EXAMEN DES ARTICLES DÉLÉGUÉS AU FOND
CHAPITRE
IER
Objectifs de la politique énergétique
Article
1er quinquies
(article L. 131-3 du code de l'environnement)
Inscription de la
lutte contre le changement climatique dans les missions de l'Agence de
l'environnement et de la maîtrise de l'énergie
Objet : cet article inscrit la lutte contre le changement climatique dans les missions de l'ADEME.
I. Une définition des missions de l'ADEME devenue obsolète
Aux termes de l'article L. 131-3 du code de l'environnement, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) « exerce des actions, notamment d'orientation et d'animation de la recherche, de prestation de services, d'information et d'incitation dans chacun des domaines suivants :
1° La prévention et la lutte contre la pollution de l'air ;
2° La prévention de la production de déchets, dont la lutte contre le gaspillage alimentaire ; la gestion des déchets ; la transition vers l'économie circulaire ; la protection des sols et la remise en état des sites pollués ;
3° Le réaménagement et la surveillance d'une installation de stockage de déchets ultimes autorisée après le 14 juillet 1992, lorsque ces opérations sont rendues nécessaires du fait d'une défaillance ou d'une insuffisance des garanties de l'exploitant ;
4° La réalisation d'économies d'énergie et de matières premières et le développement des énergies renouvelables, notamment d'origine végétale ;
5° Le développement des technologies propres et économes ;
6° La lutte contre les nuisances sonores. »
Si le 2° a notamment été modifié par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte 7 ( * ) , qui y a ajouté les notions de lutte contre le gaspillage alimentaire et de transition vers l'économie circulaire, les points 1°, 4°, 5° et 6° n'ont pas été modifiés depuis la loi du 19 décembre 1990 8 ( * ) .
II. La position de la commission : actualiser les domaines de l'action de l'ADEME pour mieux refléter la réalité de ses missions
Inséré à l'Assemblée nationale en commission par un amendement du rapporteur 9 ( * ) , l'article 1 er quinquies ajoute parmi la liste des domaines d'actions de l'Ademe la lutte contre le réchauffement climatique .
La commission est favorable à l'adoption de cet article, qui permet utilement de faire correspondre les domaines d'action de l'agence à la réalité de ses travaux. Elle a adopté l'amendement COM-222 pour ajouter, par cohérence, l'adaptation au changement climatique .
|
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article
1er octies
Rapport remis par le Gouvernement sur les incidences
positives et négatives du projet de loi de finances sur le
réchauffement climatique
Objet : cet article prévoit que le Gouvernement remet un rapport sur les incidences positives et négatives du projet de loi de finances sur le réchauffement climatique.
I. Un rapport complémentaire au rapport prévu à l'article 206 de la loi de finances pour 2019
L'article L. 206 de la loi de finances pour 2019 10 ( * ) prévoit, à son II, que le Gouvernement présente au Parlement, en annexe du projet de loi de finances de l'année, un rapport intitulé « Financement de la transition écologique : les instruments économiques, fiscaux et budgétaires au service de l'environnement et du climat », qui doit comporter trois volets présentant notamment :
- l'ensemble des financements publics en faveur de l'écologie, de la transition énergétique et de la lutte contre le changement climatique inscrits dans la loi de finances de l'année en cours et dans le projet de loi de finances ;
- l'état évaluatif des moyens financiers publics et privés mis en oeuvre pour financer la transition écologique et énergétique ;
- la stratégie en matière de fiscalité écologique et énergétique.
L'article 1 er octies , inséré en commission du développement durable à l'Assemblée nationale à l'initiative de sa rapporteure 11 ( * ) , puis modifié en séance 12 ( * ) , prévoit que le Gouvernement remet au Parlement, en complément de ce rapport mentionné, un rapport sur les incidences positives et négatives du projet de loi de finances sur le réchauffement climatique.
L'alinéa 2 précise que cette évaluation est notamment conduite « au regard des engagements de la France en matière d'émissions de gaz à effet de serre et des autres objectifs environnementaux fixés au niveau national ».
La remise de ce rapport n'est prévue qu'au titre de l'année 2019. Toutefois, un amendement du rapporteur 13 ( * ) adopté en séance publique a ajouté à l'article 1 er octies : « Le rapport précise les limites de l'analyse conduite, de manière à ce que le Parlement puisse étudier l'opportunité de reconduire annuellement l'exercice ».
Enfin, l'article prévoit que le Haut Conseil pour le climat rend un avis sur ce rapport.
II. La position de la commission : élargir l'objet du rapport à l'atteinte des objectifs de développement durable
La commission est favorable à la remise d'un tel rapport , qui permettra d'analyser le projet de loi de finances pour 2020 au regard des objectifs de réduction des émissions des gaz à effet de serre. Il devrait également permettre d'identifier précisément les mesures fiscales et financières à fort impact sur le réchauffement climatique.
La commission l'a complété sur deux points.
D'une part, l'amendement COM-239 élargit le champ du rapport aux incidences du projet de loi de finances sur l'atteinte des objectifs de développement durable (ODD).
