , 2291 , 2292 , 2298 , 2301 à 2306 , 2365 , 2368 et T.A. 348 Sénat : 139 et 140 à 146 (2019-2020) |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
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1.- Le programme 178, qui constitue le coeur de la mission « Défense », voit ses crédits de paiement augmenter de 13,9 % pour s'établir à 10 milliards d'euros . Cette progression a deux causes essentielles : - un effet de périmètre dû au transfert de crédits d'infrastructure depuis le programme 212, soit 879 millions d'euros en crédits de paiement et 1 017 millions d'euros en autorisations d'engagement. Ce transfert concerne les crédits destinés à la construction, à l'entretien et à la maintenance lourde des infrastructures opérationnelles et des infrastructures des bases de défense , auparavant rattachés au programme 212. La mise à disposition de ces crédits s'inscrit dans le cadre de la réforme de responsabilisation des commandements qui seront en capacité de prioriser leurs besoins (ainsi, les responsabilités d'expression du besoin capacitaire et fonctionnel, et budgétaires en matière d'infrastructure seront alignées), - et l'augmentation des ressources dédiées au financement des opérations extérieures , soit 195 M€ (après une augmentation de 125 M€ en 2018 et 195 M €) pour atteindre 850 millions d'euros , 2.- La poursuite du « resoclage budgétaire » des surcoûts des OPEX est souhaitable mais les modalités de cette « sincérisation » du budget appellent deux remarques : - ce resoclage devrait s'effectuer à due concurrence d'une augmentation du budget de la mission pour être neutre . Or, tel n'est pas le cas, le poids relatif des OPEX augmente au sein du programme, passant de 5 à 8 % , - le niveau de crédits prévu sera vraisemblablement insuffisant pour couvrir les surcoûts, ce qui entraînera l'année prochaine encore des mises en réserve et un douloureux débat sur la fin d'exécution budgétaire . L'article 4 de la LPM prévoit que les surcoûts nets, hors crédits de masse salariale, non couverts, feront, pendant la période de programmation 2019-2025, l'objet d'un financement interministériel , la participation de la mission « Défense » à ce financement interministériel ne pouvant excéder la proportion qu'elle représente dans le budget général de l'État. Les choix d'exécution de 2019 auraient dû se conformer à cet article, la commission regrette vivement que ce ne soit pas le cas. 3.- La contraction des crédits dédiés à l'entretien programmé du matériel (EPM) à 4 milliards d'euros ne correspond pas à la trajectoire de 4,4 milliards d'euros annuels pour atteindre les 22 milliards prévus par la LPM sur la période de programmation. De plus la progression des coûts unitaires du maintien en condition opérationnelle terrestre, naval et aéronautique n'est pas enrayée en 2020. La réforme de la maintenance, basée sur l'externalisation des marchés d'entretien et la passation de contrats de performance globalisés et verticalisés avec les industriels ne doit pas se traduire par un accroissement inconsidéré des charges . À ce jour, l'effort budgétaire consenti ne se traduit pas par une augmentation de la disponibilité technique opérationnelle (DTO) en 2020 et son amélioration tardera probablement à venir. 4.- Le capital opérationnel de nos armées, tant matériel qu'humain, est en jeu dans le cadre de la LPM : - la préparation opérationnelle des armées reste inférieure aux objectifs fixés , de près de 10 %, avec de réelles préoccupations dans chacune des armées, et notamment un allongement des délais de réponse aux contrats opérationnels , - la disponibilité technique opérationnelle (DTO) des matériels peine à se stabiliser pour les équipements aéronautiques autres que ceux utilisés en OPEX. De même, la DTO des équipements de l'armée de terre est à la peine. Dans cette perspective, 2021, année d'actualisation de la LPM, sera, selon son article 7 un rendez-vous de bilan de l'amélioration de la DTO des équipements et de la préparation opérationnelle. À cette occasion, des objectifs annuels d'évolution devront être fixés dans ces domaines. La réforme de la maintenance vise à donner de la visibilité aux industriels, il serait bon qu'elle en donne également au Parlement. 5.- Les services de soutien ont très largement contribué à la déflation des effectifs du ministère , tout en supportant un contrat opérationnel bien plus élevé que les hypothèses de construction de la LPM, et une population militaire de nouveau en augmentation avec la remontée de la force opérationnelle terrestre (FOT), notamment. La stabilisation des effectifs du Service de santé des armées (SSA) si elle est positive ne suffit pas à résoudre les tensions que connaît ce service, auquel manquent 100 médecins des forces. Dans ce contexte, la modification des décrets permettant la prise en compte de la spécificité des missions du SSA doit être soutenue : - notamment l'abaissement de l'ancienneté requise des infirmiers menant les entretiens préparant les dons du sang de deux ans à un an , - et l'aménagement des conditions de dépôt d'urgence de plasma lyophilisé universel . 6.- Enfin, la réforme de responsabilisation des commandements semble en bonne voie . Face aux réductions drastiques de personnels dont ils ont été l'objet, les services de soutien ont été organisés selon une logique de « bout en bout » pour favoriser leur efficacité-métier, ce qui a mis à mal la cohérence organique des armées . Réaffirmer la « militarité » des soutiens est indispensable au bon fonctionnement de nos armées qui doivent pouvoir ainsi accomplir leur contrat opérationnel, en temps de paix, de crise ou de guerre. C'est bien ce que propose la réforme qui redonne des leviers au commandement opérationnel et aux armées sans pour autant remettre en question les structures organisationnelles qui prévalent actuellement dans les soutiens. L'instruction ministérielle sur les commandants de base de Défense (COMBdD) les dote de capacités d'arbitrages budgétaires et du pouvoir de décider localement des priorités d'aménagement par exemple. Des dérogations aux modalités d'achats publics des armées visent également à apporter de la souplesse dans la gestion des bases de défense. Dans le même temps, le Commissariat central met en place des guichets uniques - nouvelle génération . * * * À l'issue de sa réunion du mercredi 20 novembre 2019, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Défense », le groupe communiste républicain citoyen et écologiste ayant voté contre. |
I. UN BUDGET EN AUGMENTATION DE 13,9 %
En 2020, les crédits du programme 178 « Préparation et emploi des forces » s'établissent à 10 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit une forte progression de 13,9 % par rapport à 2019. La tendance haussière est récurrente : en 2019, les CP avaient augmenté de de 8,9 % pour atteindre 8,78 milliards d'euros, après une croissance de 10,6 % en 2018 pour s'établir à 8,03 milliards d'euros.
Toutes ressources confondues, notamment les cessions immobilières, les crédits de paiement du programme 178 atteignent 10,289 milliards d'euros en 2020 (contre 7,35 milliards d'euros en loi de finances initiale-LFI pour 2017, 8,44 milliards d'euros en 2018 et 9,12 milliards d'euros en 2019).
Alors que les crédits de paiement du programme progressent de 1 210,4 millions entre 2019 et 2020, les dépenses de fonctionnement du titre 3 augmentent de 350 millions d'euros , les dépenses d'investissement de 869 millions d'euros , et les dépenses d'intervention diminuent de 8,09 millions d'euros .
La progression des autorisations d'engagement (AE) est spectaculaire, soit une augmentation de 8,4 % par rapport à 2019, loin de l'augmentation de 69,9 % survenue entre 2018 et 2019, première annuité de la loi de programmation militaire (LPM), pour atteindre 16,248 milliards d'euros en 2020 (contre 14,9 milliards d'euros en 2019 et 8,8 milliards d'euros en 2018).
A. UN TRANSFERT DES CRÉDITS DU PROGRAMME 212 ET LA PROGRESSION DES CRÉDITS DÉDIÉS AUX OPEX MODIFIENT LE PROGRAMME 178
1. L'accroissement du poids des OPEX et de la logistique au sein du programme
Le graphique et le tableau suivants présentent l'évolution, entre 2019 et 2020, des crédits du programme 178, par action.