Les objectifs de développement durable constituent un ensemble de 17 objectifs adoptés par les Nations Unis en 2015 dans le cadre de « l'Agenda du développement durable », qui concernent des enjeux environnementaux, économiques et sociaux, et qui se déclinent en 169 cibles souvent dotées d'indicateurs de suivi et d'objectifs chiffrés.
La France, comme les autres pays, s'est engagée à atteindre ces objectifs d'ici 2030, et à les traduire dans une feuille de route nationale présentée à l'occasion du Forum politique de haut niveau pour le développement durable de juillet 2019.
Parmi les leviers d'actions mentionnés, le projet de feuille de route prévoit de faire des ODD le « référentiel de base du développement durable en France », notamment en les intégrant dans l'évaluation des projets de loi et des documents de planification territoriale . Elle indique également que l'État doit assurer un portage politique et « renforcer la prise en compte du développement durable lors de la définition du budget ».
Il est en effet essentiel que les ODD puissent irriguer l'action publique , et soient pris en compte en amont, lors de l'élaboration du budget, et en aval, lors de l'évaluation des politiques publiques.
Telle est également la recommandation que fait le Haut Conseil pour le climat dans le rapport qu'il a publié en juin 2019, qui indique qu'il convient « d'assurer la compatibilité' des lois et grands projets nationaux avec la stratégie nationale bas-carbone » et « d'évaluer systématiquement l'impact en émissions de gaz a` effet de serre des politiques et mesures ».
Afin de mieux intégrer les ODD dans les processus budgétaires en France, il est donc utile que le rapport prévu par l'article 1 er octies indique dans quelle mesure le projet de loi finances permet de concourir à l'atteinte de ces objectifs.
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019, la commission s'était déjà prêté à l'exercice en comparant les indicateurs de performance présentés dans les projets annuels de performance (PAP) annexés au projet de loi de finance aux cibles retenues dans le cadre des ODD.
D'autre part, l'amendement COM-223 précise que l'avis du Haut Conseil sur ce rapport porte notamment sur la méthodologie employée . L'évaluation des incidences du projet de loi de finances sur le réchauffement climatique dépend en effet en grande partie de la méthode utilisée pour les mesurer. Le Haut Conseil pour le climat, composé de douze experts, sera en capacité d'apporter un éclairage indépendant sur ce travail.
|
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter cet article ainsi modifié. |
CHAPITRE
II
Dispositions en faveur du climat
Article 2
(Chapitre II du titre III du
livre Ier du code de l'environnement, articles L. 222-1 D du
code de l'environnement et titre IV du livre Ier du code de l'énergie)
Inscription dans la loi de la création du Haut Conseil
pour le climat
Objet : cet article inscrit dans la loi la création du Haut Conseil pour le climat.
I. L'inscription dans la loi d'un organisme déjà créé
L'article L. 145-1 du code de l'énergie prévoit l'existence d'un comité d'experts pour la transition énergétique (CETE) , composé d'un nombre de membres inférieur à dix, nommés en raison de leurs compétences et exerçant leurs fonction à titre gratuit. Ce comité doit être consulté dans le cadre de l'élaboration du budget carbone, de la stratégie nationale bas-carbone (SNBC) et de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE). Toutefois, l'étude d'impact du projet de loi souligne les difficultés du CETE, qui « peine à construire sa visibilité et sa légitimité ».
L'article 2 du projet de loi substitue à ce comité une nouvelle instance nommée « Haut Conseil pour le climat », avec un champ d'action élargi. Ce Haut Conseil a d'ores et déjà été installé par le président de la République , le 27 novembre 2018, ses membres désignés 14 ( * ) et il a remis son Le son premier rapport 15 ( * ) en juin 2019. Ses missions et les modalités de son organisation ont été définies par un décret de mai 2019 16 ( * ) . À cet égard, le Conseil d'État 17 ( * ) a souligné dans son avis sur le projet de loi que « la création d'un tel organe, dont les attributions sont purement consultatives et dont l'intervention ne peut être regardée comme garantissant le respect d'un principe de valeur supra-réglementaire, ne relève pas, en vertu de la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel, de la loi mais du pouvoir réglementaire ». Le Conseil d'État met également en évidence le fait que le Haut Conseil pour le climat s'ajoute « à plusieurs organismes consultatifs ayant une vocation voisine dans le secteur de la transition écologique ».
L'article 2 du projet de loi initial prévoyait que « Le Haut Conseil pour le climat, organisme indépendant, est placé auprès du Premier ministre » et instituait une obligation de transmission par ses membres à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique d'une déclaration d'intérêts dans les conditions prévue au III de l'article 4 de la loi de 2013 relative à la transparence de la vie publique 18 ( * ) .
Il prévoyait d'avancer la remise par le comité d'experts, devenu Haut Conseil pour le climat, de son rapport sur la stratégie nationale bas-carbone de 6 mois à un an avant la publication des nouveaux budgets carbone et de l'actualisation de la stratégie bas-carbone.
Il abrogeait le II de l'article L. 141-4 du code de l'énergie, qui précise que le projet de PPE est soumis pour avis au Conseil national de la transition écologique (CNTE) et au CETE.