Présentation des crédits du programme 178 par action
(en millions d'euros et pourcentage)
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LFI 2019 |
PLF 2020 |
évolution 2020/2019 |
évolution 2020/2019 |
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Action - libellé |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
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01 - planification des moyens et conduite des opérations |
597,08 |
585,58 |
689,09 |
655,72 |
15% |
12% |
92,01 |
70,14 |
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02 - préparation des forces terrestres |
2577,75 |
1442,68 |
2588,99 |
1463,94 |
0% |
1,5% |
11,24 |
21,26 |
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03 - préparation des forces navales |
5320,60 |
2381,25 |
4657,33 |
2611,34 |
-12% |
9,7% |
-663,27 |
230,10 |
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04 - préparation des forces aériennes |
4328,56 |
2320,88 |
5046,62 |
2281,25 |
17% |
-1 ,7% |
718,05 |
-39,63 |
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05 - logistique de soutien interarmées |
1567,53 |
1462,14 |
2416,44 |
2141,53 |
54% |
46,5% |
848,90 |
679,39 |
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06 - surcoûts liés aux opérations |
600,06 |
600,06 |
850 |
850 |
42% |
41,7% |
249,94 |
249,94 |
|
Total P 178 |
14 991,58 |
8 792,59 |
16 248,46 |
10 003,79 |
8% |
13,9% |
1 256,88* |
1 211,20* |
* En application de la nouvelle architecture budgétaire (NAB), le P 178 s'est vu transférer du P 212 la gestion des crédits des infrastructures de nature opérationnelle (1 017 M€ d'AE, 879 M€ de CP).
Source : réponses au questionnaire budgétaire transmis en application de l'article 49 de la LOLF
La répartition des crédits par action qui se caractérise ces cinq dernières années par une remarquable stabilité, marque une évolution en 2019 , illustrée par les graphiques suivants.
Répartition en actions des crédits du programme 178 : 7,297 milliards d'euros pour 2017
Répartition en actions des crédits du programme 178 : 8,07 milliards d'euros pour 2018
Répartition en actions des crédits du programme 178 : 8,78 milliards d'euros pour 2019
Répartition en actions des crédits du programme 178 : 10 milliards d'euros pour 2020
Hors transfert du programme 212, la structure du programme 178 varie peu par rapport à 2017. De fait, la part de chaque action est restée quasiment identique en 2015 1 ( * ) , 2016, 2017 et 2018. La première annuité de la LPM marque toutefois le début d'une progression de l'action dédiée au financement des surcoûts des OPEX (+195 millions d'euros en 2019) qui passe, en LFI, de 3,8 % du programme en 2017, à 5 % en 2018, 7 % en 2019 puis 8 % en 2020, deuxième année de la LPM .
En 2019, la préparation des forces navales et la préparation des forces aériennes bénéficiaient respectivement de 27 % et 26 % du total des crédits du programme. La préparation des forces terrestres représentait 16 % des ressources du programme, marquant un peu le pas.
En revanche en 2020, un effet de périmètre dû au transfert d'une partie des crédits d'infrastructure depuis le programme 212, soit 879 millions d'euros modifie la structure du programme. La préparation des forces navales bénéficie de 26 % du total des crédits du programme. La préparation des forces aériennes et la préparation des forces terrestres perdent de leur poids relatif avec respectivement 23 % et 15 % des ressources du programme, tandis qu'à l'inverse l'action logistique et soutien interarmées passe de 17 % à 21 % des ressources du programme.
La réduction de poids de certaines actions du programme n'est pas que relative, notamment pour la préparation des forces aériennes qui voit leurs crédits diminuer de 1,7 %.
2. Les principales évolutions de crédits par action en 2020
Au sein de l'action « Planification des moyens et conduite des opérations » bénéficiant de 655,72 millions d'euros en CP , on note :
- une augmentation de 12 % des crédits de paiement,
- un effort consenti sur la transformation numérique du ministère et sur la sécurisation des réseaux de télécommunication ,
- une attention particulière portée sur l'intégration du renseignement, ainsi que sur la montée en puissance de la cyber défense ,
- et le respect des engagements internationaux de la France, notamment le financement des contributions internationales au profit de l'OTAN et la coopération militaire avec les pays alliés dans le cadre de la lutte anti-terroriste.