L'article 2 a été substantiellement modifié à l'Assemblée nationale, en particulier pour inscrire dans la loi un certain nombre de dispositions prévues dans le décret n° 2019-439 du 14 mai 2019 relatif au Haut Conseil pour le climat.
En ce qui concerne les membres du Haut Conseil , l'article 2 prévoit désormais qu'ils seront douze au maximum, nommés par décret en raison de leur expertise pour un mandat de cinq ans renouvelable une fois et qu'ils ne pourront être sollicités ni recevoir aucune instruction du Gouvernement ou de toute autre personne publique ou privée. Il est également prévu que le président soit auditionné par les commissions permanentes du Parlement chargées de l'environnement avant sa nomination.
L'article 2 prévoit que le Haut Conseil rend un rapport annuel comportant trois volets et portant notamment sur le respect de la trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre et sur la mise en oeuvre, l'efficacité et les impacts des politiques de réduction des émissions. Ce rapport, qui mettrait en perspective les actions de la France par rapport à celles des autres pays, serait remis au Premier ministre et transmis au Parlement et au Conseil économique, social et environnement. La remise de ce rapport donnerait lieu à une audition du président du Haut Conseil par certaines commissions permanentes du Parlement. Le Gouvernement présenterait dans les six mois les suites données à ce rapport au Parlement et au CESE.
S'agissant enfin de la saisine du Haut Conseil pour le climat , l'article 2 prévoit qu'il pourrait être saisi par le Gouvernement, le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat ou le président du CESE ou se saisir pour rendre un rapport « sur un projet ou une proposition de loi ou des questions sectorielles ou transversales, en particulier relatifs au financement des mesures de mise en oeuvre de la stratégie bas-carbone ou à la mise en oeuvre territoriale des politiques climatiques ».
II. La position de la commission : une nécessaire clarification des modalités d'action du Haut Conseil pour le climat
La commission a adopté 10 amendements afin de clarifier les modalités d'action et de saisine du Haut Conseil .
Outre quatre amendements rédactionnels 19 ( * ) , deux amendements visent à supprimer les auditions des membres du Haut Conseil pour le climat par les commissions permanentes du Parlement prévues à l'article 2.
D'une part, l'amendement COM-224 supprime la disposition selon laquelle le président du Haut Conseil est auditionné par les commissions permanentes chargées de l'environnement avant sa nomination. Il s'agit en effet d'une disposition contraire à la Constitution 20 ( * ) .
D'autre part, l'amendement COM-228 supprime la présentation par le président du Haut Conseil du rapport annuel aux commissions permanentes du Parlement . Une telle disposition porte atteinte à l'autonomie du travail parlementaire, alors même que les commissions sont libres d'auditionner les membres du Haut Conseil pour le climat quand elles le souhaitent.
L'amendement COM-226 vise à ce que le rapport annuel du Haut Conseil pour le climat précise, dans son volet sur l'impact socio-économique et environnemental des politiques de réduction d'émissions de gaz à effet de serre, leurs incidences sur l'emploi et la formation . Les choix effectués aujourd'hui en matière de politique énergétique ne sont en effet pas neutres sur l'emploi et la formation. Il convient donc que cet aspect soit détaillé dans le rapport du Haut Conseil pour le climat.
En outre, l'amendement COM-233 prévoit que le Haut Conseil pour le climat donne un avis sur les projets de programmation annuelle de l'énergie . Le comité d'experts prévu à l'article L. 145-1 du code de l'énergie, et auquel se substitue le Haut Conseil pour le climat, rendait en effet un avis sur la PPE.
L'amendement COM-232 adopté par la commission prévoit par ailleurs d'avancer la date de remise du rapport du Gouvernement sur la stratégie nationale bas carbone de 6 mois à 4 mois avant la publication des nouveaux budgets carbone et de l'actualisation de la SNBC. Une telle disposition permettra de disposer plus en amont des orientations de la future SNBC.
La commission a enfin adopté un amendement COM-230 pour donner au Haut Conseil pour le climat une plus grande latitude dans ses modalités d'action en prévoyant qu'il peut rendre des avis , et non uniquement des rapports lorsqu'il est saisi ou lorsqu'il s'auto-saisit.
|
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article
2 bis
(article L. 4251-1 du code général des
collectivités territoriales)
Prise en compte des avis du Haut
Conseil pour le climat par les schémas régionaux
d'aménagement, de développement durable et
d'égalité des territoires (Sraddet)
Objet : cet article prévoit la prise en compte des avis du Haut Conseil pour le climat pour la définition des objectifs énergétiques et environnementaux dans les Sraddet.
L'article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales précise que la région 21 ( * ) élabore un schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet) . Ce schéma fixe, entre autres, les objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région en matière notamment « de maîtrise et de valorisation de l'énergie, de lutte contre le changement climatique, de pollution de l'air, de protection et de restauration de la biodiversité, de prévention et de gestion des déchets » 22 ( * ) .