S'agissant de l'action « Préparation des forces terrestres », dont les crédits s'élèvent à 1,4 milliard d'euros en CP :
- la FOT doit intensifier sa préparation en rehaussant son niveau d'activité opérationnelle pourtant, force est de constater que l'évolution des crédits est essentiellement concentrée sur les besoins de l'agrégat équipement et plus particulièrement sur l'EPM,
- Après une forte augmentation en 2019 (+124 % en AE et +15 % en CP), le niveau de crédits d'EPM est en légère baisse mais reste à un niveau élevé en raison de la poursuite de de la transformation du modèle de maintenance « MCO-T-2025 » initié dès 2017 2 ( * ) , stratégie de modernisation du MCO terrestre, qui trouve sa traduction dans la généralisation de contrats globaux, incluant des objectifs de performance pour les industriels (ex : MCO MSS Leclerc). Ce modèle se caractérise par la sous-traitance vers le secteur privé de certaines activités de maintenance et de régénération des matériels anciens 3 ( * ) .
Ainsi, la baisse de 9 % en AE s'explique par la notification en 2019 des principaux marchés pluriannuels de soutien des hélicoptères (Tigre et Fennec notamment) ; celle de 11 % en CP vient de l'extinction des ressources supplémentaires du « paquet EPM régénération », accordées en 2015 pour faire face à l'obsolescence et à l'usure de certains matériels.
- Enfin, outre le transfert des crédits des infrastructures technico-opérationnelles, la hausse des crédits de l'armée de terre porte la notification en 2020 de plusieurs marchés de munitions pluriannuels importants et la hausse des ressources dédiées à l'innovation et à la transformation numérique. L'armée de terre poursuit également la transformation capacitaire SCORPION.
S'agissant de l'action « Préparation des forces navales » qui bénéficie de 2,61 milliards d'euros en CP, on constate :
- l'augmentation de 230 millions d'euros de l'action au profit de la préparation opérationnelle et de l'EPM ,
- les dépenses de l'activité opérationnelle de la marine augmentent sur le périmètre de l'affrètement au profit de l'action de l'État en mer , notamment en raison de l'évolution de l'estimation de coût du marché pluriannuel d'affrètement des remorqueurs d'intervention, d'assistance et de sauvetage qui devrait être notifié avant la fin de l'année 2019. La hausse globale de la ressource en CP s'explique également par l'intégration de crédits d'infrastructures ( +193 M€ en CP) et les paiements de la tranche optionnelle du marché d'entretien courant des SNLE ( +444 M€),
- la baisse en AE (-12%) s'explique principalement par le moindre engagement prévu en 2019 sur les dépenses de dissuasion (notification en 2019 d'un marché pluriannuel lié à l'IPER du SNLE « le Terrible »). Le niveau d'engagement reste cependant élevé du fait de la mise en place de nouveaux marchés pluriannuels de MCO aéronautique (ex : MCO Falcon 50) et naval (MCO des SNA de type Rubis et Barracuda) et de la commande anticipée de kits de bombes armement air-sol modulaire .
Pour l'action « Préparation des forces aériennes », dont les crédits s'élèvent à 2,28 milliards d'euros en CP, on note :
- l'augmentation de 718 millions d'euros en AE et la diminution de 39,6 millions d'euros en CP,
- la hausse des autorisations d'engagement pour l'EPM inscrite au PLF 2020 concrétise la poursuite par la direction de la maintenance aéronautique de la stratégie contractuelle de verticalisation (contrats globaux et pluriannuels), visant à engager les industriels dans la durée et à les responsabiliser via des objectifs de performance . L'augmentation des AE est également portée par l'intégration des crédits d'infrastructures technico-opérationnelles de l'armée de l'air ( 154 M€ ), par la reprise d'un flux de commande de munitions comparable à celui d'avant 2018, et par la subvention pour charges de service public au profit de l'opérateur « École de l'air » ( 23 M€ ).