L'article 2 bis , introduit par la rapporteure de la commission du développement durable 23 ( * ) , prévoit que « La définition des objectifs énergétiques et environnementaux prend en compte les avis du Haut Conseil pour le climat ».
La commission est favorable à cet article, qui permettra une meilleure articulation entre la définition des objectifs à l'échelle nationale et leur traduction au niveau local . Le projet de stratégie nationale bas carbone souligne en effet que « plusieurs études s'accordent à dire que 70 % des actions de réduction des émissions de gaz à effet de serre sont liées à une décision de niveau local ». La prise en compte par les Sraddet des avis du Haut Conseil pour le climat facilitera cette articulation.
|
Votre commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter cet article sans modification. |
CHAPITRE
III
Mesures relatives à l'évaluation environnementale
Article
4
(articles L. 122-1 et L. 122-3-4 du code de
l'environnement)
Réforme de l'autorité
environnementale
Objet : Cet article vise à distinguer l'autorité chargée d'examiner au cas par cas si un projet doit ou non faire l'objet d'une évaluation environnementale de l'autorité compétente pour émettre un avis sur cette évaluation, afin de confier ces missions à deux entités différentes.
I. Une réforme de l'autorité environnementale rendue nécessaire par la décision du Conseil d'État du 6 décembre 2017 d'annuler la compétence du préfet de région en matière d'évaluation environnementale
1. La double mission de l'autorité environnementale : l'examen au cas par cas et l'avis sur l'évaluation environnementale des projets
Les projets de travaux, d'ouvrages, et d'aménagements 24 ( * ) qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d'avoir des incidences sur l'environnement ou la santé humaine, doivent faire l'objet d'une évaluation environnementale 25 ( * ) .
La liste des projets soumis à évaluation environnementale est fixée par décret 26 ( * ) . En fonction de certains critères et de seuils définis par voie réglementaire, l'évaluation environnementale est soit systématique, soit effectuée au cas par cas .
À titre d'exemple, s'agissant des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), certaines d'entre elles doivent faire l'objet d'une évaluation environnementale systématique - il s'agit, par exemple, des installations couverte par la directive relative aux émissions industrielles, des élevages bovins ou des parcs éoliens soumis à autorisation -, les autres installations étant par défaut soumises au régime du cas par cas.
Lorsqu'un projet relève d'un examen au cas par cas , la décision de le soumettre ou non à évaluation environnementale relève de l'autorité environnementale compétente . Celle-ci est alors saisie par le maître d'ouvrage d'un dossier présentant son projet afin de déterminer si ce dernier doit être soumis à évaluation environnementale.
L'autorité environnementale compétente pour procéder à cet examen est déterminée selon les critères fixés à l'article R. 122-6 du code de l'environnement - il peut s'agir :
- du ministre chargé de l'environnement, lorsque le projet donne lieu à une autorisation prise par un autre ministre ou par une autorité administrative indépendante. Le ministre chargé de l'environnement peut également se saisir de sa propre initiative de toute étude d'impact relevant du préfet de région ;
- de la formation d'autorité environnementale du conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), notamment pour les projets qui donnent lieu à une décision du ministre chargé de l'environnement ou sont réalisés sous maîtrise d'ouvrage du ministère chargé de l'environnement ou d'un organisme placé sous sa tutelle ;
- des missions régionales d'autorité environnementale (MRAe) du CGEDD pour les projets qui doivent être réalisés sur le territoire de la région concernée et qui font l'objet d'une saisine obligatoire de la Commission nationale du débat public. Toutefois, lorsque le projet est situé sur plusieurs régions, l'autorité compétente est la formation d'autorité environnementale du CGEDD ;
- du préfet de région sur le territoire de laquelle le projet doit être réalisé, dans tous les autres cas.
Dans le cadre d'une évaluation environnementale, les maîtres d'ouvrages doivent élaborer une étude d'impact évaluant les incidences de leur projet sur l'environnement .
Cette étude d'impact et leur demande d'autorisation doivent ensuite être soumises pour avis à l'autorité environnementale , ainsi qu'aux collectivités territoriales et à leurs groupements intéressés par le projet.
Dans son avis, l'autorité environnementale évalue la qualité de l'étude d'impact et permet d'éclairer la décision d'autorisation du projet au regard des enjeux environnementaux. Cet avis est joint au dossier d'enquête publique du projet. Il doit faire l'objet d'une réponse écrite de la part du maître d'ouvrage.
2. L'annulation par le Conseil d'État de la compétence d'autorité environnementale du préfet de région s'agissant des avis portés sur les évaluations environnementales
Dans une décision du 6 décembre 2017, le Conseil d'État a annulé les dispositions de l'article R. 122-6 du code de l'environnement en ce qu'elles permettent au préfet de région d'être à la fois l'autorité environnementale chargée d'émettre un avis sur l'évaluation environnementale du projet et l'autorité qui instruit la demande d'autorisation administrative dudit projet.
Le Conseil d'État a en effet estimé que ces dispositions méconnaissaient les exigences découlant de l'article 6 de la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 27 ( * ) qui, « si elles ne font pas obstacle à ce que l'autorité publique compétente pour autoriser un projet ou en assurer la maîtrise d'ouvrage soit en même temps chargée de la consultation en matière environnementale, imposent cependant que, dans une telle situation, une séparation fonctionnelle soit organisée au sein de cette autorité , de manière à ce qu'une entité administrative, interne à celle-ci, dispose d'une autonomie réelle, impliquant notamment qu'elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui sont propres, et soit ainsi en mesure de remplir la mission de consultation qui lui est confiée et de donner un avis objectif sur le projet concerné ».
Le Conseil d'État a jugé en l'espèce qu'aucun texte législatif ou réglementaire ne prévoyait de mesures permettant de garantir que, lorsque le préfet de région assure la maîtrise d'ouvrage d'un projet ou est compétent pour autoriser un projet, la compétence d'autorité environnementale est exercée par une entité interne disposant d'une autonomie réelle à son égard .
En revanche, le Conseil d'État a considéré que les MRAe satisfaisaient ce critère de séparation fonctionnelle 28 ( * ) .
II. La réforme de l'autorité environnementale prévue par le Gouvernement
Suite à la décision du Conseil d'État, le Gouvernement a préparé un projet de décret pour réformer l'autorité environnementale . Ce projet, soumis à consultation en juillet 2018, prévoit que :
- les avis de l'autorité environnementale sur l'évaluation environnementale des projets, autrefois rendus par les préfets de région, soient désormais confiés aux MRAe ;
- les décisions de soumettre au cas par cas les projets à évaluation environnementale soient de la compétence du préfet de région.
Ce projet n'a toutefois pas pu être publié, le Conseil d'État considérant que le cadre législatif en vigueur ne permet pas au pouvoir réglementaire de distinguer deux autorités distinctes pour exercer les missions d'examen au cas par cas et d'évaluation de l'étude d'impact du porteur de projet, ces deux missions étant aujourd'hui confiées à une seule et même « autorité environnementale ».
L'article 4 du présent projet de loi entend par conséquent distinguer, au sein de l'article L. 122-1 du code de l'environnement, les fonctions d'autorité chargée de l'examen au cas par cas des projets de celles d'autorité environnementale chargée d'émettre un avis sur l'évaluation environnementale des projets , pour pouvoir confier ces missions à des autorités distinctes - respectivement aux préfets de région et aux missions régionales d'autorité environnementale.
Cet article dispose que l'autorité chargée de l'examen au cas par cas, qui sera désignée en Conseil d'État, ne pourra être une autorité dont les services ou les établissements publics relevant de sa tutelle sont chargés de l'élaboration du projet ou assurent sa maîtrise d'ouvrage .
L'Assemblée nationale a conservé ces dispositions sans les modifier. Elle a par ailleurs adopté un amendement du député Yves Blein visant à compléter cet article pour procéder à une validation législative des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) faisant l'objet d'une procédure contentieuse tenant au fait que le préfet de département était, en application du décret n° 2012-616 du 2 mai 2012 29 ( * ) , désigné comme l'autorité environnementale compétente pour émettre un avis sur l'évaluation environnementale des plans et programmes en même temps qu'il était en charge d'approuver ces documents 30 ( * ) .
III. La position de la commission : mieux sécuriser le dispositif retenu au regard des exigences du droit européen
Dans son avis relatif au projet de loi , le Conseil d'État indique qu'il est possible de confier les missions d'examen du cas par cas et d'évaluation environnementale des projets à des autorités différentes.
Le Conseil d'État indique, en effet, que si la directive précitée du 13 décembre 2011 « impose que l'évaluation environnementale soit réalisée par une autorité chargée de responsabilités spécifiques en matière d'environnement, elle n'impose pas aux États membres, en revanche, de confier à une telle autorité l'examen au cas par cas des projets relevant de cette procédure, et leur laisse au contraire la libre détermination de l'autorité chargée de cet examen, sous réserve de son autonomie fonctionnelle par rapport à l'autorité compétente pour autoriser un projet ou en assurer la maîtrise d'ouvrage ».
Le respect des exigences de la directive 2011/92/UE impose que l'autorité chargée du cas par cas ne se trouve pas en situation de conflit d'intérêts 31 ( * ) .
L''article 4 du projet de loi mentionne déjà que l'autorité chargé de l'examen au cas par cas ne pourra être une autorité dont les services ou les établissements publics relevant de sa tutelle sont chargés de l'élaboration du projet ou assurent sa maîtrise d'ouvrage .
Afin de sécuriser davantage la solution juridique retenue vis-à-vis du droit européen, la commission a adopté un amendement COM-234 de la rapporteure prévoyant que l'autorité qui sera désignée pour assurer l'examen au cas par cas des projets devra également disposer d'une autonomie fonctionnelle par rapport à l'autorité compétente pour autoriser le projet .
|
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article
4 bis
(article L. 512-7-2 du code de
l'environnement)
Modalités de soumission des projets
d'installation classée pour la protection de l'environnement à
une procédure d'autorisation environnementale
Objet : Cet article prévoit que l'examen par le préfet de la nécessité de soumettre un projet d'installation classée pour la protection de l'environnement (ICPE) à une procédure d'autorisation environnementale prend en compte l'ensemble des critères définis par la directive 2011/92/UE.