- la diminution globale de la ressource en CP (-2 %) résulte principalement de l'extinction de la ressource du « paquet EPM régénération » voté en 2015 lors de l'actualisation de la LPM 2014-2019, dédié à des mesures palliatives pour faire face à l'obsolescence et à l'usure de certains matériels.
Les évolutions notables de l'action « Logistique et soutien interarmées », dotée de 2,1 milliard d'euros en CP, sont les suivantes :
- pour le service de santé des armées (SSA), après une baisse de 19 millions d'euros en CP en 2019, les crédits sont en légère hausse (+17 % AE, +2 % CP) afin de poursuivre la transformation du service (modèle « SSA 2020 ») et d'assurer les dépenses de fluides des hôpitaux,
- pour la sous-action « soutien des forces par les bases de défense , l'évolution essentielle tient au le transfert des crédits de politique immobilière et au renforcement des leviers budgétaires à disposition des commandants des bases de défense (COMBdD) pour assurer un soutien au plus près des besoins des unités. Ils auront notamment la gestion des crédits d'entretien et maintien en condition des infrastructures des BdD (330,8 M€ AE, 334,4 M€ CP) , d'action sociale, d'alimentation et de fourniture d'énergie destinés à améliorer le quotidien des soldats,
- pour la sous-action « service interarmées des munitions » ( SIMU ) une augmentation (+10 % CP ) en vue d'améliorer les conditions de stockage des munitions et de développer le futur système d'informations logistiques (SIL) dédié aux munitions ;
- pour la sous-action « service du commissariat des armées », la hausse des ressources s'accélère, après une augmentation de de +3,6 % en CP et +9,4 % en AE en 2019, la progression atteint +20% en CP et +27% en AE , afin de poursuivre sa transformation (projet « SCA 22 »), dont l'objectif principal est de renforcer le soutien de proximité . Il s'agit plus particulièrement en 2020 du déploiement de l'accès gratuit au WIFI dans les ports et en outre-mer et de l'accélération du déploiement des espaces ATLAS pour Accès en Tout temps et en tout Lieu Au Soutien . Le Directeur central du service du commissariat des armées, Stéphane PIAT a présenté, pendant les auditions budgétaires, ces espaces multiservices qui rassemblent dans une pièce un maximum de prestation du commissariat, de l'institution de gestion sociale des armées (IGESA), mais aussi les prestations des services municipaux et de la CAF. Placés près de lieux de restauration, regroupant 10 à 15 personnes, ces espaces traitent 90 % des demandes adressées en premier contact qu'il s'agisse d'habillement, de carte SNCF, de loisirs ou de problématiques sociales. Ils désengorgent les groupes de soutien des bases. Il existe aujourd'hui 26 espaces ATLAS, ils seront 80 à la fin de l'année, 120 d'ici mars 2020 et 200 à terme . L'ambition de cette transformation était de rapprocher le soutenu du soutenant en veillant à renforcer le lien humain.
- enfin, les crédits des soutiens complémentaires connaissent aussi une hausse (+9 % en AE, +8 % en CP) du fait de l'augmentation contractuelle des tarifs SNCF (compensatrice SNCF) et de la montée en puissance de la politique du sport militaire actée en LPM (mise en oeuvre CNSD).
* 1 Année d'actualisation de la présente LPM.
* 2 La SIMMT poursuivra son effort de contractualisation de MCO avec les opérateurs privés : pour les VBCI (à partir de 2019, 53 VBCI seront maintenu dans la cadre étatique et 20 dans le cadre privé), pour les chars Leclerc à compter de 2020, pour les VAB sur la période 2019-2021, et les AMX 10RC. En 2019 seront notifiés les marchés de maintenance relatifs au CAESAR, aux véhicules haute mobilité (pour 7 ans), etc.
* 3 Soutien des canons Caesar, soutien des VAB, VBL et PVP.