Les installations qui présentent des dangers ou des inconvénients pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques ou encore la protection de la nature, de l'environnement et des paysages - dites installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) - sont soumises à une procédure d'autorisation environnementale définie au titre VIII du livre I er du code de l'environnement.
L'article L. 512-7 de ce code prévoit que les ICPE peuvent être soumises à une procédure d'autorisation simplifiée - dite procédure d'enregistrement - « lorsque ces dangers et inconvénients peuvent, en principe, eu égard aux caractéristiques des installations et de leur impact potentiel, être prévenus par le respect de prescriptions générales édictées par le ministre chargé des installations classées ».
Ces prescriptions générales peuvent notamment porter sur « les conditions d'intégration du projet dans son environnement local » ainsi que sur « l'éloignement des installations des habitations, des immeubles habituellement occupés par des tiers, des établissements recevant du public, des cours d'eau, des voies de communication, des captages d'eau ou des zones destinées à l'habitation par des documents d'urbanisme opposables aux tiers ».
Le préfet, saisi de la demande d'enregistrement par le porteur de projet, peut décider de soumettre ce projet à une procédure d'autorisation environnementale à trois conditions non cumulatives :
- si, au regard de la localisation du projet, la sensibilité environnementale du milieu le justifie (en prenant en compte les critères mentionnés au point 2 32 ( * ) de l'annexe III de la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 33 ( * ) ) ;
- si le cumul des incidences du projet avec celles d'autres projets d'installations, ouvrages ou travaux situés dans cette zone le justifie ;
- si l'aménagement des prescriptions générales applicables à l'installation, sollicité par l'exploitant, le justifie.
L'article 4 bis du projet de loi, inséré à l'Assemblée nationale à l'initiative de la rapporteure pour avis Nathalie Sarles, prévoit que la décision du préfet de soumettre une demande d'enregistrement à une procédure d'autorisation environnementale doit prendre en compte l'ensemble des critères mentionnés à l'annexe III de la directive 2011/91/UE et non uniquement son point 2, c'est-à-dire également les caractéristiques du projet (notamment sa dimension, l'utilisation de ressources naturelles, la production de déchets et de nuisances, les risques pour la santé humaine) et ses impacts potentiels (notamment l'ampleur, l'étendue spatiale, l'intensité, la durée et la probabilité de ces impacts).
|
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter cet article sans modification. |
Article
4 ter
(article L. 515-16-1 du code de l'environnement)
Implantation
d'installations de production d'énergie renouvelable dans le
périmètre des plans de prévention des risques
technologiques
Objet : Cet article permet aux préfets d'accorder des dérogations aux interdictions et prescriptions fixées par les plans de prévention des risques technologiques pour la réalisation d'installations de production d'énergie renouvelable.
L'article L. 515-15 du code de l'environnement prévoit que l'État élabore et met en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) afin de délimiter le périmètre exposé aux effets des accidents susceptibles de survenir dans des installations présentant des dangers particulièrement importants pour la sécurité et la santé des populations voisines et pour l'environnement.
À l'intérieur de ce périmètre d'exposition aux risques, peuvent être définies des zones de maîtrise de l'urbanisation future dans lesquelles la réalisation d'aménagements et d'ouvrages, ainsi que les constructions nouvelles et l'extension de constructions existantes peuvent être interdites ou subordonnées au respect de prescriptions particulières (article L. 515-16-1 du code de l'environnement).
Afin de favoriser l'implantation d'énergies renouvelables dans de telles zones, l'Assemblée nationale a introduit un nouvel article 4 bis permettant aux préfets d'accorder des dérogations aux interdictions et prescriptions fixées par les PPRT pour permettre la réalisation d'installations de production d'énergie renouvelable.
L'implantation de telles installations dans une zone dans laquelle la présence humaine est limitée, sous réserve qu'elle se fasse dans des conditions de sécurité suffisantes, peut être une solution intéressante pour favoriser le développement des énergies renouvelables.
Afin que cette décision fasse l'objet d'une concertation avec les élus locaux , la commission a adopté un amendement COM-235 de la rapporteure prévoyant qu'elle soit précédée d'un avis de la commune et de l'établissement public de coopération intercommunale sur le territoire desquels l'installation de production serait autorisée. La commission a également adopté un amendement COM-236 rédactionnel.
|
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article
4 quater
(article L. 311-13 [nouveau] du code de justice
administrative)
Contentieux des énergies renouvelables en mer
Objet : Cet article vise à confier au Conseil d'État la compétence pour connaître en premier et en dernier ressort des recours formés contre les décisions relatives aux installations de production d'énergie renouvelable en mer et à leurs ouvrages connexes.
Depuis un décret du 8 janvier 2016 34 ( * ) , la cour administrative de Nantes est compétente pour connaître, en premier et dernier ressort, des litiges portant sur les décisions relatives aux installations de production d'énergie renouvelable en mer et leurs ouvrages connexes , de même que les litiges portant sur les décisions relatives aux ouvrages des réseaux publics d'électricité dont au moins une partie est située en mer et aux ouvrages de raccordement des installations.
La liste des décisions concernées est précisée à l'article R. 311-4 du code de justice administrative, et comprend notamment les autorisations d'exploiter, les autorisations environnementales, les permis de construire ou encore les autorisations d'occupation du domaine public.
La cour administrative d'appel de Nantes est tenue de statuer dans un délai de douze mois à compter du dépôt du recours .
Les arrêts rendus par la cour administrative peuvent faire l'objet d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'État . Si celui-ci annule la décision de la cour, il peut « soit renvoyer l'affaire devant la même juridiction statuant, sauf impossibilité tenant à la nature de la juridiction, dans une autre formation, soit renvoyer l'affaire devant une autre juridiction de même nature, soit régler l'affaire au fond si l'intérêt d'une bonne administration de la justice le justifie » 35 ( * ) .
L'article 4 quater , inséré à l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur Anthony Cellier, confie au Conseil d'État la compétence pour connaître en premier et en dernier ressort des recours formés contre les décisions relatives aux installations de production d'énergie renouvelable en mer et à leurs ouvrages connexes, avec pour objectif affiché d'accélérer les procédures.
Actuellement, la compétence du Conseil d'État en premier et dernier ressort concerne les recours dirigés contre les décrets et les actes réglementaires des ministres, le contentieux relatif au recrutement et à la discipline des fonctionnaires nommés par décret du président de la République ou encore le contentieux des élections régionales européennes.
Confier au Conseil d'État en premier et dernier ressort le contentieux relatif aux éoliennes en mer ne paraît pas pertinent, alors qu'il existe déjà une procédure dérogatoire au droit commun censée accélérer les délais, puisque ce contentieux est confié à la cour administrative d'appel de Nantes, qui dispose au demeurant d'une expertise particulière sur ces litiges.
Cela conduirait par ailleurs à affaiblir le droit au recours contre ces projets qui peuvent pourtant présenter des enjeux environnementaux importants.
La commission a par conséquent adopté un amendement COM-237 de la rapporteure visant à supprimer cet article .
|
La commission propose à la commission des affaires économiques de supprimer cet article. |
CHAPITRE VII
Tarifs réglementés de gaz et
d'électricité
Article
13
Rapport du
Gouvernement sur la contribution des plans climat-air-énergie et des
schémas régionaux d'aménagement, de développement
durable et d'égalité des territoires aux politiques de transition
écologique et énergétique
Objet : cet article prévoit que le Gouvernement remet un rapport sur la contribution des plans climat-air-énergie (PCAET) et des schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet) aux politiques de transition écologique et énergétique.
L'article 13, introduit en séance publique à l'Assemblée nationale 36 ( * ) , prévoit que le Gouvernement remet au Parlement, dans les deux ans suivant la publication de la loi, un rapport relatif à la contribution des PCAET et des Sraddet aux politiques de transition écologique et énergétique . L'article prévoit que ce rapport « compare notamment cette contribution aux objectifs nationaux et aux orientations nationales inscrits dans la programmation pluriannuelle de l'énergie et la stratégie nationale bas-carbone ».
Aux termes de l'article L. 229-26 du code de l'environnement, la métropole de Lyon et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre existant au 1 er janvier 2015 et regroupant plus de 50 000 habitants adoptent un PCAET . Conformément à l'article 4 du décret relatif au plan climat-air-énergie territorial 37 ( * ) , « le plan climat-air-énergie territorial prévu à l'article L. 229-26 est l' outil opérationnel de coordination de la transition énergétique sur le territoire ». D'après l'observatoire territoires et climat 38 ( * ) , 29 PCAET auraient été signés.
Le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet) est quant à lui élaboré par la région et fixe des objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région en matière notamment « de maîtrise et de valorisation de l'énergie, de lutte contre le changement climatique, de pollution de l'air, de protection et de restauration de la biodiversité, de prévention et de gestion des déchets ». La plupart des Sraddet sont actuellement en phase d'enquête publique.
Or, comme le souligne le premier rapport du Haut Conseil pour le climat 39 ( * ) , « la coordination, l'harmonisation et la mise en regard des différents plans pourraient être encouragés dans la durée pour assurer la cohérence des actions conduites à toutes les échelles ».
Ainsi, le rapport prévu à l'article 13 permettra d'identifier la contribution de ces documents de planification à l'atteinte des objectifs nationaux.
|
Votre commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter cet article sans modification. |
* 7 Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.
* 8 Loi n° 90-1130 du 19 décembre 1990 portant création de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie.
* 9 Amendement CE649 de M. Cellier, rapporteur et amendement identique CE561 de Mme Tiegna.
* 10 Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.
* 11 Amendement CE44 de Mme Sarles et sous-amendement CE699 de M. Cellier.
* 12 Amendements n° 693 de M. Cellier, 811 de Mme Peyrol, 694 de M. Cellier, 700 de M. Cellier 701 de M. Cellier, 702 de M. Cellier, 704 de M. Cellier et 705 de M. Cellier.
* 13 Amendement n° 702 de M. Cellier.
* 14 Le Haut Conseil pour le climat est présidé par Mme Corinne Le Quéré, climatologue, et composé de M. Michel Colombier, directeur scientifique de l'IDDRI, M. Alain Grandjean, co-fondateur et associé de Carbone 4, Mme Marion Guillou, présidente du Conseil d'AGREENIUM, Mme Céline Guivarch, directrice de recherche à l'École des Ponts et économiste au CIRED, M. Jean-Marc Jancovici, associé fondateur de Carbone 4 et président fondateur de The Shift Project, M. Benoît Leguet, directeur général d'I4CE; Mme Valérie Masson-Delmotte, chercheuse en sciences du climat, Mme Katheline Schubert, professeur d'économie, M. Jean-François Soussana, directeur de recherche et vice-président de l'INRA en charge de la politique internationale et Mme. Laurence Tubiana, présidente et directrice exécutive de la Fondation européenne pour le climat.
* 15 Haut Conseil pour le climat, Agir en cohérence avec les ambitions, juin 2019.
* 16 Décret n° 2019-439 du 14 mai 2019 relatif au Haut Conseil pour le climat.
* 17 Conseil d'État, avis n° 397668 sur un projet de loi relatif à l'énergie, au climat et à l'environnement, 25 avril 2019.
* 18 Loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.
* 19 COM-225, COM-227, COM-229 et COM-231.
* 20 Conseil constitutionnel, décision n° 2015-718 du 13 août 2015, Loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, considérant 65 : « Considérant que le principe de la séparation des pouvoirs fait obstacle à ce que, en l'absence de disposition constitutionnelle le permettant, le pouvoir de nomination par une autorité administrative ou juridictionnelle soit subordonné à l'audition par les assemblées parlementaires des personnes dont la nomination est envisagée »
* 21 À l'exception de la région d'Ile-de-France, des régions d'outre-mer et des collectivités territoriales à statut particulier exerçant les compétences d'une région.
* 22 Article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales.
* 23 Amendement CE20 de Mme Sarles.
* 24 L'article L. 122-1 du code de l'environnement définit les projets comme « la réalisation de travaux de construction, d'installations ou d'ouvrages, ou d'autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l'exploitation des ressources du sol ».
* 25 Article L. 122-1 du code de l'environnement.
* 26 Article R. 122-2 du code de l'environnement. Il s'agit, entre autres, des installations classées pour la protection de l'environnement, des installations nucléaires de base, de certaines infrastructures de transport ou encore des projets ayant une incidence sur les milieux aquatiques, littoraux et maritimes.
* 27 Directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement.
* 28 Dans son 12 e considérant, le Conseil d'État souligne « que la mission régionale d'autorité environnementale doit être regardée [...] comme disposant d'une autonomie réelle, la mettant en mesure de remplir la mission de consultation qui lui est confiée et de donner un avis objectif sur les projets, plans et programmes qui lui sont soumis ».
* 29 Décret n° 2012-616 du 2 mai 2012 relatif à l'évaluation de certains plans et documents ayant une incidence sur l'environnement.
* 30 Dans une décision n°360212 du 26 juin 2015, le Conseil d'État a jugé que ces dispositions réglementaires étaient illégales.
* 31 L'article 9 bis de la directive 2011/92/UE dispose que « les États membres veillent à ce que l'autorité ou les autorités compétentes accomplissent les missions résultant de la présente directive de façon objective et ne se trouvent pas dans une position donnant lieu à un conflit d'intérêts. Lorsque l'autorité compétente est aussi le maître d'ouvrage, les États membres appliquent au minimum, dans leur organisation des compétences administratives, une séparation appropriée entre les fonctions en conflit lors de l'accomplissement des missions résultant de la présente directive. »
* 32 Le point 2 de l'annexe III prévoit que la sensibilité environnementale des zones géographiques susceptibles d'être affectées par un projet prend notamment en compte l'utilisation existante et approuvée des terres, la richesse, la disponibilité, la qualité et la capacité de régénération des ressources naturelles de la zone et de son sous-sol, ainsi que la capacité de charge de l'environnement naturel.
* 33 Directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement.
* 34 Décret n° 2016-9 du 8 janvier 2016 concernant les ouvrages de production et de transport d'énergie renouvelable en mer.
* 35 Article L. 821-2 du code de justice administrative.
* 36 Amendement n° 388 de M. Alauzet et sous-amendement n° 931 du Gouvernement.
* 37 Décret n° 2016-849 du 28 juin 2016 relatif au plan climat-air-énergie territorial. Ce plan définit notamment les objectifs stratégiques de la collectivité concernée pour atténuer le changement climatique, le combattre efficacement et le programme d'actions à réaliser pour, entre autres, augmenter la production d'énergies renouvelables, adapter le territoire au changement climatique et limiter les émissions de gaz à effet de serre.
* 38 https://www.territoires-climat.ademe.fr/observatoire
* 39 Haut Conseil pour le climat, Agir en cohérence avec les ambitions , juin 2019.